2.1 至2012年是否已真正实现养老保险省级统筹尚存争议
《社会保险法》于2011年7月1日起实施，其亮点之一就是基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。《“十二五”时期人力资源和社会保障事业发展规划纲要》提出：全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。2015年是实施“十二五”规划的最后一年，养老保险基础养老金全国统筹的改革步伐并不顺利。2015年养老保险改革的热点频频，机关事业单位养老保险改革、拟定延迟退休年龄政策2017年出台、养老保险待遇并轨，这些改革或话题是否延缓了基础养老金全国统筹的改革步伐，或许出于顶层设计考虑的要求，高层决策机构有什么新的战略安排。
养老保险省级统筹，是个人养老基金的一种集资方式。是指包括企业和职工个人缴费比例、基本养老金计发办法、发放标准、基金管理、基金调剂等内容在内的整个企业职工基本养老保险制度和体系以省、自治区、直辖市为单位实行统一管理方式。省级统筹是企业职工基本养老保险制度改革发展到一定阶段后的一种较高层次的管理方式，是深化基本养老保险制度改革的必然结果。
我国扩大养老保险覆盖率，提高养老保险统筹层次，有助于降低养老保险的社会风险。早在中共十六届三中全会上的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就明确提出：“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”“十一五”期间，在完善养老保险市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，加强省级基金预算管理，基本实现基本养老保险省级统筹，个别有困难的地区，建立健全省级调剂金制度。
实现养老保险全国统筹，必须实现社会保险税费改革，变费为税，建立由中央政府负责管理的全国统筹的基础养老金制度。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，自2011年7月1日起施行。《社会保险法》关于社会保险基金一章中第64条规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。中共中央十七届五中全会关于“十二五”规划的建议，提出“实现基础养老金全国统筹”，然而长期以来，中央政府和地方政府在偿还养老金隐性债务的责权上一直模糊，既不利于债务的偿还，也间接危害到养老保险制度的可持续发展。养老保险制度省级统筹是提高统筹层面、增强制度的互济共助作用，提高财政兜底能力和基金支付力，最终实现制度统一的重要途径。1987年我国首次提出“养老保险省级统筹”的概念，国务院曾要求1998年年底实现养老保险省级统筹的目标，但最终目标落空。2007年，国务院要求养老保险省级统筹的期限在2009年年底完成。2009年7月，人保部透露，全国已经有25个省份建立了省级统筹制度，比2008年年底增加了6个，其他7省也正在积极研究制定省级统筹方案。至2011年，人力资源和社会保障部部长尹蔚民在十一届全国人大四次会议举行记者会宣布：“十一五”期间我国社会保障体系建设取得“突破性进展”，并宣称现在养老保险基金统筹层次还比较低，我们在“十二五”期间要实现基础养老金的全国统筹，在更大范围内进行资金调剂，化解风险。至2012年，国家审计署8月2日公布的社保审计报告显示，目前我国尚有17个省份未能按照规定真正实现养老保险省级统筹。[140]而同期人社部认定，全国仅有广东、山东、江苏、浙江四个发达省份养老保险省级统筹不达标。不论国家审计署与人社部在省级统筹标准上存在什么分歧，都意味着2009年全国全部实现省级统筹的目标落空，致使国务院曾提出2012年实现全国统筹的期望也成为泡影。
养老保险省级统筹要求实施“统一养老保险政策、统一缴费基数和比例、统一计发办法和统筹项目、统一业务经办机构和规程、统一计算机信息管理系统”等“五个统一”的省级统筹标准。实现了省级统筹的四个标志包括：
（1）统一制度。在全省（自治区、直辖市）范围内，城镇各类企业及其职工、城镇个体经济组织及其帮工、城镇私营企业主，均应参加国家的基本养老保险，实行统一的基本养老保险制度。
（2）统一标准。在全省（自治区、直辖市）范围内，统一确定缴纳基本养老保险费的比例和基本养老保险待遇支付标准。各类企业和个体经济组织、职工和帮工，都按照全省（自治区、直辖市）统一确定的缴费比例缴纳基本养老保险费；对不同所有制、不同用工形式的劳动者，按照全省（自治区、直辖市）统一确定的项目与计发办法支付基本养老保险待遇。
（3）统一管理。基本养老保险业务统一由省（自治区、直辖市）级社会保险经办机构负责管理，并达到全省（自治区、直辖市）规范、统一；社会保险经办机构实行省（自治区、直辖市）级垂直管理。
（4）统一调剂管理基金。建立以省（自治区、直辖市）为单位的基本养老保险基金，各地、市、县征缴的基本养老保险费用于支付当期养老保险待遇后，结余基金除按规定留存外，其余应上缴省级社会保险经办机构纳入财政专户管理。省级社会保险经办机构统一组织实施对各地、市、县的基金调剂。
养老保险省级统筹的管理体制要求：
（1）各级政府要切实加强领导，从大局出发，坚决执行上级下达的基本养老保险基金征集计划。省与市、州要签订责任状，并作为考核各地政府工作的重要依据。
（2）各级社会保险经办机构有权稽核企业有关账目报表，督促企业按规定按时足额缴纳基本养老保险费，企业应如实提供情况，积极配合。凡弄虚作假故意少报、少缴养老保险费或多报冒领养老金，除如数追缴追回外，还要根据有关法律处以一定数额的罚款，罚款转入养老保险基金。对拒绝缴纳养老保险费，社会保险经办机构可以依法申请人民法院采取强制措施。
（3）社会保险经办机构的工作人员玩忽职守、徇私舞弊，行贿受贿，致使社会保险费少征、漏征、流失等，给予有关责任人行政处分，构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
至2012年，养老保险省级统筹的工作已启动二十多年的时间，并做了多次部署，但进度缓慢、成效不大，如表2-1：
表2-1 养老保险省级统筹时间进度表及执行情况
省级统筹基金主要用于当年下拨各地的调剂资金；解决后备金赤字的地方欠发养老金的部分资金；应付重大自然灾害或突发性事件造成养老金不足所需部分资金。
对照“五个统一”，原先纷纷宣告已实现养老保险省级统筹的相当部分省份未能通过国家审计署的社保审计。何平认为：实行省级统筹，说白了就是要求基金结余较多的地、市，拿出一部分基金支援基金有缺口的地、市，确保全省的养老金按时足额发放。所以，省级统筹并不是一个理论问题，而是一个现实利益的调整问题，涉及地方财政的责任担当问题和一个省之内各个统筹地区之间的利益调整问题，这才是根本症结所在。“真正实现”还是“虚拟实现”，是人社部的统筹标准与国家审计署的统筹标准不一致，还是政府诚信问题？一旦是后者，这就有悖政府的诚信原则，参保者有权力启动问责机制。