2.3 实现养老保险全国统筹要解决的问题
基础养老金又称社会性养老金，是退休人员基本养老金的重要组成部分。新计发办法规定，基础养老金是指职工退休时上年度所在岗职工月平均工资与本人指数化月平均缴费工资之和的平均值（即两个数之和的一半）作为计发基数，缴费每满1年（含视同缴费年限，计算到月）发给1%。全国各地企业养老保险的覆盖率、缴费比例和缴费基数、计发办法和计发基数、待遇水平均存在一定差异，短期内实现养老保险基础养老金全国统筹有重大的阻力与意想不到的困难，需要进行以下改革：
2.3.1 全国养老保险统筹制度模式的改革
分税制财政管理体制，中央与地方养老保险责任的划分不清晰，中央财政与地方财政的养老保险补贴无严格的制度性规定，从十几年的中央与地方养老保险基金财政补贴比率来看，基本无规律可循，近几年统计报告中没有细分中央与地方财政的补贴比例。分税制改革后，中央财政财力相对雄厚，加之几十年计划经济财源向中央的集中，中央财政理应负担更高的财政补贴责任。
2010年通过的《社会保险法》中规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”之后，国家“十二五”规划以及社会保障“十二五”规划表述变为“实现基础养老金全国统筹”，即中央负责基础养老金及待遇调整，地方负责个人账户，这种分工可以是养老保险全国统筹的第一步战略，在未来改革的过程中可以向基本养老金统筹过渡。我国养老保险的替代率应当适当进行改革，多缴多得是将不合理的工资制度带进了养老保险，为了实现养老保险缓解贫富差距的功能，可适当地采取高收入者低替代率、低收入者高替代率的制度。在实行国民年金的基础上实行全社会统一制度的全国统筹，在目前情况下难度较大，全国养老保险改革一体化的步伐不一致，如果将职工养老保险、城市居民养老保险、“新农保”整合在一起，牵涉的因素太多，全国统筹的适用人群适宜分步走战略。养老保险全国统筹以后，省际养老保险关系转移的政策主要是农民工的问题，现阶段基础养老金按8:12的方式分割于原务工城市与新务工城市未必合理，本文主张将农民工的基础养老金与“新农保”联系在一起。不要制度性剥夺农民工与城镇职工享有共有财产权（基础养老金）的权利。
养老保险全国统筹如果采用税务全责征收模式，执行主体将移位于国家税务局，在全国范围内，经办规程在推出一站式服务、三方协议、缴费方式创新与多元，推动企业社保费稽查与清理欠缴，完善社会保费的税式管理等都是一个难题。统一的基金流程与统一的基金预算需要银行、财政、人保、国税进行全方位的整合，完善真正意义上的费源管理、欠费管理、分类管理、征收管理、档案管理、咨询管理与入库管理。
2.3.2 养老保险基金预算改革
养老保险基金预算要根据养老保险制度的实施计划和任务编制，经过法定程序审批执行基金财务计划。经办机构在年末，应按人社部下达的主要指标计划和财政部门的要求，根据本年度执行情况和下年度基金收支增减变动预测，编制下年度基金预算草案，按照法定程序得到审批后，严格执行。养老保险全国统筹后，养老保险基金预算管理包括以现金收支为基础的财务收支预算与结余管理。
预算编制一是要坚持以收定支、以筹定支原则，充分考虑全国范围内多重因素对基金预算编制的影响；二是提高养老保险质量，努力扩大征缴面与征缴额，清理有意拖欠与恶意欠缴基金，确保支付及时到位；三是在现收现付体制下，实施当年基金收支平衡、略有节余原则。实施基金制，要努力研究积累系数与积累率对企业生产经营的影响，考虑企业与个人的承受能力。
预算编制要根据基金收支增长和平衡指标的宏观调控计划，在省级基金预算的基础上，做好基金增减变动因素的年度预测，提出基金预算草案上报，中央政府根据上报的基金预算草案，分类审核汇总后报财政部门审核，按法定程序审核批准后的预算，由财政部门及时向人保部门批复执行。
采取各种措施，严格执行养老保险基金预算，理顺征缴关系，强化征收管理，做到应缴尽缴，确保收缴任务的完成。预算支出管理要严格防止基金流失，杜绝假冒领取行为。在统筹范围内合理调度基金，以保证养老保险基金的支出需要。经办机构要认真分析基金收支情况与动态发展、掌握投资盈利情况，定期向同级财政和人保部门报告收支情况，加强基金运行的财务监督，确保预算的顺利进行。养老保险基金经营管理机构要及时调整预算方案，说明更改理由，上报人保部门和财政部门审核。经同级政府批准后，由财政部门及时向人保部门下达预算调整计划，并报上级财政和人保部门备案。
每年年末，养老保险基金经营管理机构要根据财政部门规定的表式、时间和要求编制年度基金财务报告，在规定期限内经省人保部门审核并汇总，报中央人保和财政部门审核，对不符合法律、法规及政策、制度规定的，财政部门有权予以调整，经财政部门审核无误后，由同级政府批准。批准后的年度基金财务报告为基金决算。财务报告包括基金资产负债表、基金收支表、财务情况说明书、附注及明细表。养老保险基金经营机构编制财务报告时，应做到数字真实、计算准确、手续完备、内容完整、及时报送。在办理决算的过程中，要十分重视财务报告及基金决算的收支分析和情况说明，认真分析基金财务收支的增减变动情况，经办机构可根据实际需要增加基金当年结余率、养老保险费实际收缴率等有关财务分析指标。
据社科院世界社保研究中心测算：由于目前各地养老金各自封闭运行，养老保险基金收不抵支的地区，每年需要财政大量转移支付确保发放。而有大量基金结存的地区，也不能实现全国范围的调剂和统一管理。因此，为了不断提高企业退休人员的基本养老金的水平，中央财政还要每年拿出1500亿元以上的资金来支持这个系统的运行。[148]养老保险全国统筹，一大有利条件是，我国至今养老保险滚存积累基金2万多亿元，发达地区最担心的是自身多年积累的滚存积累基金被收缴统筹，寄希望于改革之前的基金留存于省级政府，改革后重新起步。如果这样，改革伊始要完善中国财政补贴制度，着手建立中央调剂金制度。通过全国基金预算管理明确中央与地方政府责任，对于预算内基金缺口，一是动用滚存积累基金；二是通过中央调剂金进行余缺调剂；三是直接中央财政补贴。第三种办法是现在常用的办法，包括部分地方财政补贴在内，如果养老保险全国统筹之后，取消这种办法，会有财政退位之嫌；第二种办法建立中央调剂金制度，需要一个缓冲期更宜。在实行“六个统一”之后；第一种办法动用滚存积累基金，必然遭遇发达地区的抵制，殊不知，发达地区巨额的滚存积累基金其中的大部分是由不发达地区大量劳动力进入后积累的养老金。如果发达省份强烈反对养老保险全国统筹，有悖于社会公理。
养老保险全国统筹起步阶段仍需通过调整现行中央财政补助进行调剂，暂不上解各省份中央调剂金。待建立中央调剂金的条件成熟之后，再逐步建立中央调剂金，当然这是矛盾与利益冲突的集中点，缴费率、覆盖率、缴费基金基数、赡养率、人口红利期的长短等指标的差异，都会使中央调剂金的上缴与再分配产生利益冲突。建立中央调剂金的规模和作用，要动态进行跟踪管理与精算分析。滚存积累基金继续滚存下去还是在中央财政补贴和启用中央调剂金一段时期之后动用，需要择机而行，可以考虑一定比例的基金留存地方，其他部分集中于中央管理，可以在人口老龄高峰期使用于全国统筹。
目前的养老保险经办管理体制面临着“省级统筹统而不筹”、垂直和平行管理模式不一致、信息系统不一致、服务体系和窗口管理不一致等问题，尤其是发达地区，人员少、任务重，劳动力流入与流出频繁，导致经办能力不足，信息系统建设相对滞后。
实现养老保险全国统筹，养老保险经办管理体制最重要的元素是信息流和资金流。信息流的前提是，社保机构起着关键的信息纽带的作用，在全国整体构建居民个人信息库和征信制度的基础上，建立与居民联系紧密的公安、民政、税务、银行等相关部门的共享数据库，减少重复建设成本，实现资源交集。社保机构现有的金保工程要发挥核心作用，政府、企业的很多业务系统都要围绕金保工程进行系统化建设，以实现各种信息资源的数据整合、信息交换和网络共享。在全国养老保险统筹统一网络平台上，构建中央、省、市三级人力资源和养老保险系统网络；在此基础上建立网络互联、信息共享、安全可靠的全国统一的养老保险参保信息服务网络；以网络为依托，优化业务处理模式，建立规范的业务管理体系、完善的社会服务体系。
养老保险经办管理就是对养老保险进行费用征收、档案管理和账户管理、政策咨询、基金使用与投资等各种具体事务提供具体服务的管理，经办规程需要做顶层设计，从上至下做好流程设计。养老保险经办管理体制建设主要有三个方面内容，一是确立养老保险“六个统一”的管理原则；二是明确养老保险行政管理、业务管理和监督管理的责任、机构和分工；三是确立管理方式和管理手段，以此提高养老保险的管理效率。从社会实践看，高效的养老保险经办管理体制应表现为：全国统筹后养老保险经办管理决策高度统一、科学管理；养老保险的行政管理、业务管理和监督机构分工明确、职责分明；以现代技术为依托，养老保险实行信息化、社会化管理。
为了有效履行养老保险的管理职能，确保各项养老保险制度的实施，需要按照养老保险经办管理的一般原则，建立社会化和专业化的管理机构。这些管理机构通过法律规定和政府授权而成为养老保险经办管理的权威组织。
全国统一的基金预算库，其关键是预算的科学性与合理性，预算与决算相结合、常态预算与应急预算相结合，预算要考虑的因素或指标众多，从基金缴费率、征缴基数、待遇增长率、欠缴率、当年离退休率、死亡率、基金增值率等均需要进行测算和预算。养老保险基金预算国家数据库从下至上层层递进，汇集至中央政府进行总基金预算，按照严格的预算管理与控制执行预算计划。
第一，规范养老保险业务经办管理。一要研究制定既相对独立又相互制约、既有内部控制又有外部监督的统一操作程序的业务经办流程。二要研究设定工作内容明确、工作程序清晰、工作职责分明的科学合理的工作岗位，规范岗位设置。三要加强标准管理，统一制定经办工作管理标准、业务操作和流程设计管理标准、基金营运和监督管理标准、对外服务管理标准、网络建设和信息技术管理标准等，实行标准化管理。四要疏通业务申报渠道，统一开发业务软件，实现网上、磁盘或光盘等多种形式申报业务，尽量减少手工操作，提高工作效率。五要明确养老保险经办机构与人保行政部门之间的业务职责分工，经办机构的主要职责是按照政策规定具体操作业务，而不是研究制定政策，仅是政策的执行者。
第二，实现服务方式的转变。一是在前台服务全能化上有所突破，通过建设“综合服务窗口”，实现所有业务可在一个窗口实现“一站式”办理。二是在服务平台网络化上有所突破，推行分散式、下沉式的服务形式，实现经办服务功能向街道和社区延伸，近距离接触服务对象，使服务更方便也更加个性化。三是在服务手段多样化上有所突破，改变原来单一的服务手段，尽快实现网上办理、就近办理、一站式办理和“一卡通”办理。
第三，实行垂直管理。一要遵循不断提高养老保险统筹层次的发展方向，对养老保险部门实现垂直管理，省以下养老保险部门的人、财、物统一由省级养老保险部门管理，包括干部任免、编制配置、经费拨付、业务管理等等。二要适应规范统一办理各项养老保险业务的要求，统一流程，不断提高经办业务的水平和效率。三要优化经办机构的组织架构，创建管理、服务、监督三位一体的管理模式，加强管理，优化服务，实现信息共享，加大监督力度，不断提高依法办事能力。四是包括组织架构、岗位职能、业务流程、运行机制、信息系统和内控体系等各个方面。
第四，确保政令畅通，明晰中央与地方责任体系。彼得·鲍尔曾提出，福利国家的根本问题不是经济问题，而是道德问题。其问题在于人们是否对他们所管理的事务负有责任感。履行政府的社会保险职能，中央政府与地方政府应各负其责、各有分工，这种划分主要通过中央与地方养老保险职能部门之间的权力配置与责任体现出来。施蒂格勒认为：与中央政府相比，地方政府更接近民众，因此地方政府比中央政府更了解辖区内的公民需求与偏好；奥茨也认为：相当部分公共物品由地方政府提供优于由中央政府提供。特里西的偏好误识论认为：中央政府在提供公共物品时必然会受到失真信息的误导，提供的物品或者太多造成浪费，或者太少满足不了需要，从而不能达到淘汰配置优化与社会利益最大化。如果由地方政府来提供公共物品，情形就不一样，就不会发生偏差。[149]
养老保险责任机制是旨在实现养老保险责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。养老保险行政机构中的各个部门要履行其所承担的行政责任与业务责任，都必须具有相应的行政权力。各级行政机构中部门的责任与权力，必须是内在统一的，行政权力的配置应当同机构承担的行政责任相对称和相平衡，从而形成权责统一，达到事权统一。各部门专司其职，权责统一，有利于形成部门间的职权分离和彼此制约的权力运行机制。养老保险作为最贴近于公众的民生问题，地方政府具有相当的知情权与处置权，中央政府的调控不可替代。根据契约理论，一种有效率的责任分配方式可以是中央政府和地方政府通过协商机制确定一个养老保险边界，一边是明确规定由中央政府负责，那么就由中央政府来提供；另一边是明确的地方养老保险事务则要由地方政府来负责。完成这个任务，需要的是一个有高度权威的中央政府和政令统一、令行禁止的行政体系。地方政府搞“上有政策，下有对策”，既阻碍了科学发展观的落实，也破坏了中央与地方关系的和谐。因此，坚持中央与地方政府在社会保险职能分工上的权责对称原则、集中与分散管理相协调原则、法律规范原则，才能克服地方本位主义，发挥中央与地方两方的积极性。
养老保险行政机构的组织划分与业务分工，应该本着专业化、效能化和顾客利益至上的原则进行；机构设置以及组织与业务的分配与划分，要试图在专业分工与事权整合之间寻求平衡，以期达到业务专门化，同时又避免叠床架屋、事权冲突、责任不清，协调困难等问题，使政府组织事权集中，职掌明确，责任清晰，从而达到精简、效率、统一的效果。一是要适度集中事权。在合理范围内集中事权，避免分散决策，形成高效率的作业；二是要适时裁撤、重组或根据需要增加机构，随着政府社会保险职能角色的变化，机构可予以强化或是裁减：包括阶段性任务已经完成或任务已改变的、任务或职能明显与其他机关重叠或职能萎缩，可以实行机构裁减、重组或是以作业外包方式委托民间机构办理。