政府购买公共服务：技术路径与价值基础
一、政府购买公共服务的前提
（一）提升公共服务绩效
政府购买社会组织、机构和企业提供的公共服务主要是为了提高公共服务的绩效。“政府绩效就是‘政府行政管理活动所取得的业绩、成就和实际效果’。”[37]绩效作为一种产出结果和状态，体现为是否有效，是否令客户满意，具体可表述为效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）、直接产出（Outputs）和间接产出（Outcomes）。在这个问题上有三种表述，一是3E（Economy, Efficiency and Effectiveness），即经济、效率和效能。经济，是以最少的投入获得最多收入的方法。效率，是衡量投入产出，包括在保证一定标准的资源投入的同时使有效产出（各项服务）最大化。效能是对产出和影响的衡量。德鲁克（Drucker）认为，“经济和效率描述的是实现目标的方式，效能描述的是行为结果与行动目标之间的吻合关系”[38]。从经验来看，效能在三者之间是最难评估和计量的，特别是它的客观性和准确性。二是4E，即有学者在3E之上又加了第四个“E”，即公平（Equity），指的是行为过程和影响的正义性和公平性。在一般意义的公共服务评价中，强调公平是必要的。例如，在有关垃圾处理或污水处理的收费问题上，要考虑弱势群体的收入及对他们的扶持和救助政策等。三是测量直接产出和间接产出。在效率上，可以操作化的指标就是直接产出（Outputs），在效果上就是间接的产出（Outcomes）或影响。一般说来，直接产出是可以通过客观指标进行测度的，涉及基本公共服务时，包括现有的官方统计指标都是可以用的。间接产出在国际上通常是通过主观指标来测度的，常见的办法是通过问卷调查来测量客户的满意与不满意程度。就微观角度而言，基本公共服务绩效是指城市或区域能满足每一个居住者生活个性化需要的程度，它使城市或特定区域更具功能性，更符合特定群体（比如弱势群体等）的生理、心理特征（如智障者、残疾人等）和特定时期（如战争、灾害）所急需的特殊服务（如应急救助、抗灾抢险）等。
（二）提升居民的主观感受与满意程度
从直接产出和间接产出出发，可以把公共服务绩效界定为，人们所享受的公共服务的水平和对于这种享受的主观感受与满意程度，包括客观的公共服务水平和主观的公共服务感受。客观的公共服务水平是指在一定经济发展水平下，政府、社会和市场供给的公共服务的数量和质量。主观的公共服务绩效是指人们对于一定经济发展水平下，政府、社会和市场供给的公共服务的数量和质量的主观感受和满意程度。客观公共服务绩效和主观的基本公共服务绩效共同构成科学意义上的公共服务绩效，缺一不可。作为经济社会发展终极目标的人通过直接获得公共服务来得到最基本的满足，客观供给和主观感受在个体身上最终得到体现，公共服务目标也在此得以实现。
从主观感受出发，必须深入研究公共服务的具体特点和价值基础。我们来看最近发生的新闻事件，诸如2013年10月25日浙江温岭第一人民医院发生的病人因不满意治疗结果杀医案和10月30日四川成都某校小学生因老师批评跳楼自杀事件。它们表明，公共服务的供给从深层次折射出服务者与被服务者之间的人际关系，不仅仅是服务与被服务的关系，或者购买与被购买的关系。主观的基本公共服务感受表明，基本公共服务绩效是一个集经济、社会、文化、精神于一身的综合体。基本公共服务的目标不是单一的，通常是多元的，所以，基本公共服务绩效评估的手段也不是单一的。为了实现这一系列绩效，才有了政府购买公共服务的举措。
二、政府购买公共服务的技术路径
（一）对居民需求与公共服务开展分类
实现政府购买公共服务，必须将居民的问题和需求细化，由相应的机构人员加以处理。这实际上也是一个进一步厘清政府、市场和社会关系的过程。基本公共服务的供给包括三类：一类是政府的资金投入和政府直接提供的公共服务，主要是公共财政在社会发展领域的支出和政府在社会领域的服务，特别是基本社会公共服务；二是社会服务，包括社会组织参与和提供的基本公共服务；三是企业供给的基本公共服务。这是基本公共服务供给的主要模式或方式，它们直接影响基本公共服务的质量，或者说是绩效。基本公共服务是一个国家或地区（广义概念而非特定的区域）所能提供给居民以及外来人口所能感受和拥有的日常生活所需要的设施、环境、技术、服务等的总和。其中，政府的公共服务构成基本公共服务的基础，在此基础上，还包括社会自组织系统内可能提供的服务，如社区组织、志愿组织、慈善组织等。后者正在成为影响基本公共服务绩效变化的越来越重要的因素。举例来说，美国堪萨斯的劳伦斯对市政服务做了细化，针对每一类问题和需求，都设有专门电话，诸如垃圾车、狗叫、人行便道修理、房屋修理、涂鸦、危险停车、悬垂的树枝或灌木、坑洼、地理信息系统资料索取、迷路狗、暴雨堵塞、杂草、路灯损坏等，专线专用，专事专办。这样有利于提高办事效率，也有利于提高居民的满意度。这样既可以满足居民的需求，也可以扩大基层公共部门就业。
考虑到公共财政支出能力，以及历史、政治、文化的不同，基本公共服务或社会服务的内涵和外延也不一样。“每个社会都会根据自己的经济实力、市场和制度环境，以及实际的公共需求，来做出合理的选择。”[39]世界上有一些国家又在公共服务中划分出基本公共服务（表-1）。不同国家或地区，不同发展阶段或时期，基本公共服务的范围和特点是不一样的。这一方面取决于能够满足社会公共需求意愿而可用于再分配的财政收入有多少，还取决于政府失灵的程度、市场的发育程度、非营利部门的成熟状况、公共部门交易费用的高低等诸多因素。例如，在南非，基本教育（学前和小学教育）和初级医疗被定义为基本社会服务；在加拿大，基本公共服务包括教育、医疗卫生和社会服务（主要是社会福利）；在印度尼西亚，基本公共服务被定义为初等教育和公路设施；巴西则更加注重教育和医疗卫生。与其他福利国家不同，挪威地方政府很少考虑居民的住宅问题，因为挪威大多数住宅由私人建造并归私人所有。国际上也有人把基本公共服务称为核心公共服务（Core Public Service），如教育、保健、社会安全网等。
表-1 纯公共产品、私人产品、准公共产品特征及其供应方式[40]
政府有责任提供公共服务，但是政府不能提供所有的公共服务。各国的历史、文化、政治等背景不一样，公共服务生产的制度安排差别也很大。在美国，公共服务和公共物品的生产和供给主要是由地方政府提供的，而这类公共服务基本上由社区居民消费，组织这种消费的方式通常有直接生产、签约外包、特许经营、代用券、混合策略等。
考察公共服务供给必须考虑每一类服务的特征、供给框架和生产安排。例如教育服务是实现个体社会化的过程，其服务特征是师生之间面对面的交流。教育服务的供给框架是分散的学校，其生产安排是政府承担基础教育或义务教育等。
表-2 加拿大不列颠哥伦比亚省人文服务[41]
（二）根据不同性质的公共服务实行不同的供给方式
高龄化已使全国出现上千万失能失智自理困难的老年人，一般估计在3700万人。我国养老保险制度框架初步搭建起来。养老保险仅仅解决了老年人年老退休后的生活问题，解决不了他们失能时的护理问题。考虑到失能后的长期护理，国际上通常启用护理保险，如德国、日本、美国等。日本人从45岁开始购买护理保险。德国人一工作就开始，目前在步步推进，一旦失能马上就有保障。据研究，美国老年人到65岁后有40%的人面临进入护理机构或接受长期护理的风险。过去美国人主要靠家庭照护，现在，随着家庭成员就业、离婚等，家庭照护越来越困难，并让位于长期护理。美国的长期护理保险来自现金、医疗保险、医疗救助和个人保险，属于医疗保险项目中的一类，始于年轻时的人生规划和缴费。最初，德国没有把养老护理看作一个特殊专业，更没有视为一个行业。起初只是随便建一些房子，从医院或诊所借来一些医护人员，甚至允许失业的人从事这方面的工作。后来的实践证明，非养老护理专业人员会带来数不清的麻烦。
老年人护理涉及老年病科、健康教育、长期护理技术、康复护理、临终关怀护理等，非常复杂。
德国历史上曾忽视家庭对老年人的作用和意义。在20世纪60至80年代里，曾认为养老院可以替代家庭，而今天又重新意识到，家庭是老年人永远放不下的情愫，家庭中的亲情关系是其他任何关系都无法代替的。只有跟家庭养老方式相结合，才能提高老年人的生活质量。鼓励研制开发适合长期护理需要的技术设备，政策上予以扶持。
为健康老人建的养老院和面向需要长期护理的老人的养老院在设施、设备和人力资源的配置上是不一样的。长期护理会涉及布局问题，诸如基础设施的投入与功能定位、设备的配置以及人员的配置与培训等。长期护理需要一整套服务体系，没有体系就谈不上长期护理。长期护理人员需要一定的待遇，目前，长期护理人员压力大、工作强度高，工作价值的社会认可度低，职业吸引力不强，造成人才短缺和人才流失严重。目前养老院基础设施经常更新、扩建，但护理人员缺乏培训，对养老院里的人该怎么照顾，考虑很少。有的养老院甚至出现老人非正常死亡，这说明养老院护理和服务有很大的提升空间。护理人员短缺是不争的事实，必须建立一支专业化的、技术化的队伍来服务老年人群。护士和护理不是一个专业，应按照护理的要求培养一支专业护理队伍，政府应当在这个领域加大投入力度，这是建设养老服务体系中最为关键的。
当代中国老龄人口护理的一个特点就是独生子女和空巢家庭日益增多，老年人独居和缺少情感交流导致心理问题，这是老龄服务业必须考虑的问题。当然，各地在实践中逐步探索以家庭养老为主、以社区养老为辅、以机构养老为支撑的养老服务模式来应对这个挑战，值得进一步深入研究。
与基本公共服务不同，准公共服务或准公共物品介于纯公共服务和私人服务之间，介于政府公共服务和市场服务之间，是一个混合领域。它既以商业交易为中心，同时又必须兼顾经济和社会因素，其界限、性质、模式等直接影响政府职能的发挥，也影响市场体制的建设和完善。准公共服务在我国是一个庞大领域，涉及公共交通、高等教育、医疗卫生、水电道路等。这些领域目前也是我国改革和发展面临挑战最多、最为艰难的领域。
出租车行业的特点要求各级政府选择更为有效的公共服务制度安排。制度安排的效用递减和行政体制自身的弱势，使得如果政府亲自安排出租车服务供给，会使这个行业无法经济、有效地提供服务，而且会造成财政赤字负担过重，也不能迅速回应公众多元化的需求。国际上出租车改革历史悠久，但问题依然很多。究其原因，这个行业非常复杂，涉及公共利益和私人利益、政府责任和个人权利、经济效益和社会效益等。在这个意义上，可以将其称为非常复杂的混合公共物品。与大公共交通工具比较起来，它属于混合公共物品的更下游的部分，包含了更多的私人服务性质。例如，在英国，出租车是低收入者、无车者和残疾人群体中20%的人外出的交通工具之一。南非的约翰内斯堡大都市法规中，出租车与小型公共汽车、公共汽车一道被纳入大都市公路交通法规统一管理。在南澳大利亚，出租车是有效率、成本—效果相当的公共交通的组成部分，也是当地重要的旅游交通工具。在加拿大，出租车是公共交通的组成部分。近年来，加拿大政府采取措施推动出租车行业创新，保持其经济活力，旨在发展这一公共交通部门。美国纽约市把出租车视为城市交通的组成部分。总之，各国国情不一样，但大都将其视为公共交通的重要组成部分或补充。
在经济社会发展的不同阶段，出租车的服务对象会发生变化。在城市交通体系不完备的初期，由于社会、经济发展水平不高，出租车服务的主要对象是城市高端消费人群；随着社会、经济发展水平的提高，以及城市综合交通体系的完善，出租车在提供个性化出行的同时，服务的主要对象也会扩展。高端消费人群会更多地购买私家车，出租车服务逐渐面向日益增多的白领阶层。
出租车的公共特性首先表现在经营权的公共性上，政府通过非市场化的特许经营方式把经营权无偿让渡给经营者；政府无偿让渡的目的是为了保证城市居民的公共利益——出行便利和城市交通的良好秩序。同时，出租车行业又具有私人部门特征，首先，其中的行动主体——乘客、司机和出租车公司都各具自己独立的意志，以自身的利益最大化为目标，但由于交易过程中的自主权的占有、使用、收益和处分都有一定的限制，又不具备完全的私人性。一般说来，出租车价格是法定的，乘客和司机之间没有讨价还价、相互协商、相互协调，进而达成交易的可能，行动主体的平等性也是不完整的；在出租车领域，公司之间、司机之间只能在质量上开展竞争，无法在价格上竞争。
出租车行业的外部性非常明显：城市道路资源有限、乘客需要安全、汽车尾气排放影响环境等问题。不同的交通方式对碳排放影响是不一样的。出租车市场是一个准市场机制，因为出租车在大部分国家是实行总量控制的，消费价格也受到严格管制。在这个领域并不存在完全的市场机制，换句话说，以市场的自愿交易和自发秩序为核心的市场机制在出租车管理领域会出现失灵。政府干预的目的不在于别的，而在于弥补市场的失灵。在一些国家，出租车还在外表上被严格规定。一般说来，地方的服务市场是不完善、缺乏竞争的。地方准市场的成功取决于中央政府的政策和对市场的管制。
基于上述特点，政府把出租车经营垄断性特权给予企业或个人，让其在一定范围和一定条件下为城市居民提供服务。这些条件包括总量控制、质量控制、价格控制、强制标准、经济合同法和劳动合同法的实施等，以保护行业健康发展。也正是在这个意义上，出租车行业本身具有公共性的一些特质是指，出租车行业有自己的特点，出租车的数量关系到城市交通是否畅通、市容市貌是否雅观、居民出行是否便利和安全、外来旅游者是否便利、各个社会阶层是否满意、出租车司机收入是否得到保障等。
三、政府购买公共服务的价值基础
在理想状态下，要实现政府购买公共服务，必须建立买方、卖方和消费方各自的价值理念，这就是，买方的公共价值、卖方的职业主义价值和消费方的社会公德。现实中，我们有诸多政策，纵然制定得很好，但是由于缺乏相应的配套措施和社会环境而无法实施。美国社会学家罗伯特·派克（Robert Park）认为，任何社会制度形成时没有不是带着价值色彩的。这个带有价值色彩的东西在维系着社会制度的运行，不管人们是否认识到这一点。[42]
（一）政府，培育买方的公共价值
从政府建立基本公共服务项目来说，它涉及三种责任——政治责任、财政责任和管理责任。就其政治责任来说，主要是实现社会公平与公正，这就要看居民享受基本公共服务的水平和普遍性——基本公共服务均等化的水平，既要看基本公共服务供给，也要看居民对基本公共服务的满意程度，还要看基本公共服务对居民长期发展的影响。就其财政责任来说，作为政府的公共财政支出，政府对其必然会有产出效率要求，这一目标很大程度上可以通过投入产出实现，提高政府在基本公共服务领域的投资效率，会缩小政府财政支出的缺口，减轻政府的财政负担，换句话说，就是为公众提供更多的基本公共服务。就其管理责任来说，这主要是指供给方式和服务质量。如果政府缺乏政治责任，就很难形成针对居民需求的政策，如果政府缺乏财政责任，即便是有政治责任，也难以实现其政治目标。而管理责任的缺乏会直接影响服务效果。政府的政治责任、财政责任和管理责任都是基本公共价值的重要内容。
就政府来说，最为典型的公共领域是福利领域，也最能体现其公共价值。福利不过是纳税人通过政府实现自己慈善目标的一种方式。换句话说，政府福利、慈善和志愿服务及由此衍生出来的服务体系及其活动是公共领域的核心。
政府的管理责任则是通过公务员的具体行动实现的。如何培养公务员的公共价值？让我们先看看国外涉及公共部门的人事制度。通常，国际上把创造地方政府的就业环境放在一个非常突出的位置。根据《世界地方自治宣言》第5条，“地方政府雇员的雇佣和培训机会，应当确保地方政府的职位是具有吸引力前景的职业。中央政府和/或上级政府应鼓励和促进地方政府实行功绩制。《欧洲地方自治宪章》第6条要求，‘地方政府雇员的任职资格条件，应确保根据品行和能力录用到高素质的人员；为实现这一目的，应提供充分的培训机会、报酬和职业前景’”[43]。这就是说，要把地方公务人员的素质高放在首位，为此要充分考虑他们的培训、报酬和职业前景，使他们有信心、有责任心来从事这项工作。
这些年来，对于公共价值影响最大的正是党中央目前在贯彻群众路线教育过程中大力反对的“四风”，即形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。政府官员和领导干部中盛行的“四风”大大影响了政府官员为人民服务的作风和态度，使他们与人民群众之间的距离越来越远，这要求中国在反“四风”中重塑公共价值。
（二）供给方，培育职业操守
温岭杀医案发生后，有人将其归咎于医生和医院追求私利和利润，无视病人的痛苦，缺乏职业操守，等等。职业主义价值观指人们在从事职业活动时必须坚守道德底线，遵循基本职业操守。职业操守是从业人员在其所从事的职业活动中的行为规范和社会道德担当。良好的职业操守至少包括：诚信、遵纪、守法、诚实、文明、礼貌、公道。遵守职业操守和完善制度是统一的。就医生来说，仅仅靠遵守职业操守是不能完全约束其行为的，还必须有相应的待遇保障。医药卫生改革坚持公益方向没有问题，问题是政府在实行基本药物制度和遏制以药养医之后，应当建立起相应的财政制度，这恰恰是造成当前问题的原因之一。
企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担对员工、对消费者、对社区和环境的社会责任，包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益、保护环境、支持慈善事业、捐助社会公益、保护弱势群体等等。这实际上需要启动利他主义的精神，因为我们知道，“个人利益并非驱动我们行为的唯一因素。还有另外一种隐匿但同样强大的东西。当私欲的‘发动机’燃料耗尽，占有更多不再是行为的目的，这种东西就会出现。这就是我们另外的一个‘发动机’——为他人服务。与自私自利一样，为他人服务的精神也是人类天性的一部分”[44]。人类不仅追求索取，也谋求对他人的付出，利他主义造就了人类的社会生活。利己与利他始终是人类社会发展的内在源泉，只是在不同时期、不同的历史条件下，它们在人类行为中体现的程度是不一样的。过去几百年，受利己主义驱动，市场经济突飞猛进地发展起来，资源在私人领域密集配置，相反，利他主义支持的社会领域资源匮乏，发展缓慢。无论对医生还是对企业家，单独强调利己主义或利他主义都是不够的，必须把二者结合起来。
（三）消费方，培育社会公德
消费者要讲公德。公德是指在一定的社会生活中，为了维护正常的社会生活秩序，全体社会成员应当对社会和他人负责的一些最基本、最起码的公共生活准则。梁启超的《新民说》有言：“夫所谓公德云者，就其本体言之，谓一团体中人公共之德性也；就其构成此本体之作用言之，谓个人对于本团体公共观念所发之德性也。”[45]“公德之大目的，即在利群，而万千条理即由是生焉。本论以后各子目，殆皆可以‘利群’二字为纲，以一贯之者也。”[46]人是社会的存在物，人要在社会中生活，就必须遵循社会组织为维持一定的社会秩序而建立的各种社会规范，其中社会责任感是最普遍的、最广泛的、渗透性最强的社会规范。作为个体的人之所以遵守社会规范，进行道德选择，是出于自身和社会生存与发展的需要。一个人能否得到社会和他人的认同和赞许，是人的一切利益中最基本的利益。而得到认同和赞许的关键，则在于一个人是否有美德和具有社会责任感，品德高尚的人会得到社会和他人的赞誉。举例来说，医患矛盾加剧呼唤的是“医患信任”，而不是目前一些地方和医院实行的医生习武和增加保安人员。不要让偶然事件加剧社会秩序混乱，导致非常态化举措常态化，那不是社会建设的方向和目标。社会建设的目标是公平公正和正常秩序。社会建设的具体目标就是要实现人民健康的社会生活，促进人们之间的交往和沟通以及在此基础上的尊重和友爱。社会的正常秩序则依赖于建立在社会公德基础上的沟通、认同以及各种社会关系。良好的沟通仰赖于语言表达、内容传递、话语体系、心里坦荡和态度平和。这其中每一个环节都包含了修养和素质。
四、结论与讨论
要真正把政府购买公共服务的政策落到实处，还有许多工作要做，还有一段路程要走。其中最基本的，一是在技术上要进一步对公共服务进行分类，根据不同的类型建立买方与卖方的关系模式，这就要求政府制定政策的精细化。在经济社会发展进入转型升级时期，政策的制定和实施恐怕也面临着转型升级，人民群众日益增长的对于公共服务的需求，要求相关政策制定必须精细化、具体化和可操作化，这实际上给各级政府、社会组织和企业提出了新的要求。二是要建立完善实现公共服务消费的社会价值基础。整个民族要逐步培育出“十二五规划”纲要要求的“奋发进取、理性平和、开放包容”的社会心态。