湖北省省管五大重点湖泊保护调查报告

《湖北省生态湖泊保护体制机制研究》项目课题组

一、湖北省管五大重点湖泊的生态现状与保护现状

（一）梁子湖的保护现状

梁子湖是湖北省第二大湖泊，流域跨武汉、黄石、鄂州、咸宁四市，为了充分说明梁子湖的保护现状，我们综合以上四市的保护情况予以介绍。

（1）专门机构，严格管理。早在2008年咸宁市就成立梁子湖风景区管理委员会，鄂州市也组建梁子岛生态旅游度假区管理委员，从2004年起梁子湖环境保护的管理权上划一级，市环保部门向梁子湖派出专门机构。2013年，武汉市、鄂州市相继又成立湖泊管理局，强化了梁子湖环境保护的监督管理。

（2）明确责任，联合保护。武汉、黄石、咸宁、鄂州四市签订了《保护梁子湖协议》，明确环湖各市的空间管制责任，细划适建、限建及禁建区，初步建立了共同保护、共同建设、共享利益的体制机制。

（3）编制规划，科学保护。咸宁市把梁子湖保护作为重要内容列入《十二五环境保护规划》，将其核心区划分为“生态严控区、生态保育区、生态修复区、生态协调区”，科学规划，严加保护。鄂州市不断完善湖泊保护规划体系，横向有产业、交通、城镇化规划体系，纵向有绿色示范区、集镇、乡村规划体系。目前，梁子湖区五个建制镇全部完成了环境规划编制工作。

（4）严格考核，落实责任。咸宁市始终坚持“宁慢勿滥”的原则，按照节能、生态、环保、低碳理念，高标准布局环湖开发项目，严格环境准入，对流域不审批工业及涉水污染项目，禁止新增畜禽养殖项目，取消对环湖街镇经济指标考核，只考核生态环保指标。鄂州市要求各区、开发区、街道比照市级领导联系建立湖泊（水库）的做法建立相应制度（纳入省级保护名录的湖泊要明确县级党政领导干部担任“湖长”），将制订具体办法强化工作考核。

（5）综合治理，生态修复。咸宁市采取分散或相对集中、生物或人工湿地等多种处理方式，因地制宜开展农村生活污水处理；加强生态修复工程建设，分期拆除梁子湖拦网、围网，修复梁子湖水生态系统，增强生物多样性。武汉市、鄂州市在梁子湖流域开展了退堰还湖、水生植被恢复和污水处理等综合整治工作，拆除了全部围网养殖；积极申报梁子湖（鄂州）生态文明示范区建设，市委、市政府公开承诺在梁子湖区全面退出一般工业。

（6）调整结构，减少污染。咸宁市坚持围绕建设无公害农产品、绿色食品、有机食品基地，通过大力发展林果业，推广生态农业，实行产业化管理畜禽养殖业，强化生态畜禽养殖，建立自然生态增殖示范区，逐步做大做强生态水产养殖业等，整体推进以清洁生产、清洁养殖为主要内容的产业配套，引导农民积极调整农业种植、养殖结构，减少农业面源污染。鄂州市实施“农药和化肥减量化”示范工程，实施“清洁种植和清洁养殖”工程，调整种植品种，提高土地综合利用率，减轻农业面源污染。

（7）公众参与，主动保护。咸宁市实施“以奖代补”政策和市场化保洁办法，鼓励以乡镇街（办事处）、村委会为主体成立环保理事会，明确村民保洁责任和义务，建立农村日常保洁队伍，统一培训、集中管理、规范化运行。武汉市在每个湖泊有一个“网格化”管理团队和联络人，包括水务执法人员、沿湖单位、湖泊周边群众和志愿者等，真正下沉执法力量、拓宽信息渠道，变被动为主动，加强湖泊巡查保护。

（二）洪湖、长湖保护现状

（1）设立湖泊保护专门机构。为了发挥湖泊的调蓄功能，加强湖泊保护与管理，对跨县市区的、具有流域性水利工程特点的湖泊，设置了市管机构。其中，长湖、洪湖由荆州市四湖工程管理局负责建设、管理和调度，玉湖由荆州市三善垸水利工程管理处负责建设、管理和调度。为加强对洪湖和长湖的水产养殖管理和生态保护，分别设立了荆州市洪湖湿地自然保护区管理局和荆州市长湖水产管理处。

（2）湖泊保护体制机制建设。一是出台湖泊保护与管理的实施意见。根据省政府《关于加强湖泊保护与管理的实施意见》，制定了《荆州市人民政府关于加强湖泊保护与管理的实施意见》，明确了湖泊保护总体目标、远期目标和近期目标。二是编制湖泊保护规划。目前洪湖、长湖专项规划已经编制完成。另外，16个5平方公里以上的湖泊委托省水科院正在开展治理与保护规划编制工作。

（3）涉湖工程建设管理。各级党委、政府高度重视洪湖、长湖等流域性湖泊的治理与保护工作，特别是在防洪、排涝、灌溉工程建设上进行了大量投资，形成了功能比较完备的水利工程体系。在防洪上，洪湖、长湖湖堤的防洪标准已达到二十年一遇。

（4）开展湖泊生态修复。一是实施洪湖拆围。省财政落实了6959万元的专项资金，荆州市、洪湖市两级党委、市政府认真贯彻落实省委、省政府的决策部署，通过近3年的努力，所有围网全部被拆除。二是实施渔民上岸。拆除围网后，实施渔民上岸。并且，对不愿离湖上岸的2535户拆围渔民，根据安置补偿政策每户给予20亩水面用于围网养殖，安置面积5.07万亩。三是遏制外来物种，开展水草移植。实施了洪湖湿地示范区建设一期工程及与世界自然基金会合作项目，合理移植水生植物，使洪湖挺水植物、浮叶植物和沉水植物呈现合理化分布，洪湖水生植物量呈几何级数增长。

（5）打击涉湖违法行为。对湖区违法建设、倾倒渣土、填湖造地、围湖造田、拦坝筑汊、围网养殖、危害湖堤、破坏设施、违法排污等涉湖违法行为严肃查处。

（6）推动湖泊保护公共参与。利用“世界水日”和“中国水周”广泛深入开展湖泊保护宣传。积极配合湖北日报社完成“千湖新记”栏目的采编工作，目前，《湖北日报》上已刊登了3篇介绍荆州湖泊的文章。在《湖北省湖泊志》（荆州部分）编纂方面，已初步完成全市184处湖泊，共计四十余万字编纂任务。

（三）斧头湖、西凉湖保护现状

（1）加强湖泊水质监测。咸宁市已对斧头湖、大岩湖、黄盖湖、西凉湖等4个省控湖泊进行了常规监测。此外，为稳步推进梁子湖流域环境综合治理，落实《保护梁子湖协议》和《保护梁子湖目标责任书》，关停了梁子湖上游污染企业，市环境监测站加大对高桥河流域水质监测频次，及时掌握梁子湖上游水质变化情况。

（2）编制规划的制定。湖北省人民政府以鄂政函〔2013〕96号文批复了《斧头湖、西凉湖和鲁湖水利综合治理规划》，目前，咸宁市正在委托省水利规划勘测设计院开展《斧头湖西凉湖两湖连通及江湖连通工程可研报告》编制工作。

（3）加大巡查打击工作。咸宁市西凉湖管理局在加大西凉湖水生生物资源及其生态环境的保护的同时，组织沿湖三县（市、区）渔政站对所辖水域进行巡查，严厉打击非法捕捞、迷魂阵和地笼等违法行为，2013年共查处迷魂阵、地笼等25处，下达整改通知书25份，有效保护了西凉湖水生生物资源和生态环境。

（4）落实湖泊保护责任。结合实际情况与各县（市、区）政府签订了湖泊水库保护责任书，不仅将39个湖泊，而且还将101个小（1）型以上水库一起也纳入保护范围。各县（市、区）政府也与有湖泊水库保护任务的乡镇签订了责任书，进一步明确了湖泊水库保护近、远期目标和保护任务。

（5）加强湖泊保护协调联动。咸宁市人民政府成立了以丁小强市长为组长、闫英姿副市长为副组长，相关部门负责同志为成员的咸宁市湖泊保护与管理领导小组（咸政办发〔2013〕57号），建立了湖泊保护管理联席会议制度。领导小组办公室设在市水务局，妥善处理湖泊保护管理日常事务的同时，还积极协调相关部门处理人民群众最关心的涉湖事项，有力地推动了湖泊保护管理协调联动。

（6）加强湖泊保护横向联系。咸宁市安排市水务局相关同志到武汉市湖泊局挂职锻炼，积极学习和借鉴外地湖泊保护管理中好的作法，运用到我市湖泊保护管理工作。

（7）强力营造湖泊保护氛围。积极主动开展湖泊保护宣传活动。自2013年以来完成了斧头湖、西凉湖、黄盖湖、向阳湖、沧湖和蜜泉湖、大岩湖等湖泊的采访工作。按湖北省政府要求及时完成斧头湖、西凉湖等16个湖泊的湖泊志编纂工作。

以上五大重点湖泊生态状况见下表：

表2　湖北省五大重点湖泊生态状况

二、湖北省五大重点湖泊保护体制机制的创新与探索

（一）湖北省五大重点湖泊保护体制的创新

1.《湖北省湖泊保护条例》[12]

（1）加强政策倾斜。例如《条例》第13条规定，对重要湖泊的保护，省人民政府应当建立生态补偿机制，在资金投入、基础设施建设等方面给予支持。

（2）加强对湖泊饮用水水源地的保护。例如《条例》第27条规定，对具有饮用水水源地功能的湖泊，县级以上人民政府应当按照规定划定饮用水水源保护区，设立相关保护标志。水行政主管部门应当科学调度，防止水源枯竭；环境保护部门应当开展日常巡查和监测，防止水体污染。第36条规定，禁止在属于饮用水水源保护区的湖泊水域设置排污口和从事可能污染饮用水水体的活动。第42条规定，在城区湖泊和具有饮用水水源功能的湖泊从事经营的船舶，不得使用汽油、柴油等污染水体的燃料。

（3）加强水生物的保护。例如《条例》第47条规定，在水生动物繁殖及其幼苗生长季节的重要湖区和洄游通道，农（渔）业行政主管部门应当设立禁渔区，确定禁渔期。在禁渔区内和禁渔期间，任何单位和个人不得进行捕捞和爆破、采砂等水下作业。

2.《关于加强湖泊保护与管理的实施意见》

（1）编制湖泊保护规划。对列入全省湖泊保护名录的湖泊，应逐个编制详细规划，主要内容包括：湖泊基本情况调查及存在问题分析、湖泊功能确定与湖泊保护目标研究、湖泊保护范围及蓄水保护范围确定、重要公益性功能区划及保护对策研究、开发利用控制指导意见研究、湖泊管理机制研究、规划实施意见研究、综合评价等内容。跨行政区划的湖泊保护规划由湖泊所在地共同的上一级水行政主管部门组织编制，报共同的上一级人民政府批准。要尽快完成洪湖、梁子湖、斧头湖、长湖、汈汊湖等省级试点湖泊的详细规划编制工作，确保于2015年年底前完成纳入保护名录的湖泊保护详细规划。

（2）界定湖泊保护范围。有湖泊保护任务的县级以上人民政府要组织对纳入湖泊保护名录的湖泊进行勘界，划定湖泊保护区和控制区。通过在电子地图上标识定位坐标，划定湖泊保护控制区。在湖泊保护区应立牌公示湖泊保护责任人、责任单位。

（3）推进湖泊生态修复。要大力推进湖泊湿地自然保护区和湿地公园建设，保护和修复湖泊湿地；启动实施湖泊湿地恢复工程，加快环湖生态防护林、水源涵养林工程建设，保护湖泊生物多样性。

（4）实施湖泊保护生态移民。对居住在湖中、岸上无房屋、无耕地的渔民和湖泊保护区内的其他农（渔）民，采取生态移民措施。

（5）强化湖泊监管。建立湖泊健康评估基本方法和技术标准，健全湖泊岸线、水文、水环境、水生态监测体系。水行政主管部门应定期监测湖泊水域岸线，并加强水文、水质监测。制订湖泊巡查制度，落实巡查责任，加强日常巡查，做好记录，编制巡查月报并报湖泊保护主管部门；对巡查中发现的问题要及时通报相关单位进行处理。

3.针对良好湖泊保护湖北省出台的文件与政策

财政部、环保部在全国开展水质良好湖泊生态环境保护试点工作，湖北省梁子湖、洪湖分别于2011年、2012年纳入国家试点。为进一步推进湖泊生态环境保护试点工作，加快项目实施，提高资金使用效益，确保试点工作早见成效，湖北省环保厅、财政厅下发了《关于加快推进水质良好湖泊生态环境保护试点工作的通知》。此外，还有《关于进一步加快良好湖泊生态环境保护项目预算执行及实施进度的通知》《丹江口水库良好湖泊生态保护实施方案》和湖北省环保厅《关于填报全国水质良好湖泊生态环境保护规划信息表的函》等等。

4.专门保护机构的设立

（1）湖泊局。湖北省湖泊局、武汉市湖泊局、鄂州市湖泊局等。

（2）湖泊保护协会。湖北省湖泊保护协会。

（3）湖泊流域管理局。荆州市四湖工程管理局对长湖、洪湖进行管理、荆州市洪湖湿地自然保护区管理局对洪湖进行管理等。

（4）其他民间机构。武汉市江汉区台北街“银发志愿者服务队”，主要从事科学保护鲩子湖湖泊水资源，维护宝岛公园生态环境等公益性活动，后被吸纳加入“爱我百湖”公益组织。2010年，武汉市水务局、环保局、团市委等部门，发起“爱我百湖”大型公益行动，在全市招募志愿者开展护湖行动，还从广大志愿者中选出了40位湖泊召集人，成为了民间的“草根湖长”。

5.管理机构职权划分

荆州市对跨县市区的、具有流域性水利工程特点的湖泊，设置了市管机构。其中，长湖、洪湖由荆州市四湖工程管理局负责建设、管理和调度，玉湖由荆州市三善垸水利工程管理处负责建设、管理和调度。为加强对洪湖和长湖的水产养殖管理和生态保护，又分别设立了荆州市洪湖湿地自然保护区管理局和荆州市长湖水产管理处。关于全市统一的湖泊保护与管理机构设置问题，荆州市人民政府议定暂不成立湖泊管理局，拟先成立荆州市湖泊保护办公室，与市水利局合署办公。目前湖泊保护管理方面的具体工作暂由市水利局农村水利水电科兼顾。

（二）湖北省五大重点湖泊保护体制机制的创新

1.部门联动，共同保护机制

（1）建立了湖泊保护联动执法工作机制。湖北省环保厅，湖北省林业局等部门对洪湖流域开展联动执法，强化执法力量。

（2）建立了湖泊保护联席会议制度。咸宁市人民政府成立了以丁小强市长为组长、闫英姿副市长为副组长，相关部门负责同志为成员的咸宁市湖泊保护与管理领导小组，建立了湖泊保护管理联席会议制度。领导小组办公室设在市水务局，妥善处理湖泊保护管理日常事务的同时，还积极协调相关部门处理人民群众最关心的涉湖事项，有力地推动了湖泊保护管理协调联动。

2.投入机制

（1）争取国家保护试点资金支持。省环保厅积极争取梁子湖、洪湖、澴东湖纳入国家湖泊生态环境保护试点，获得国家湖泊生态环境保护专项资金2.86亿元。省林业厅大力加强环湖林业生态建设，每年投入十多亿元，在环湖地区大搞植树造林和封山育林。省农业厅在梁子湖、西凉湖、淤泥湖等大中型湖泊建立国家级水产种质资源保护区30个，以种质资源保护促进湖泊保护；在洪湖、梁子湖等湖泊内拆除超范围养殖围栏35万亩，对全省80万亩湖泊围栏养殖进行了摸底，将以点带面，督导各地清理围网、拦网养殖行为。

（2）争取国际保护组织资金支持。荆州市实施了洪湖湿地示范区建设一期工程及与世界自然基金会合作项目，合理移植水生植物，使洪湖挺水植物、浮叶植物和沉水植物呈现合理化分布，洪湖水生植物量呈几何级数增长。黄石市利用亚行贷款，对磁湖采取全面截污、江湖连通、内源污染清除、水生态修复等措施进行综合治理，取得了良好的示范效应。

（3）列入财政预算增加资金来源。荆州市市政府将湖泊保护列入全市生态环境保护的重要内容，明确规定将湖泊保护工作所需经费列入财政预算。

3.公众参与保护湖泊机制

（1）结合节日、开展宣传。荆州市利用“世界水日”和“中国水周”广泛深入开展湖泊保护宣传。咸宁市以世界水日、中国水周为契机，将《湖北省湖泊保护条例》摘录出“16条禁令”共印制10000份，以市水务局名义在斧头湖、西凉湖的沿湖村庄和群众中张贴与发放。

（2）参加论坛、集思广益。荆州市积极参加“第三届中国湖泊论坛暨第七届湖北科技论坛”相关活动，组织人员，从新形势下湖泊综合治理与保护、湖泊治理资金的投入方式探索、湖泊保护规划的探讨与思考、湖泊水资源管理现状、问题及对策等几个方面，撰写了多篇调研文章，为湖泊治理与保护工作献言献策。

（3）配合媒体、积极推介。荆州市积极配合湖北日报社完成“千湖新记”栏目的采编工作，目前，《湖北日报》上已刊登了3篇介绍荆州湖泊的文章，咸宁市也已在《湖北日报》上刊登了斧头湖和西凉湖的“千湖新记”的文章。

（4）参与编写湖泊志。各地市均完成了本地重要湖泊的湖泊志的编撰工作。

（5）全面建立湖泊档案。武汉市通过对每个湖泊的历史、现状、功能、权属、排污口等调查，建立“一湖一档”，并有针对性地研究“一湖一策”。

（6）开通举报热线。武汉市充分发挥群众力量，开通24小时湖泊保护举报热线，及时受理违法填湖等涉湖问题举报与投诉，并加强与媒体联动，推出有奖举报。

4.巡查监管工作

（1）制定巡查方案将巡查工作常态化。黄石市制定了《黄石市关于进一步加强湖泊巡查工作的实施方案》和《市（区）湖泊管理巡查制度》，在全市范围内开展湖泊保护执法巡查工作，把湖泊保护工作纳入常态化管理，各县市（区）也相应制定了其他重要湖泊的保护与管理制度。

（2）建立重要湖泊定期巡查制度。荆州市建立了一周一巡制度，按区域划分了流域水利管理站的管理范围，每周、每月定期开展巡查，其中管理人员必须坚持每周巡查，流域水利管理站主要负责人每两周对辖区内湖泊管理工作进行检查，排灌总站每月月底对各地湖泊管理工作进行检查督办，及时制止巡查中发现的有关违反水法规行为。

（3）推行重点湖泊重点巡查制度。武汉市不断加大湖泊执法巡查力度，市水务执法总队每季度对全市166个湖泊巡查一遍，各区水政监察部门每月对辖区所有湖泊至少巡查一次，重点、热点湖泊必须每天巡查一次。

（4）深入推行湖泊“网格化”管理。武汉市每个湖泊有一个“网格化”管理团队和联络人，包括水务执法人员、沿湖单位、湖泊周边群众和志愿者等，真正下沉执法力量、拓宽信息渠道，变被动为主动，加强湖泊巡查保护。

（5）借力技术加强监控。武汉市积极探索应用遥感、视频等科技手段，加强湖泊动态监管，对湖泊敏感区域、重点部位进行视频监控。

5.责任机制落实

（1）制定考核办法落实考核责任。武汉市制定了《湖泊保护综合管理考核办法（试行）》，将湖泊保护工作纳入市绩效考评指标，并按照“两级政府、三级管理”的原则，将沿湖的社区和企事业单位纳入湖泊保护责任体系，实行湖长制和网格化管理。黄石市在对县级党政领导班子经济社会发展百分制综合考评体系中，明确湖泊保护工作占3%的比重。

（2）实行行政首长负责制。潜江市按属地管理原则，把辖区内15个湖泊的管理责任落实到相关水利管理站，潜江一是成立了全市湖泊保护与管理领导小组，落实了湖泊保护领导负责制。市政府将湖泊保护和管理纳入政府目标管理，实行乡镇行政首长负责制和部门目标考核制。

（3）层层签订湖泊保护责任状。省政府与咸宁市政府签订湖泊保护责任书以后，咸宁市结合实际与各县（市、区）政府签订了湖泊水库保护责任书。各县（市、区）政府也与有湖泊水库保护任务的乡镇签订了责任书，进一步明确了湖泊水库保护近、远期目标和保护任务。