Part 2 规制和协治，定位法治政府的服务职能
让权力更好地服务于人民[93]
党的十八大报告强调指出：坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。作为推进政治建设和政治体制改革要抓好的重要任务之一，强调要“建立健全权力运行制约和监督体系”，进而阐述了实现路径、主要标准和各类制度框架，明确指出了相关的落实和保障措施。这是对我们党和政府长期以来在探索权力制约和权力科学配置方面的重要经验和实践成果的高度概括和总结，是党的十六大和党的十七大以来关于权力制约科学论述的扎实承继和稳步发展。
党的十六大以来，我们党和政府在探索权力制约和权力科学配置方面取得长足发展，强调要按照权力制约的特点和决策、执行、监督相协调的要求，建立健全依法行使权力的制约机制。
党的十七大报告明确指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”
可见，党的十八大报告关于权力制约的论述，是对我们党和政府长期以来在探索权力制约和监督机制方面的重要经验和实践成果的总结，是对权力结构和运行机制认识的进一步深化，是对依法治国、依法行政，走中国特色社会主义政治发展道路的进一步确认和发展。这种确认和发展，表明我们党和政府在规范权力运行、推进政治建设和深化政治体制改革方面已经找到了属于自己的道路，故而其具有重大的理论促进意义和实践指导意义。
我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”
党的十八大报告指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”
知悉权力运行的依据，是人民参与国家事务、经济和文化事业以及社会事务管理的前提。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私等不能公开的文件和资料外，应当及时将有关依据刊载于有关刊物上，让人民及时了解政务信息。权力运行的决策过程，主要体现为各部门的会议，也包括各种征集意见的程序以及各种调查研究和利益衡量。只有让人民充分了解整个过程，才能够全面而准确地监督和制约权力的滥用。权力运行的结果往往是检验权力运行是否合法、合理的重要因素，因而必须通过文件、电视、广播、期刊乃至互联网等形式，将权力运行的结果向社会公开，及时而全面地让人民知道权力运行结果。无论是公开权力运行的依据，还是公开权力运行的决策过程，乃至公开权力运行的结果，都是保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的基础和前提，是制约权力、规范权力、确保权力正确运行的重要保证。
早在1945年，毛泽东就指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[94]很显然，人民行使监督权，需以知情权、参与权和表达权为前提，而这些权利皆须有相关法律制度作为支撑。人民通过广泛参与权力的运用，充分了解党和政府各项活动的目的、内容、过程、结果及其利弊得失，充分了解公职人员的政治倾向、道德品质、工作能力、实际业绩，对权力的运用过程进行全方位的监督和制约，能够最大限度地制约权力滥用等负面效应，提高权力运作的规范性等正面效应。
换言之，为了使宪法上所保障的参政权在各个领域和环节上得以贯彻和实现，确保权力属于人民、服务于人民，需要致力于相关制度建设，运用法治原理，规范权力运作过程和运行程序，使权力的运用按照法定权限和程序进行，而不是依照个人的主观意志运作。
要确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，关键在于科学分权，明确职责，完备程序，注重标准。
在近代各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍性的规律。分权和制衡是分权学说的精髓。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[95]为防止国家机关和国家机关工作人员滥用权力，必须采用分权和相互制约的机制。
20世纪80年代初，邓小平就指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”[96]历史的沉痛教训和改革开放以来的经验，无不证实了这样一个道理——不受制约的权力必然腐败，难以制约的无限权力更易快速腐败；进行合理的权力分解，建立健全权力的相互制约和协调机制，是有效预防和控制权力腐败、让权力服务于人民的先决条件和必由之路。
从国家权力合法且合理运作的视角来讲，分权学说及分权制度所揭示的权力必须有所制衡的内在精华和机理，值得我们认真学习和借鉴。我们应当确立“有限度”的权力观，对权力过分集中、容易发生以权谋私、权钱交易的权力结构进行分解和重新配置，使得行使公权力的任何组织之间都有合理的权力配置，使得每个机构和每种权力之间相互制约，让“组织的权力”大于该组织里任何“个人的权力”。正如党的十八大报告所指出的：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”
权力的合理配置是约束权力的关键和前提。将权力划分为决策权、执行权和监督权，强调各权力之间的相对分离、相互制约和相互协调，而各种权力的行使皆须“按照法定权限和程序”，不得滥用。换言之，决策权、执行权和监督权之间的制约和协调，须以“按照法定权限和程序行使”的权力运行制约和监督体系为基础和保障。这体现了我们党和政府对权力运行规律性的深刻认识，体现了过程论和法治的视角，亦体现了在探索权力制约和权力科学配置方面的进步。
建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的“按照法定权限和程序行使”的权力运行制约和监督体系，要有切实可行的措施来加以落实，而其前提性任务就是健全各有关国家机关权限的实体法规范和行使权力的程序法规范。
改革开放以来，我国在法治建设方面已经积累了大量的经验，基本建成社会主义法律体系，逐步确立和完善了权力行使和监督制约的程序和标准，可以为权力行使和监督制约提供基本的准则。所以，只要全面推进和切实贯彻依法治国方略，坚持依法行政，就能够在很大程度上确保各种权力行使主体谨慎地行使权力，减少权力腐败行为，维护各方主体的合法权益。
但是，由于价值和利益呈现出多元化、复杂化的趋向，各种权利和利益的主张具有较强的发展变化性，因而调整各种权利和利益的基准往往并不一定就是客观的。确立国家政策，编制国家和社会发展总体规划，积极能动地推进国家的立法、司法和行政制度的创新，均衡和实现各种正当的权益，推动经济、科学、文化、教育、环保和社会保障等各领域协调发展，实现国家和社会的福祉及正义，都是现代国家的重要使命，都是“公共利益的需要”所指向的具体内容。唯有“健全决策机制和程序，发挥思想库作用”，才能做到科学决策、民主决策、依法决策，才能规范权力运行，注重听取群众意见，保护合法权益；唯有“建立决策问责和纠错制度”，完善听取群众意见和利益均衡机制，才能坚决防止和纠正损害群众利益的做法。[97]
强调“发挥思想库作用”，是科学决策的保障；注重听取群众意见，是民主决策的体现；坚决防止和纠正损害群众利益的做法，是以对群众意见予以充分、正确、全面的尊重以及合法、合理的处理为支撑的，因而有助于树立政府的真正权威，有助于切实保障社会的稳定和经济的发展。
实践证明，确立科学分权的机制，明确掌握权力者的职责，完备权力行使的程序，制定科学的评价标准，是抑制权力腐败，确保权力合法、合理运行的根本方法。这就要求通过制度创新，改革权力运作程序，改革管理制度，改革权力运行和监督制约的程序，改革评价标准，使权力运行和监督制约的整个过程规范化、民主化、透明化和科学化，增强监督制约权力运行制度的科学性和可操作性。
权力并不当然地导致腐败，不受监督的权力则必然导致腐败。问题的关键在于加强和完善对权力的监督。对权力的监督有多种分类方法，包括国家的监督和社会的监督；党的监督、法律监督、立法监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督；事前监督、事中监督和事后监督；“刚性”监督、“弹性”监督；等等。[98]
各种监督都必须按照法律规范所确定的程序、范围、条件和标准进行。尤其是党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督的加强和完善，须强调各种监督之间的协调与整合。一方面，不能把党纪政纪变成挡箭牌，以党纪、政纪处理替代追究相应的法律责任；另一方面，对滥用权力等腐败行为进行监督和惩处，亦必须依法进行，合理设置惩处机制。在实现权力配置的合理化和规范化的同时，须保证权力监督途径及权利救济途径畅通，积极促进社会监督尤其是舆论监督的发展。唯有整合社会各种监督力量，加强各种监督力量之间的协调和联系，全面推行信息公开制度，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，以制度保障权力在阳光下运行，才能提高透明度和公信力，形成比较完善的、具有实效性的监督体系和监督机制。
现代民主法治国家的一切监督，归根到底是人民对其意志执行者即掌握公权力的“公仆”进行的监督。因此，要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。从长远看，只有强化和完善人民（选民）自主选择自己管理者的机制，才会切实保障整个社会公权力的有效、健康和合乎民意的运行，才能从根本上遏制公权力越轨、滥用、私化等腐败行为。
（2012年12月20日，于中国人民大学明德法学楼研究室）