第1章 导论
中国的工业化进程始于20世纪50年代后半期。由于特殊的时代背景和历史情况，中国的工业化一直伴随着城市与农村地区的非同步发展。城市工业化的优先发展，既是中国特殊国情所决定的发展道路，也符合世界上大多数发展中国家在工业化起步阶段的共同发展趋势。在工业化初期，城市是中国工业化的主战场，农村只能搞农业，其目的是将农业劳动力的机会成本降至近于零，迫使农民不得不接受工农产品价格剪刀差，使农业不得不为工业发展提供丰富的原始积累（许经勇，2003）。20世纪80年代，随着改革开放的稳步推进和户籍制度对人口流动的放松，大量农村剩余劳动力开始涌向城市，农业劳动力迅速向非农产业转移，成为城市的新型劳动大军。他们的户籍留在农村，但长期在城市从事非农产业，由此形成了我国改革开放、城镇化和工业化进程中的特殊产物——农民工。农民工这个概念表明的是社会身份和职业的结合，其中“农民”表明社会身份，“工”则表明职业（许经勇，2006）。农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体，这一群体数量众多，是城市劳动力的一大来源，为城市的经济社会发展和我国改革开放后的经济腾飞做出了重要贡献。
近年来，农民工群体的规模在不断扩大。根据国家统计局的数据，2015年农民工总量为27747万人，比上年增加352万人，增长1.3%。2011年以来，农民工总量保持着增长势头，而增速则持续回落，具体情况如图1-1所示。
图1-1 2011—2015年我国农民工总量情况
如今，农民工群体已达2.7亿多人，这一庞大的群体是我国社会主义现代化建设中的重要力量。自改革开放以来，我国工业化、城市化、现代化进程不可逆转，城乡二元分割、分治格局必然要被城乡统筹与一体发展所取代，而农民工的出现及这一群体的发展变化，无疑在这一进程中扮演着极为重要甚至是关键性的角色。解决好农民工问题是中国能否顺利快速地跨入工业化、现代化时代的决定性因素。
在当今中国，农民工已经成为促进城市建设和繁荣发展的生力军，他们是维持城市日常生活正常运转的重要元素，是国家发展中不容忽视的重要力量，是我国经济建设中不可或缺的一支队伍。同时，他们外出务工的收入也增加了农村的消费，促进了农村经济的发展。而对于返乡的农民工，他们为农村带来了新思想、新技术以及资金支持，进一步推动了社会主义新农村建设。
尽管农民工在城市的社会经济发展中扮演着重要角色，但作为城市的外来人口，他们的生活状态并不令人满意，他们的合法权益也经常得不到有效保障。目前，农民工群体还属于城市的边缘人群，没能很好地融入城市生活，相对于城市居民来说，他们仍然具有农民的身份。他们往往在城市的非正规就业部门从事城市居民不愿干的苦活、累活、脏活、粗活，劳动条件差，报酬低，还常常出现被拖欠工资的现象；他们往往不能均等地享受城市居民在就业、医疗、养老等方面的社会福利待遇，甚至还时而遭到城里人的歧视；他们的子女就读于农民工子弟学校；他们不享有经济适用房的购置权；等等。他们无论是在居住条件、生活质量还是社会权利上都与城市常住人口差距悬殊，长此以往，他们将更难融入城市的主流社会，而只能游走在城市的边缘，这对他们的身体和心理健康都造成了巨大的负面影响。这些问题常常构成社会纠纷的重要来源，关乎社会的公平正义，影响着社会的和谐稳定。解决好农民工问题，对促进我国的工业化、城市化和现代化具有重要意义。
目前，农民工问题已经受到政府的高度重视。根据“十三五”规划，在下一阶段，农民工市民化（即农民工在国家、政府的法律与政策推动下，获得与城镇居民相同的合法身份和社会权利）将成为各级政府的一项重要工作。同时，李克强总理在《2016年政府工作报告》中指出，加快农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件是近期政府工作的重要任务。在上一阶段工业化和城市化建设的过程中造就了2.7亿多的农民工，他们已成为我国产业工人的主体和社会生产力的重要组成部分。而在下一阶段，则要着力解决农民工市民化的问题。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。截至2012年年末，我国常住人口城镇化率为52.6%，而户籍人口城镇化率仅为35.3%。[1]规划指出，要强化各级政府责任，合理分担公共成本，充分调动社会力量，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。
解决农民工问题的关键环节在于建立与完善农民工社会保障体系，让农民工也能和城市常住居民一样享受到各项福利政策，提高他们的生活质量。社会保障体系主要包括养老、医疗、失业、工伤、住房等基本公共服务部分，体系的完善事关人民福祉，是社会稳定的基石，更对一个国家社会经济的健康可持续发展起着至关重要的作用。作为处于城市边缘的农民工群体，更需要社会保障的覆盖和管护。对于农民工而言，由于他们工作性质和工作待遇的特殊性，有较高的罹患职业病的风险，更加需要“老有所养、病有所医”。因此，医疗保障制度对于农民工的身心健康和长期职业发展都至关重要。如果没有医疗保险的保驾护航，农民工群体在得病或受伤后只能通过自掏腰包来购买医疗服务，在当前中国医疗服务价格不断攀升，城市市民尚存在“看病贵、看病难”问题的大背景下，农民工在城市就医可能会给个人和家庭带来更大的财务压力，农民工对医疗卫生服务的需求则会遭到更大限度的抑制。所以，应当把农民工的医疗保险置于整个农民工社会保障计划的首要位置，这是农民工在城市工作和生活的现实需要，也是保障劳动力生产和再生产顺利进行的必要制度安排。我国政府在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中也指出：“扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。推进商业保险与社会保险衔接合作，开办各类补充性养老、医疗、健康保险。”[2]但这一政策在推进过程中也遇到了方方面面的障碍，其中医疗保障体系所存在的问题涉及农民工整体健康水平，更是亟待解决。
本书将重点探究目前农民工在新型医疗保障体系中的参保效果，指出目前所存在的农民工医疗保障问题及其相关对策。其中，导论部分将回顾我国农民工医疗保障政策的发展历程，指出目前农民工群体面临的医疗和健康问题，同时对本研究的理论背景和研究价值进行阐释。