加大超生社会抚养费征收力度的法治思维[47]

2013年7月29日，漳州市人口和计划生育领导小组印发《漳州市依法加大名人富人超生的社会抚养费征收力度实施方案》（以下简称《实施方案》）的通知（漳人口领〔2013〕8号），希望通过依法加大“名人富人”超生的社会抚养费征收力度，让“名人富人”超生的社会抚养费征收产生良好社会效应，有效遏制违法生育行为。[48]

社会抚养费在本质上是确保实现计划生育目标的手段，是对违反法律法规规定条件生育子女的公民所赋课的义务违反罚款，用以对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿，亦是对其他人的一种警示，体现了一种间接实现生育抑制的价值导向。所谓加大“名人富人”（这两个概念都难免“贴标签”之嫌，不宜在政府正式文件中使用，尤其不宜使用“名人富人多为精明能干之辈”来描述这个群体）社会抚养费征收力度的问题并不是个新问题，其合法性及合理性问题广受关注已久。《实施方案》为我们用法治视角来审视加大征收社会抚养费力度的相关问题提供了重要素材。对“名人富人”征收高额社会抚养费是否合法、合理？要实现计划生育法的立法目的，除了征收社会抚养费还应当建立和完善哪些配套保障机制？

根据《人口与计划生育法》[49]授权，国务院制定《社会抚养费征收管理办法》[50]，规定社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准（平等原则），结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。[51]于是，从保障手段实效性的角度对实际收入水平进行考量，其结果就是收入高的应当缴纳较高额的社会抚养费。这没有违反平等原则，而是合理差别的体现，也是确保计划生育实效性所必要的。由省、自治区、直辖市（合法主体）规定的具体征收标准，应当是对“名人富人”征收高额的社会抚养费，也就不存在违法之嫌，而且唯此才是对上位法的贯彻落实，是符合法律精神的。

如果“具体征收标准”是由漳州市甚至该市人口和计划生育领导小组所制定，那么，对其评价则因其所规定“加大”的标准不同而不同：如果其所谓“加大”实际上只不过是“夸大”，是对上位法规定的照抄、挪用或者具体化，在实体内容上并未有所超越，那么，除了追究其立法技术上不足的责任外，这里也就不存在违法的问题；如果其所谓“加大”在实体内容上超出了上位法的规定，其是否合理姑且不论，在标准制定主体上则构成了明显违法。

简言之，省、自治区、直辖市才有权规定对“名人富人”超生征收高额社会抚养费，只要与被征收人的收入实情相符合，便不存在违法嫌疑；而市县级政府对“名人富人”超生征收高额社会抚养费，若脱离法律法规所规定的比例，那么，虽在确保间接抑制超生现象方面或许具有较强的实效性，但也难免违法的嫌疑。漳州市及其人口和计划生育领导小组没有权力独自创设社会抚养费征收标准，其只能在上位法《福建省人口与计划生育条例》和《福建省社会抚养费征收管理办法》规定的范围内，以个人实际收入为基数，按照规定的倍数，作出具体事实认定和标准适用。

鉴于现实中存在似乎“有钱就能超生”的个别现象，社会公平受到舆情拷问，有人主张废除按收入情况确定社会抚养费征收标准的做法。这种观点是不可取的。要富有成效地遏制超生问题，应当采取综合措施，而社会抚养费便是综合措施中的重要措施之一。其他各种配套保障机制，包括信息披露制度，“一把手”工程，任务分解及加分奖励等工作机制，群众参与举报和奖励机制，对拒不履行缴纳义务的申请法院强制执行，不良记录名单制度，征信系统资源共享制度，取消各类奖项的评选，尤其是“双开”的跟进等，都应当依法推进。

（2013年10月15日，于北京海淀世纪城寓所）