二、食用农产品质量安全监管体系建设进展
食用农产品质量安全是食品安全的源头，事关人民群众身体健康和生命安全，事关农业农村经济可持续发展和全面建成小康社会目标实现。[35]2016年是全面建成小康社会决战决胜阶段的重要之年，也是供给侧结构性改革的攻坚之年和“十三五”规划的开局之年。继续做好农产品质量安全监管工作，巩固平稳向好的发展态势，任务艰巨、责任重大。各级政府继续高度重视农产品质量安全问题，努力衔接并协调保持《农产品质量安全法》和新《食品安全法》两法并行，努力促使农产品质量安全监管横向到边、纵向到底，形成一个完整的体系。同时，将农产品质量安全监管与农业产业发展、现代农业建设紧密结合起来，坚持执法监管和标准化生产“两手抓”“两手硬”，逐步探索出一套符合中国国情和农情的监管模式，推进监管能力和制度机制建设，切实保障农产品消费安全，努力确保不发生农产品重大质量安全事件。
（一）监管体系不断完善
食用农产品质量安全监管体系是一个国家食品安全管理水平的重要标志。我国食用农产品质量安全监管体系建设起步较晚，始于20世纪80年代。经过30余年的努力，我国已初步建成相对完备的监管体系。2016年，我国食用农产品质量安全监管体系得到进一步优化。
农产品质量安全关系公众身体健康和农业产业发展，是农业现代化建设的重要内容。截止到2016年年底，全国所有省、自治区、直辖市、86%的地市、75%的县（区、市）、97%的乡镇建立了农产品质量安全监管机构，落实监管人员11.7万人。31个省、自治区、直辖市、276个地市和2332个县（区、市）开展了农业综合执法。组织开展全国农产品检测技术比武练兵活动，不断提高执法检测的能力和水平。深化实施全国农产品质量安全检验检测体系建设规划，国家和地方已安排投资130亿元，支持建设部、省、地、县四级农产品质检机构3332个，其他质检机构1821个（图2-6），落实检测人员3.5万人，每年承担政府委托检测样品量1260万个。
根据国务院统一部署，2016年农业部继续深入开展国家农产品质量安全县创建活动，以“菜篮子”产品主产县为重点，“产”“管”并举，推动各地落实属地管理责任，探索建立有效的监管模式，以点带面，整体提升农产品质量安全监管能力和水平。在创建内容上，主要围绕化学投入品监管、标准化生产、打击违法违规行为、监管体系建设、制度机制创新等8个方面开展，突出了责任落实、全程监管、能力提升和社会共治。在创建方式上，按照国家定标准、县创、省评、部公布征询意见的方式确定。在考核评价上，由工作考核、质量安全水平和群众满意度三部分组成，引入第三方评价机制，让数据说话、让群众说了算。
图2-6 2004—2016年间我国农产品质检机构数量变化情况
资料来源：农业部历年例行监测信息。
自2014年创建活动开展以来，各级农业部门以农产品质量安全县创建为抓手，落实责任，加大投入，创新机制，大力推进标准化生产和法制化监管，取得了积极进展和成效。2016年，农业部命名首批北京市房山区等103个县为“国家农产品质量安全县”，山东省威海市等4个市为“国家农产品质量安全市”（表2-1、表2-2）。据统计，平均每个县三级监管人员数量由创建前200多人增加到400多人，每年财政预算由30万元增加到200万元，农产品定量检测数量由300个增加到800个，培训监管人员1200人次。平均每个试点县监管人员数量由创建前200多人增加到400多人，质量安全县的监测合格率达99.3%、群众满意度达90%，比创建前分别提高2个和20个左右百分点。目前，北京、上海、浙江等省、直辖市提出整建制推动农产品质量安全创建。30个省同步开展省级创建工作，已创建省级质量安全县477个。试点县可以探索建立行之有效的农产品质量安全监管模式，努力打造标准化生产、全程监管、监管体系建设、社会共治的样板区，示范带动地方全面提升农产品质量安全监管能力和水平。下一步，农业部门将巩固创建成果，把质量安全县打造为标准化生产、全程监管、体系建设、社会共治的样板区，总结推广好经验好做法，同时扩大创建范围，2017年将再确定200个创建试点单位，力争“十三五”末覆盖所有“菜篮子”产品主产县，带动农产品质量安全工作迈上新台阶。
表2-1 第一批国家农产品质量安全县名单
表2-2 第一批国家农产品质量安全市名单
省（区、市） 质量安全市 省（区、市） 质量安全市
山东省 威海市 四川省 成都市
广东省 云浮市 陕西省 商洛市
我国农产品质量安全监管和风险评估体系经过十几年自上而下的组织管理体系的构建和发展，形成了四级风险评估研究和监管体系，实现了对食用农产品从“农田到餐桌”的全程质量安全管理。这两个分别由卫生部门和农业部门牵头负责管理实施的质量安全风险控制体系构成了中国人餐桌上的安全保障。近年来，根据《农产品质量安全法》《食品安全法》和《食品安全法实施条例》规定，农业部全面推进农产品质量安全风险评估工作，健全风险评估体系，建有1个国家农产品质量安全风险评估机构（在中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所挂靠）、100家专业性或区域性风险评估实验室、145家主产区风险评估实验站和10000多个风险评估实验监测点。
国家农产品质量安全风险评估体系是以国家农产品质量安全风险评估机构为龙头，以农业部专业性和区域性农产品质量安全风险评估实验室为主体，以各主产区农产品质量安全风险评估实验站和农产品生产基地质量安全风险评估国家观测点为基础。重点围绕“菜篮子”“果盘子”“米袋子”等农产品，从田间到餐桌全程的每个环节进行跟踪调查，发现问题，针对隐患大、问题多的环节进行质量安全风险评估。评估对象有蔬菜、果品、茶叶、食用菌、粮油产品、畜禽产品、生鲜奶、水产品等。对农产品生产过程中的病虫害发生状况及农药、植物生长调节剂等化学品使用种类、次数、浓度等进行详细调查并进行样品采集，对农药残留及其他植物调节剂进行检测分析，对农产品的收、贮、运等各个环节进行质量安全风险评估。2016年度国家农产品质量安全风险评估财政专项，共设15个评估专项，37个评估项目；组织开展四次例行监测，全年各级农业部门定量检测抽检样品90余万个，为科学监管提供有力支撑（表2-3）。对例行监测没有覆盖的粮食、油料、水生蔬菜等重要农产品开展专项监测，实施农药及农药残留、兽药及兽药残留、饲料及饲料添加剂、水产品药物残留四个监控计划，同时设立农产品质量安全风险隐患基准性验证评估项目、农产品质量安全突发问题应急处置项目和农产品质量安全风险交流项目。
表2-3 2012—2016年间我国农产品质量安全风险评估发展情况
资料来源：根据中央1号文件、农业部农产品质量安全监管相关文件整理而得。
食用农产品质量安全追溯是一种有效管用的监管模式，它能及时发现问题、查明责任，防止不安全产品混入。近年来，农业部以及部分省、市在种植、畜牧、水产和农垦等行业开展了农产品质量安全追溯试点工作。但试点相对分散、信息不能共享，难以发挥应有的作用。2014年，经国家发改委批准，我国农产品质量安全可追溯体系建设正式破题，纳入《全国农产品质量安全检验检测体系建设规划（2011—2015）》，总投资4985万元。农业部已增设追溯管理部门，国家级农产品质量安全追溯管理信息平台和农产品质量安全追溯管理信息系统即将进入正式建设阶段。2016年1月27日，国家农产品质量安全追溯管理信息平台建设项目正式由国家发展和改革委员会以发改农经[2015]625号批准建设，并进行国内公开招标。2016年3月1日，农业部对项目进行批复：项目概算总投资4381万元，其中工程建设费用3865.14万元，工程建设的其他费用430.33万元，预备费为85.53万元，资金来源为中央预算内投资。此外，农业部印发了农产品质量安全追溯体系建设指导意见，加快追溯信息平台建设步伐，制定相关技术标准和规范，编制农产品质量安全追溯试运行方案，做好试运行前期准备工作，在6省部署开展食用农产品合格证制度试点，构建以产地准出、市场准入为核心的全链条监管机制。四川省投入3790万元支持追溯体系建设，将2128家生产经营主体纳入平台管理，使用追溯码超过2亿张；山东省利用大数据绘制“放心韭菜地图”，覆盖全省韭菜种植面积0.5亩以上的所有生产经营主体；上海市推行农产品生产档案电子化管理，对202家蔬菜园艺场、321个合作社、559个水产养殖场实行动态监管。
（二）专项整治取得阶段性成效
整个“十二五”期间，农业部持续实施农药、“瘦肉精”、生鲜乳、兽用抗菌药、水产品、生猪屠宰、农资打假等专项治理行动。全国共查处各类问题事件17万余起，查处案件6.8万件。2016年，农业部在巩固已有整治成果的基础上，部署开展了禁限用农药、兽用抗菌药、“三鱼两药”（三鱼：大菱鲆、乌鳢、鳜鱼；两药：孔雀石绿、硝基呋喃）、生猪屠宰、“瘦肉精”、生鲜乳、农资打假7个专项治理行动，切实解决面上存在的突出问题。
农资质量是食用农产品质量安全的重要保证。2016年是我国连续第16年在农业生产重点时节开展农资打假专项治理行动，各级农业部门认真履行农资打假牵头职责，会同公安等部门严厉打击制售假劣农资违法犯罪行为，有效维护了农民合法权益，切实保障了农业生产安全和农产品质量安全，农资质量明显好转。据统计，2016年全国农业、工商、质监等部门共出动执法人员251万人，检查农资生产经营主体132万个，整顿市场43.2万个，为农民挽回经济损失6.2亿元（表2-4）。为震慑不法分子，农业部对外公布2016年农资打假十大典型案件，其中农药案3件，种子案3件，兽药案3件，饲料案1件。总体来看，农资打假能力水平不断提升、农资市场不断净化，整体农资质量状况趋稳向好，为保障我国食用农产品质量安全奠定了基础。
表2-4 2012—2016年间全国农资打假执法情况
数据来源：农业部。
近年来，各地农业部门坚持问题导向原则，认真履职、主动出击，全系统上下联动，共出动执法人员454万人次，检查生产经营企业235万家次，查处问题3.4万个起，为农民挽回经济损失5.5亿元（表2-5），有效维护了消费者合法权益，切实保障了农产品质量安全。与此同时，农业部向社会公布9个农产品质量安全执法监管典型案例，供各地农业部门学习借鉴，推动加大农产品质量安全执法监管力度，其中2016年典型案例有3例（表2-6）。
表2-5 2009—2016年间全国农产品质量安全执法情况
表2-6 全国农产品质量安全执法监管典型案例
数据来源：农业部
（三）标准化体系建设成果显著
食用农产品标准化生产是保障和提升质量安全的治本之策，也是转变农业发展方式和建设现代农业的重要抓手。[36]农业部积极推进质量安全标准化体系建设，取得了显著的成果。
2005年，我国时隔24年后首次修订食品农药残留监管的唯一强制性国家标准——《食品中农药最大残留限量（GB2763-2005）》；2012年，我国再次对GB2763开展修订，新标准涵盖了322种农药在10大类农产品和食品中的2293个残留限量，较原标准增加了1400余个，改善了之前许多农残标准交叉、混乱、老化等问题；2014年，国家卫计委、农业部联合发布了涵盖387种农药在284种（类）食品中3650项限量标准的GB2763-2014，其中1999项指标国际食物法典已制订限量标准，我国有1811项等同于或严于国际食物法典标准。[37]同期，农业部还组织制定了《加快完善我国农药残留标准体系工作方案（2015—2020）》，计划用5年时间新制定农药残留限量标准及其配套检测方法7000项，基本健全我国农药残留标准体系。[38]“十二五”期间，在农产品标准制修订上，制订了农药残留限量标准4140项、兽药残留限量标准1584项，农业国家标准行业标准1800余项，清理了413项农残检测方法标准。各地因地制宜制定了1.8万项农业生产技术规范和操作规程，加大农业标准化宣传培训和应用指导，农业生产经营主体安全意识和质控能力明显提高。2016年，农兽药残留标准制（修）定步伐进一步加快，新制定农兽药残留限量标准1310项、农业国家行业标准307项，标准化生产水平稳步提升（见表2-7）。
表2-7 GB2763-2005年、2012年、2014年基本情况对比
数据来源：GB2763。
2016年，继续稳步开展“三园两场”标准化创建，引导龙头企业、合作社和家庭农场实行按标准生产。稳步发展无公害、绿色、有机和地理标志农产品，在严格把关的基础上新认证产品1.3万个，扩大了特色优质农产品品牌的覆盖面和影响力，推动各地围绕优势产业、主导品种制订标准化生产技术规范。[39]伴随标准化生产的扎实推进，农产品质量水平稳步提高，品牌影响力日益彰显，农产品供给逐步向中高端迈进，消费者吃得好、吃得安全的需求日益得到满足。“三品一标”总数接近10.8万个，逐渐成为人们购物篮里的“常客”。无公害农产品、绿色食品、有机食品、农产品地理标志分别达到7.8万个、2.4万个、3844个、2004个。产地规模稳定扩大，全国有效无公害农产品产地超过3.5万个、种植面积达到1604万公顷，绿色食品原料标准化生产基地达到696个、面积为1100万公顷，有机农业示范基地达到24个、面积为169万公顷，农产品地理标志示范基地达到20个，这些产地基本实现了环境良好、生态稳定、产品安全的有机统一，达到了农业增效、农民增收、农村增绿的三生共赢效果。[40]