第三节　国家层面推进环境案件审判专门化的探索

一、国家层面的探索意愿

经过地方层面的试点之后，环境案件审判的专门化已经得到国家层面相当程度的认可，从而使地方层面的自发探索上升到国家层面的探索和推进。而且，当前开展的环境案件审判专门化探索又恰逢我国推进依法治国和加快推进生态文明建设，从而与司法体制改革交织在一起，共同融入依法治国和生态文明建设的大背景中，成为构建生态文明制度体系的一个组成部分。因此，可以从法院之外的政治意愿和法院内部的探索意愿两方面，分析国家层面对于环境案件审判专业化的探索意愿。

生态文明建设的政治意义是法院加强环境案件审判工作、考虑推动环境案件审判专门化的重要政治动力。科学发展观等概念的提出，表明环境保护已经具有了较高的政治意义。自中国共产党第十八次全国代表大会以来，环境保护更是被提高到前所未有的政治高度，中国共产党及其领导人在多个重要文件、多个重要活动中表达了对环境问题的关注，提出了解决环境问题的主张，甚至专门就环境问题召开了高级别会议、制定了有关环境保护的重要文件。比如，《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》（《十八大报告》）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（《十八届三中全会决定》）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（《十八届四中全会决定》）、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明体制改革总体方案》，等等。虽然行政权仍然是推进环境保护的主导力量，但是法院也必须考虑通过行使司法权推进生态文明的问题，包括实行环境案件审判专门化。

2014年3月，最高人民法院院长周强在向全国人民代表大会所做的工作报告中，已经明确提出推进资源环境审判机构建设。[67]此后，最高人民法院于2014年6月23日发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，集中体现了最高人民法院关于推进环境案件审判专门化的意愿。该《意见》明确要求有序推进环境资源司法体制改革，合理设立环境资源专门审判机构，积极探索环境资源刑事、民事、行政案件归口管理，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。[68]

最高人民法院的推动效果，在一个方面就表现为案件数量的急剧增加。自2014年1月至2016年6月，全国法院共审结涉及污染大气、水、土壤等环境犯罪和破坏土地、矿产、森林、草原以及野生动植物等自然资源犯罪的一审刑事案件37216件，生效判决人数47087人，审结涉及环境资源的权属、侵权和合同纠纷一审民事案件195141件，审结涉及环境资源类的一审行政案件57738件。[69]自2016年7月至2017年6月，各级人民法院共审理环境资源刑事案件16373件，审结13895件，给予刑事处罚27384人（其中，涉污染环境罪1687件，审结1293件，给予刑事处罚3054人）；共受理各类环境资源民事案件187753件（其中，涉环境污染责任纠纷案件2162件），审结151152件；共受理各类环境资源行政案件39746件，审结29232件。[70]

最高人民法院的另一个推动效果，就是公益诉讼的大发展。公益诉讼案件大幅增加，自2015年1月新《环境保护法》开始实施至2016年6月，全国人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93件；自2015年7月全国人大常委会授权试点以来，共受理人民检察院提起的环境民事、行政公益诉讼案件21件。[71]2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件57件，审结13件。从案件分布地域范围看，社会组织已经在27个省、自治区、直辖市提起公益诉讼案件，特别是在京津冀、长江经济带等重点地区的主要区域已经基本实现全覆盖。案件所涉及的环境要素，除了传统的大气、水、土壤等环境要素外，还涉及气候变化、濒危植物、湿地、自然保护区以及人工环境等环境要素。从起诉主体来看，目前已经提起环境民事公益的社会组织达到了25个。[72]

案件数量增加、原告群体扩大、法官审判经验的积累和审判能力的提升，为审判机构专业化探索提供了重要基础。

二、有关审判机构专门化的探索

最高人民法院有关审判机构专门化的探索，集中体现在成立最高人民法院环境资源审判庭和发布《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》。该《意见》体现了最高人民法院关于环境案件审判机构专门化的构想，主要表现在不同层级法院的区别、法院内部的归口管理、与行政区划适当分离的案件管辖制度三个方面。

第一，不同层级的法院在环境案件审判专门化上应有所区别。高级人民法院要按照审判专业化的思路，设立环境资源专门审判机构。中级人民法院应当在高级人民法院的统筹指导下，根据环境资源审判业务量，合理设立环境资源审判机构，案件数量不足的地方，可以设立环境资源合议庭。个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准，也可以考虑设立环境资源审判机构。[73]

第二，法院内部实行归口管理。结合各地实际，积极探索环境资源刑事、民事、行政案件由环境资源专门审判机构归口审理，优化审判资源，实现环境资源案件的专业化审判。未实行环境资源案件归口审理的地方，要注重加强刑事、民事、行政审判机构之间的业务协调与沟通。[74]这表明，最高人民法院对于“三审合一”是持肯定态度的。最高人民法院没有明确肯定“四审合一”，可能是因为“四审合一”涉及审判权与执行权的分离问题。

第三，与行政区划适当分离的案件管辖制度。逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。[75]案件管辖与行政区划的分离，只能做到相对分离。在确定中级人民法院的管辖范围时，应当以县级为单位确定案件管辖，不宜对县级以下进一步细分。即使有些县级行政区域跨越不同的流域，也是如此。各省、直辖市、自治区高级人民法院，可以参考流域等自然属性，将省级行政区域划分几个大的区块，通过指定管辖，确定适当数量的中级法院成立专门化的环境案件审判机构，受理环境案件。

在最高人民法院的推动下，环境案件专门审判机构在全国范围已经有了很大的发展。

首先，最高人民法院环境资源审判庭于2014年7月3日正式对外宣布成立。这是环境资源审判史上的一个里程碑，是环境专业化审判的新起点，对于统一司法裁判尺度、推进生态文明建设具有积极而深远的影响。最高人民法院环境资源审判庭的主要职责包括：审判第一、二审涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵权纠纷民事案件，涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件，涉及森林、草原、内河、湖泊、滩涂、湿地等自然资源环境保护、开发、利用等环境资源民事纠纷案件；对不服下级人民法院生效裁判的涉及环境资源民事案件进行审查，依法提审或裁定指令下级法院再审；对下级人民法院环境资源民事案件审判工作进行指导；研究起草有关司法解释等。从职责安排可以看出，最高人民法院环境资源审判庭审理的案件为民事案件，跟地方人民法院环境资源专业审判机构实行“二审合一”“三审合一”甚至“四审合一”有所不同。

其次，地方各级法院的环境案件专门审判机构进一步增加，很多省、市、自治区都已经成立了不同级别的环境审判专门机构。总体来看，已经建立的专门性环境资源审判庭大多实行刑事、民事、行政“三审合一”，也有少数实行民事、行政“两审合一”。[76]这些环境资源专门审判机构，既审理普通的环境案件，也审理环境公益诉讼案件。地方法规也对环境审判机构的专门化提供了立法支持。比如，于2015年1月13日修订通过的《广东省环境保护条例》第19条规定：建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，设立跨行政区划环境资源审判机构，审理跨行政区划环境污染案件。[77]

审判机构建设，是环境案件审判的组织保障。在司法体制改革的背景下，审判机构的建设不仅需要考虑环境案件审判的需要，也需要关注司法体制改革的影响。本轮司法体制改革的有些重要内容，包括办案质量终身负责制和错案责任追究制、员额制度、省以下地方法院人财物统一管理，等等，对于建立和发展环境案件专门审判机构的影响，还需要进一步观察、分析。并且，是否应当实行环境案件审判机构专门化，也一直不乏反对或质疑的声音。在当前探索环境案件审判机构专门化的过程中，也需要对这些观点予以适当考虑。

三、有关审判程序专门化的探索

相比审判机构的专门化，审判程序的专门化争议更大，面临的困难更多。民事公益诉讼制度，已经获得立法支持，是环境案件审判程序专门化的一个重要成就。行政公益诉讼制度以及公益诉讼制度的其他相关问题，也是环境案件审判程序专门化的重要内容。有关公益诉讼的特别问题，将在下文公益诉讼部分讨论，本处仅一般性地讨论环境案件审判程序专门化的问题。

首先，对于是否应该建立专门的环境资源审判程序，即存在较大的理论争议。我国理论界和实务界对建立专门的环境资源案件审判程序都有较强的呼声。支持环境案件审判程序专门化的理论观点认为，由于生态环境司法具有不同于传统司法的特殊性，需要从立法上完善生态环境诉讼制度。[78]实务界也认为，由于环境资源案件在审判理念与裁判标准、诉讼模式与审理机制、证据规则与事实认定、损害评估与责任承担等很多方面都具有特殊性，决定了必须建立符合环境纠纷特点的审判组织及其运行机制，以达到依法追究环境违法者法律责任，有效预防环境损害与资源破坏，充分弥补受害人损失，有力促进生态环境恢复的目的。[79]

但是，理论界和实务界也不乏反对的声音。从实践上看，对环境资源审判程序的探索具有试验性、地方性。环境审判的地域差别，造成同类型环保案件的责任认定标准的不统一、赔偿数额的不一致、审判结果的不相同，最终导致造成司法不公。[80]对于国家来说，开展探索有利于完善制度，但是对于具体案件的当事人来说，案件审判结果因为审判的法院采用具有试验性、地方性特征的审判程序而受到影响，承担社会试错成本。总体而言，要求探索环境资源审判程序专门化的呼声更高。目前，对于环境案件审判程序的专门化，仍然处于探索阶段。

对于主张建立环境案件专门审判程序的某些理由，立法已经在更高层面上予以考虑。比如，在解决与环境有关的民事纠纷时，有时需要提起行政诉讼获取证据或者解决某些相关的问题。此类案件被称为民事诉讼和行政诉讼交叉的案件。民事诉讼和行政诉讼的交叉，也被认为是需要构建特别环境诉讼程序的理由之一。但是，民事诉讼和行政诉讼交叉，并非环境案件所特有。在修改《行政诉讼法》的过程中，就注意到需要完善民事争议和行政争议交叉的处理机制。对于伴随民事争议的行政行为，如果依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案，分别审理，不仅浪费司法资源，还可能导致循环诉讼，影响司法效率，不利于保护当事人的合法权益。[81]根据实践中将行政争议与相关民事争议一并审理的探索性做法，《行政诉讼法修正案（草案）》第36条规定，“在行政诉讼中，当事人申请一并解决因具体行政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的，人民法院可以一并审理。人民法院决定一并审理的，当事人不得对该民事争议再提起民事诉讼。当事人对行政机关就民事争议所作的裁决不服提起行政诉讼的，人民法院依申请可以对民事争议一并审理。”[82]2014年11月，最终通过的修改决定部分地建立了民行交叉案件的处理机制。修订后的《行政诉讼法》第61条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。与2013年12月31日征求意见稿相比，虽然最终通过的《行政诉讼法》第61条涉及的民行交叉案件范围较窄，但是仍然体现了体现对民行交叉案件的关注，并部分地建立了民事争议和行政争议一并解决的机制。综合性地解决民事诉讼过程中涉及的行政争议，在行政诉讼程序中涉及的民事争议，以民事诉讼为主或者以及行政诉讼为主，附带解决相关行政争议或者民事争议，或许对于推进法治建设意义更大。当然，有关环境审判程序专门化的理论和实践探索，或许能够提供一个探索的“试验田”。

依法治国和生态文明是对中国具有深刻意义、深远影响的两个问题。环境案件审判机构的专门化和审判程序的专门化，同时承载着这两个问题。如何从当事人权利保障、诉讼程序保障、审判制度建设、机构建设、审判人员能力建设等方面，提高法院在环境纠纷解决中的地位，增强其功效，仍然需要进一步的理论讨论和实践探索。