绪论

一、研究的意义

基于社会公共利益的需求，国有企业在世界范围内的存在具有普遍性，但其投资过程中委托代理关系的复杂性，却使得国家（政府）应当如何有效行使投资人的权利、最终实现国有企业的设置目标成为一个世界性的难题。在破解这一难题的过程中，根据不同国情，按照国有资产的不同状况以及国家控制经济的不同需求，借助公司制度处理国有企业与国家（政府）之间的关系，通过国有公司的治理实现国企经营管理效益的改善和提高成为各国的共同选择。以此同时产生的问题是：作为与自然人及一般法人不同的主体，国家（政府）股东应当如何行使股权？

问题依然是世界性的，但基于国有企业在数量以及分布领域方面的差异，加之社会经济制度的不同，解决问题的方式在不同国家各不相同。就中国而言，从20世纪80年代初开始，国企改革从放权让利、利改税、承包和租赁经营、中小型国企拍卖至1990年代初的股份制改革，不过短短十年，国有股权及其行使问题就已被提上改革的议事日程。随着国有企业股份制改革的不断深入，国有股权被视为国家行使所有权的重要法律途径。2003年国务院国有资产监督管理委员会（以下可简称“国资监管机构”或“国务院国资委”）的设立标志着政府和学界就国有股权行使达成了这样的共识：国资监管机构“管”企业的基本方式应该是按照公司法规则行使国有股股权，“所有权到位”的实质就是“股东权利到位”。[1]应当肯定，国资监管机构作为政府行使股东权的平台，为分离政府作为国有资产所有权主体代表身份和社会公共事务管理者身份，实现政府国有资产所有权主体代表权利和社会公共事务管理行政权力相分离奠定了基础。按照改革者的设计，公司制改造之后的国有企业将摆脱“国家所有”和“国家经营”的传统经营模式，政府与国企的关系在法律形式上表现为基于公司法律规范而产生的股东与公司之间的权利义务关系，在实质上则全面实现企业国有资产的国家所有权向国有股权（State-owned Shares）的转换。而由于厘清了国有企业与政府的关系，企业将成为独立市场主体，获得改善和提高经营管理效率的动力。

正是基于上述，2003年以来国务院国资委立足公司治理，积极探索国家（政府）股东行使权利的最佳方式，从推进国有独资公司董事会制度建设、对国有公司高管实施经营业绩考核、积极推进国有企业的股份制改革、实施股权分置改革、推进企业的重组以及整体上市等方面做出了积极的努力。[2]自2003年起至今，在国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》以下全书简称《国资监管条例》的基础上，国务院国资委陆续颁布《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》《董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》《董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》等一系列规范性文件，所有这些，标志着股份制改革后国有企业公司治理取得的成就，为2008年全国人大颁布《企业国有资产法》，从国家立法层面确立国有股权行使与监管的基本制度框架奠定了实践基础。

随着国有企业股份制改革的不断深入，20世纪90年代中后期开始，我国国有企业在整体上进入了以保持对国民经济控制力为重点的国有经济布局战略性调整阶段。这不仅表现为中小型国有企业在竞争性领域的退出，而且由国务院国资委直接履行出资人职责的中央国有企业也通过重组由2003年的196户迅速收缩为2014年底的112户。[3]也正是在这一过程中，国有企业的状况发生了巨大变化：（1）长期处于总体亏损状态的央企开始盈利，并于2007年起向国家上交红利[4]。（2）2000年的股权分置改革实现了国有股份在证券市场上的全流通，这标志着中国大型国企股权多元化改革时代的来临。正是在上述背景下，以下问题引起社会各界的关注。

首先，2007年央企开始重新向国家上缴利润，但也正是在“国有企业应当向国家上缴多少利润”的讨论中，人们发现对全民所有的社会资源近乎无偿占用在国企利润来源中占有很大比重。例如，在大多数研究中，国企对自然资源的无偿占用都被列为首位[5]；而另一些研究则揭示了国有企业在获得国家优惠政策以及融资方面得天独厚的低成本优势[6]；此外，几乎所有的统计数据都显示出盈利水平名列前茅的国企大都具有垄断地位。基于上述，人们开始质疑：公司经营管理水平的提高抑或其对社会资源的低成本占有，哪一个是当下国企盈利的原因？或者说哪一个因素对国企利润贡献最大？其次，面对国企员工（主要是企业管理层）的高薪和高福利待遇[7]、经营管理中的挥霍浪费[8]、决策不力及失误导致的国有资产流失等，人们普遍认同：国企利润中的相当部分仍在其内部循环，并没有造福社会。

上述问题至少说明了一个最简单的事实：改革至今，中国国企在整体上可能仍然维持着高成本运营的状态，换言之，国有企业改制为股份公司后，国家（政府）行使股权的行为尚未使国企在提升内部管理、降低运营成本方面实现根本性的变革。而在法律制度层面，最基本的问题可能是国有股东行使权利的机制尚未建立、健全，国有公司治理水平依然低下。因此，在肯定国有企业公司制改革重要意义的前提下，改革者应当深入思考这样的问题：首先，主体的特殊性对国有股权行使究竟具有什么样的影响？其次，面对当下国企改革以及国有股权行使和监管的现状，如何使未来的制度改革进一步走向深入？基于上述内容，本书认为，结合现阶段国家（政府）行使股权的实践，理论联系实际地回答上述问题，为我国国有股权行使与监管制度的进一步完善提出可供参考的意见和建议，是本书的意义所在。