权力和权利都须尊重秩序——行政行为的公定力[22]

党的十八大报告要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。唯有如此，才能依法、合理地行使权力，充分、及时地实现权利。而行使权力和实现权利，皆须“依照法律规定”确立相应的秩序。

我国《宪法》规定：“一切权力属于人民”。[23]人民是我国唯一的权力之源，是权力的终极来源，是国家和社会的主人，而人民不可能人人都去执掌政权，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”[24]。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[25]“依照法律规定”既然是人民参政议政、管理各项事务和事业的途径和手段，那么，法律所规定的各种权利义务自然是人民中的每一成员应当尊重和遵守的。行政主体依法获得并享有行政职权，可以赋予公民享有某项权利或者命令其履行某项义务乃至禁止其从事某种活动。对于此类权力行为，公民必须遵从，不得以原有权利为抗辩而拒绝服从或者妨碍、阻挠行使行政权力，否则就会导致行政处罚或者行政强制（执行）。

行政法上行政行为的公定力，是以国家权力为支撑的，它代表一种合法推定。即根据法律设立国家机构，并通过法律授予国家机构以权力，国家行政机关（包括依法被授权的组织）依照法律并对照现实生活作出行政行为，被推定为合法，在有权机关依法予以撤销、废止或者变更之前，无论是行政行为的相对人，还是第三人乃至国家机关，都必须将其看做是合法、有效的行为加以尊重和服从，都不能以这样或者那样的借口否认该行政行为存在的效力。因为这种推定，政府机关作出的决定、命令和所采取的一些措施必须得到普遍的尊重、遵守、维护和实现。尊重、遵守、维护和实现是行政法治的实现过程。这样，行政权、行政强制权、行政强制措施权和行政强制执行权，乃至各种行为权、决定权、命令权，结合起来形成了现代社会的一种支撑。这种支撑就是行政法上的秩序行政作用、整序行政作用乃至给付行政作用得以实现的一种常态的存在。[26]

这种常态的存在因为受到尊重、遵守、维护和实现而促成各类权利义务的“秩序”，相互之间不会产生摩擦，即使产生了摩擦，也须依照“秩序”规则来解决，而不允许无视“秩序”或者超越“秩序”的解决方法。行政行为的公定力就是体现这种法治思维的制度安排。具体而言，行政行为的公定力意味着承认行政行为的合法性推定，即使某行政行为被认为是违法或者不当的，在有权机关予以撤销或者变更之前，它就是具有拘束力的，是具有公定力的，故而行政相对人、行政机关乃至其他机关、组织及个人都要尊重该行政行为，并受该行政行为的拘束。[27]换言之，该行政行为的执行力并不因为有异议而当然地直接受到影响。

需要注意的是，行政行为的公定力意味着一种合法的推定，是一种“秩序”的常态存在，这里所强调的并不是对违法或者不当的行政行为不可以撤销或者变更，而是强调不得违法地、擅自凭借各自的判断去行使所谓“抵抗权”，切不可过分强调和夸大“协调”的作用。对行政行为不服，则应当通过法定的行政复议、行政诉讼乃至行政赔偿和补偿等救济途径来主张，以纠正该行政行为的违法或者不当，寻求法律上的权利救济。

当然，有原则就有例外，有时需要运用利益衡量原则对各类诉求进行判断取舍。法治，不仅是机械地履行法律条文，而且更是积极、能动地理解和实现法律精神，追求和实现公共利益及个体利益。伴随着价值的多元化和利益的多样性，现代社会中需要制度和非制度、原则和例外等诸多维度的秩序、规则、规范设置。需要强调的是，这些非制度、例外的情形，都应当包括在立法政策所预留的授权、裁量的范畴之中，是依法对相关利益进行创新性调整，对相关纷争予以实质解决。

既然我们尚处在转轨时期，有些人依然难以遵守规则之治，那么，就需要建构相应的制约机制。尤其需要强调坚持原则，强调法律规范必须使得人们“都不得从其错误行为中得利”。[28]这样，唯有这样，才能逐渐形成为人们所普遍遵循的秩序，才能最终确立秩序之治、规则之治的权威，从而才能够给人们带来更多的生活便利和实惠。

（2013年1月14日，于香港城市大学教师宿舍）