一、“NSC-68号文件”的缘起

尼采最有影响力的一项工作，就是他首次负全责的一项职务，即自1950年起接替凯南出任国务院政策设计室主任。尼采自称，这是“世界上最好的工作”。[129]这使他成了“最幸运的人，有机会全力以赴处理重大问题，利用资源、施展技能、发挥影响并且享受奋斗的快感”。[130]

话说艾奇逊自1949年1月正式出任国务卿以后，一直想做一件事，那就是修正美国国家安全决策机制的一个重要缺陷，即外交政策与军事战略相互脱节的现象。在艾奇逊看来，尽管有国家安全委员会这个协调机制，国务院和国防部实际上仍然是各自为政、互不相干的两个机构。因此，他希望在这两大安全支柱之间建立起有效联系以保证政策协调。为此，国务院非常需要有一位能够理解国防部的思维方式与运作模式，能够推动跨部门联系的政策顾问[131]，而乔治·凯南显然并非艾奇逊心目中的理想人选。

凯南与华盛顿当局的冷战思路越来越不合拍。他批评杜鲁门主义，认为这将使美国在并非至关重要的地区白费精力；基于同样理由，他反对承认以色列；他反对建立北约，担心继西德政府成立之后，这一举措将使欧洲的分裂进一步固化；他反对研发氢弹；他认为联合国毫无指望。总之，他好像什么都反对。尼采则不然，这一切他都认为合情合理。更重要的是，尼采和艾奇逊都希望重新审查美国的安全政策，而凯南认为完全没有这个必要。

因此，许多人很快就想到了尼采。尽管此时凯南与尼采的战略分歧已经非常明显（此后在重大问题上再也没有一致过），但连凯南也不得不承认，尼采是自己“最合乎逻辑的”接班人。[132]艾奇逊最初却有些犹豫不决，担心尼采这位“华尔街操盘手”，未必是他所需要的“深谋远虑之士”。[133]不过艾奇逊很快就改变了想法。毕竟，两人在1949年初曾经一道处理过德奥金融问题，尼采的精明头脑、分析能力和务实风格，加上近期在政策设计室的表现，都令艾奇逊感到无可挑剔。“人天生就要行动”，这是艾奇逊经常引用的一句箴言，而尼采恰好也是一个行动主义者。[134]艾奇逊最终决定让尼担任政策设计室的负责人。事实证明，这（至少对艾奇逊来说）是一个非常明智的选择。

尼采的世界观和对苏战略观念与艾奇逊非常一致。有评论者戏称，自从掌管政策设计室以后，尼采与艾奇逊就始终处于同一个“波长”。用艾奇逊本人的话说，“99%的情况下”两人意见一致。[135]两人都来自“旧大陆派”东部权势集团，都有深刻的慕尼黑和珍珠港“情结”，都信奉自由派国际主义，痛恨孤立主义。尼采将艾奇逊视为导师，艾奇逊则视其为左膀右臂，十分欣赏尼采“清晰、敏锐的头脑”。两人彼此尊重，保持着终生友谊。尼采的战略思想，既反映了艾奇逊的主张，也影响了艾奇逊的思想[136]，而艾奇逊堪称美国历史上最有影响力的国务卿之一。[137]因此，政策设计室在尼采的领导下，很快就成为塑造杜鲁门政府国家安全政策的主要机构，尼采也从此进入美国冷战战略的核心决策层。

1949年曾经被尼采等美国战略家视为“最危险的年份”。[138]是年8月，苏联成功进行了核试验，10月，中华人民共和国成立。这两件事都增强了美国人的紧迫感，使美国国家安全政策权势集团不得不认真考虑一系列问题：东方阵营出现的这两大事态对全球战略环境会产生什么影响？苏联的军事地位将发生什么变化，其对外战略目标是什么？最重要的是，西方世界应该如何调整防御战略？

对此，除了迅速做出研发氢弹的决定，美国行政当局和国会都感到有必要全面重新评估国家安全政策。

如前所言，1950年1月31日杜鲁门批准研发氢弹的同时，还签署了一项指令，要求国务院和国防部“考虑到苏联很可能拥有裂变式炸弹能力并可能拥有热核炸弹能力的前景，重新评估我们在平时和战时的目标，以及这些目标对我们的战略计划的影响”。[139]按照尼采的理解，这个指令要求弄清楚三个基本问题：“美国的目标或目的；评估美国的裂变炸弹能力以及可能的热核炸弹能力；以目前形势下看，短期和未来四、五年内的危险，包括冷战的性质和热战的可能性。”[140]

据此，美国国务院和国防部联合组建了一个政策评估小组，负责研究研发氢弹的决策对美国国家安全可能产生的影响以及美苏关系的前景，并向国家安全委员会提出报告。据尼采自述，评估小组本身没有负责人，直接由国务卿艾奇逊和国防部长约翰逊联合负责。[141]国务院方面自然是由政策研究室主任尼采牵头。国防部的主要联系人最初是约翰逊的主要助手、负责国际安全事务的助理国防部长詹姆士·伯恩斯少将（James H.Burns），后来改为参联会的杜鲁门·兰登上将（Truman“Ted”Landon）。[142]

1950年2月，联合评估小组开始工作。约翰逊并不热衷此事，伯恩斯的参与也是大而化之。而尼采几乎每天都与隔壁办公室的艾奇逊碰头，随时通报信息。由于国防部对此项研究兴趣不大，而且艾奇逊等人也不想让约翰逊干预太多，“NSC-68号文件”实际上主要是尼采的政策设计室起草的。主要参与者包括约翰·戴维斯（John P.Davis），文件中“挫败克里姆林宫的计划”这个著名的说法就是他提出的。杜勒斯起草的1952年共和党竞选纲领也借用了这个说法。此外还有罗伯特·塔夫茨（Robert Tufts）和罗伯特·胡克（Robert Hooker），后者帮助起草了有关东西方意识形态斗争的内容。

欧洲安全问题是评估小组的主要关切之一。尼采在讨论中一再重申自己此前已提出过的观点，未来四、五年内美苏将形成核战略均势，届时北约目前立足于核优势的“触发线”战略将不敷应用，甚至还可能使自己在苏联军事进攻面前陷入要么妥协投降、要么核毁灭的两难危险境地。即使美国率先采取核打击获得了局部军事优势，从长远看也将付出高昂政治代价。唯一的解决办法就是通过大力扩充常规军力建立起前沿防御体系。[143]而且，他认为北约盟国目前最担心的就是东西方力量对比朝着有利于苏联的方向发展，因而希望得到美国的进一步保证。总之，尼采和艾奇逊一致认为，由于苏联已经拥有核武，北约不可能无限期地主要依靠核报复能力来威慑，或者必要时阻击苏联的进攻，必须采取其他措施来加强西方的实力地位，这意味着必须扩充常规力量；由于苏联取得对美战略平衡估计只需要四至五年时间，因此扩军计划必须迅速实施；[144]又由于西欧盟国的经济承受力有限，美国还必须承担扩军所需的大部分费用和资源。

除了评估小组内部的讨论，尼采还就上述考虑征求过许多相关人士的意见，包括原子能委员会的奥本海默、詹姆斯·康拉德（时任哈佛大学校长）等原先反对研发氢弹的温和派专业人士，以及切斯特·巴纳德（Chester Barnard）、亨利·史密斯（Henry Smyth）等评估小组政策顾问。国务院的主张令这些人喜忧参半。他们感到欣慰的是尼采等人也反对过分依赖核武器，但他们担心，尼采等人对安全形势的悲观估计以及大力扩充常规军力、建立前沿防御体系的主张，可能使美国冷战政策蒙上浓厚的军事化色彩，从而加深苏联的疑虑，导致东西方关系更加紧张。但他们同时又不得不承认，要避免尼采等人所预料的、同时也为越来越多的人所承认的西方战略困境，加强常规力量比起单纯依靠核力量来，是一种更容易接受的选择。[145]

当然，尼采等人的主张得到了冷战强硬派的大力支持。例如前副国务卿罗伯特·洛维特（二战期间曾是战争部长亨利·史汀生的特别助手）认为，苏联为达目的将不择手段，苏军的发展模式显然是进攻性的，因此西方必须建立起强大的防御体系，美国的冷战战略要“放开手脚”，“有什么家伙就操什么家伙”，绥靖妥协、孤立自保或者心存侥幸，都只会导致灾难。原子能委员会的厄内斯特·劳伦斯（Ernest Lawrence）甚至宣称，目前的防务开支，简直像“鸡饲料”一样微不足道。[146]总之，扩充常规军力以建立前沿防御这一核心主张，很快得到了一些关键人物的理解和支持。

但反对之声也迅速抬头。似乎有悖常理的是，阻力首先来自国防部，尤其是部长约翰逊本人。约翰逊是一位雄心勃勃、性格顽强的职业政客，早已把出任下一届总统作为自己的目标。他还擅长经济与财务管理，杜鲁门选他做国防部长，很大程度上就是希望他能够帮助控制防务预算，实现自己在1948年大选中的预算承诺。但艾奇逊与约翰逊属于完全不同的两类人，关系一直很紧张，导致两个部门很难沟通。[147]用艾奇逊的话说，约翰逊行为乖张无礼、令人生厌，这不只是刚愎自用的问题，可能当时就已经“脑子有病”，难怪后来要动脑部手术。[148]

因此，在评估小组的讨论过程中，国务院和国防部在军事预算问题上产生了严重分歧。尼采等人提出的基于大规模常规军力的前沿防御计划，将使国防预算上升到450亿美元左右，而约翰逊此前已向杜鲁门保证把军事预算控制在130亿美元以内。即使每年增加50亿美元的政策建议，国防部也感到难以接受。但尼采认为目前的预算规模已经越来越不现实。而且，尼采认为政策评估的视野应该更加开阔，即从美国国家安全的全局着眼，综合考察美国目前的战略环境和未来的目标。在尼采的努力下，评估小组经过激烈争论，最后达成一个共识，即他们目前该做的事情不是讨价还价，而是按照杜鲁门的指示，对美国国家安全政策及其所产生的需求进行彻底的重新评估。[149]

约翰逊非常担心国务院借政策评估之机进一步扩大影响力，从而削弱自己的地位。他不但竭力限制两个部门之间的联系，还试图通过指派自己的亲信参与评估小组来阻挠国务院的政策建议。结果适得其反。[150]由于国防部始终未能摆正心态积极参与，选派的主要代表又很不得力，国务院成员不但主导了评估工作，而且成功推销了自己的立场。尼采等人关于增加预算、使军事能力更加“强大、平衡、灵活”的主张，最后连伯恩斯等国防部代表都感到难以拒绝。[151]约翰逊因此陷入尴尬境地。

研究报告几易其稿。3月22日，为了向艾奇逊和约翰逊汇报研究进展，研究小组在国务院举行了一次吹风会。与会者除了艾奇逊和约翰逊，还包括参联会主席布莱德利、副国务卿腊斯克等人。然而会议只进行了15分钟就不得不中止。未等尼采汇报完毕，国防部长约翰逊便愤然离席，声称自己事先对研究进展一无所知（事实上伯恩斯已经做过汇报），并指责尼采等人的做法是企图破坏其防务政策的一个阴谋。[152]杜鲁门对约翰逊的轻率和无理大为光火，随即明确表示支持艾奇逊继续此项工作，不许任何人“拖后腿”。困难重重、甚至差点流产的政策评估工作，自此大局已定。[153]

3月底，乘约翰逊在海牙出席北约国防部长会议之机，评估小组向艾奇逊、三军部长和参谋长联席会议成员提交了研究报告的最后定稿，并于4月7日正式提交给杜鲁门。[154]在艾奇逊已经签字，参联会成员、三军部长等相关人员都表示认可之后，文件才送给约翰逊签署。面对既成事实，约翰逊只好表示接受，但要求杜鲁门在国家安全委员会进一步讨论。[155]

在国家安全委员会讨论之前，尼采等人的战略主张遭到了另一位“苏联通”、现任国家安全委员会顾问查尔斯·波伦的批评。波伦与凯南既是外交同行，也是好友。他同样不赞成尼采对苏联军事威胁的估计，尤其是其基于“最坏假设”的对苏政策主张。波伦认为，苏联的主要目标是维持对既有势力范围的统治，对西欧的军事入侵并非其优先考虑。但波伦承认，如果风险较低、胜券在握，苏联也有可能进行军事扩张，因此西方也有必要保持强大军事实力、避免力量对比失衡。[156]中情局自苏联核爆炸以来的研究结论，与波伦的观点颇为接近，即认为苏联最有可能采取的是政治渗透、内部颠覆等非军事手段。然而对于苏联在实现核均势之后是否会调整自己的目标和策略，中情局同样没有把握，因此也赞成“保持强大军事态势”。[157]

诸如此类的不同意见，本身就有些模棱两可甚至自相矛盾，对评估小组的结论显然难以构成真正的挑战。

国家安全委员会于4月20日对文件进行了正式讨论。尽管杜鲁门因故未能出席这次会议[158]，报告仍被纳入国家安全委员会文件序列，正式成为“NSC-68号文件”。这份文件通常还被认为是20世纪50年代以后美国政府的一系列所谓“国家安全基本政策文件”（BNSP）的起源。

但围绕评估报告和“NSC-68号文件”的出台所展开的争论并未就此停息。尽管争论的原因和内容非常复杂，但根本问题在于如何理解和平衡目标与能力、目的与手段之间的关系，而这正是合理的战略缔造必须面对的一个核心问题。这在争论过程中往往表现为是安全优先还是经济优先。在这个问题上，杜鲁门总统本人基于其强烈反共意识，可以说完全赞同报告对威胁的判断和战略主张，但对于为此可能付出的经济成本和国内政治代价同样有所顾虑。因此，他一方面倾向于认为美国面临的安全威胁已经压倒了平衡预算的需求，并有意让国家安全委员会接受尼采等人的报告，另一方面又在4月12日指示国家安全委员会对评估报告做进一步的研究，希望就报告提出的各种计划、包括可能为此付出的代价得出更明确的结论。[159]国家安全委员会执行秘书詹姆斯·莱（James Lay）随后组织了一个国家安全委员会临时委员会来讨论此事，主要成员除了评估小组的尼采和伯恩斯，还包括参联会主席布莱德利以及中情局、财政部、预算局等机构的代表。[160]

临时委员会的讨论一直持续到9月底，即直到“NSC-68号文件”被正式批准为止。虽然没有导致任何新的结论，但其中的争论显然是杜鲁门迟迟没有正式批准“NSC-68号文件”的一个重要原因。在讨论中，尼采的核心观点——即威胁已经压倒一切，预算考虑必须适应战略需求——得到了大部分人的支持，但也遭到了一些人的反对。经济顾问委员会执行主席利昂·凯泽林（Leon Keyserling）认为，美国的经济潜力能够支撑对外目标，如果在税收、赤字开支、稀有物资控制等方面采取必要措施，400亿美元左右的防务预算是可以接受的。[161]中情局随后提出的系列评估报告也进一步肯定了尼采的判断，其基本结论就是，如果西方不能加强自己的军事能力，如果不能抵消苏联的显著常规优势，将面临巨大危险。[162]

但“NSC-68号文件”的扩军计划遭到了预算局代表的坚决反对，经济顾问委员会的部分成员也附和预算局的观点。[163]讨论也因此陷入了僵局。因此，尽管“NSC-68号文件”已经出台，但其中的军事计划并未立即得到展开。随着朝鲜半岛局势的紧张和朝鲜战争的爆发，加上美国为应对危机已经开始实际的政策调整，杜鲁门才于1950年9月正式批准“NSC-68号文件”。