第五章 民族区域自治制度概述
第一节 民族区域自治的概念
一、民族区域自治的定义
1954年召开的第一届全国人民代表大会，把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》之中。此后，我国历次宪法修改，都载明坚持实施这一制度。2001年修改颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》则明确规定：民族区域自治制度“是国家的一项基本政治制度”。作为我国解决民族问题的一项基本政策和基本政治制度，《中华人民共和国民族区域自治法》序言中指出：“民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”因此，民族区域自治包含以下几个因素：
第一，民族区域自治的前提是国家的统一领导。
国家统一是实行民族区域自治的前提条件，少数民族在统一国家内实行区域自治，建立民族自治地方，这是党长期以来坚持的建立民族自治地方的一个根本性的原则。《宪法》和《民族区域自治法》明确规定，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分，从而将国家统一建立民族自治地方的原则法制化。1991年12月8日国务院《关于进一步贯彻〈中华人民共和国民族区域自治法〉》若干规定的通知》明确指出：“在我国，国家统一是实施民族自治的前提。”[190]由于中国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，单一制是国家结构的根本特点之一，民族自治地方与国家的关系是部分与整体的关系，民族自治地方是整个国家的有机组成部分，国家在各民族自治地方行使主权，维护国家统一和领土完整，而各民族自治地方的自治机关是地方国家机关，接受中央国家政权机关的统一领导，担负维护国家统一和领土完整，保证宪法、法律和总的方针、政策等在本地方的遵守和执行，完成中央和上级机关下达的各项任务的职责。
第二，实施民族区域自治的自治主体是各少数民族。
汉族作为中国占人口绝大多数的主体民族，不论其居住的地理条件能否满足建立民族自治地方的条件，都不享有民族自治的权利。也就是说，中国的民族区域自治制度是保障除汉族之外所有55个少数民族自治权利的制度。我国共有55个少数民族，根据2010年第六次全国人口普查，在55个少数民族中，有44个建立了民族自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的70%以上，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。之所以只有一部分少数民族实行了区域自治，而另一部分少数民族却没有实行区域自治，完全是由建立民族自治地方的地理区域的条件决定的，绝不存在对任何少数民族在自治权利方面的歧视状况。鉴于中国的一些少数民族聚居地域较小、人口较少并且分散，不宜建立自治地方，《宪法》规定通过设立民族乡的办法，使这些少数民族也能行使当家做主、管理本民族内部事务的权利。1993年，我国颁布了《民族乡行政工作条例》，以保障民族乡制度的实施，根据2013年行政区划统计，我国共建立了1248个民族乡。
第三，民族区域自治以区域为载体。
实行自治并非是将自治权抽象地赋予每一个少数民族，而必须有地域载体。“离开了民族，民族区域自治当然无从谈起。但是区域也是必定要有的。否则，自治就成了空中楼阁。”[191]在一个国家的政治实体内，尤其是在一个错综复杂的多民族共同生活的格局内，民族区域自治实施起来绝非易事，要真正地实现民族区域自治，必须辅之以其他条件，其中最便利的条件之一，与地域结合起来，在某一个具体的地域范围内，建立自治机关，通过自治机关来实际行使自治权。因此，民族区域自治是民族自治与区域自治相结合的制度。民族区域自治，既有民族自治的因素，也有区域自治的因素。在长期的历史发展中，形成各民族大杂居、小聚居的分布格局。各少数民族大多有本民族范围大小不等的聚居地区。他们各自以自己的聚居地区为基础实行区域自治。因此，“区域”并不是一般意义上的地理概念，而是有特定条件的，即在“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，可见“聚居”就是“区域”特定的限制条件。只有达到一定绝对或相对密集人口的少数民族地区，才能建立民族自治地方，实行区域自治。
第四，民族区域自治制度中，“自治权”是其核心要素。
“自治权”是民族区域自治的核心问题，是少数民族人民当家做主，管理本民族内部事务的标志，是衡量民族区域自治实施程度的根本尺度，也是实现民族平等团结的重要手段和加速发展少数民族经济文化，实现民族共同繁荣的根本保证。自治权是民族自治地方的自治机关依照《宪法》《民族区域自治法》和其他法律规定的权限，根据本地方的实际情况，贯彻执行国家的法律、政策，自主地行使管理本地方经济文化建设事业和本民族内部事务的权利。行使自治权的主体是民族自治地方的自治机关，即人民代表大会和人民政府。在民族自治地方，只有自治机关才具有行使自治权的资格，才能行使自治权，其他机关、单位、团体和个人均不具有行使自治权的资格，不能行使自治权。各族人民管理本地方内部的事务和实行区域自治的民族管理本民族内部的事务的权利，是通过自治机关行使的。自治机关的自治权是法定的权利，即国家《宪法》《民族区域自治法》和其他法律所赋予的权利，包括法律授予的权利和法律委托的权利，民族自治地方的自治机关不存在也不允许有超越法律规定的权限的自治权。
二、民族区域自治与其他类型自治的比较
我国现行《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”特别行政区是指在我国行政区域内，根据我国宪法和法律的规定，专门设立的具有特殊法律地位，实行特殊的社会、政治和经济制度的行政区域。它是中华人民共和国不可分离的部分，但又具有特殊的法律地位。
民族区域自治制度和特别行政区制度的不同之处表现在：
1.确立的时间、地区不同。1949年新中国成立前夕，制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》中，正式确定我国实行民族区域自治制度。截至2013年，我国在少数民族聚居地方先后共建立了5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。全国有44个少数民族建立了共155个自治地方，在少数民族杂散居住地区还建立了1248个民族乡（镇）。1990年4月和1993年3月制定的香港、澳门特别行政区基本法确定了特别行政区制度。1997年7月1日和1999年12月20日，我国对香港、澳门恢复行使主权，建立了香港、澳门特别行政区。
2.设立的目的不同。为了解决单一制国家结构形式下的民族问题，处理好民族之间的关系，充分尊重各少数民族自身的特点，实现少数民族人民当家做主，管理本民族内部地方性事务的权利，而设立民族区域自治制度。为了维护国家的统一和领土完整，运用和平方式解决历史遗留问题，保持港、澳、台地区的繁荣与稳定，而设立特别行政区制度。
3.社会制度不同。特别行政区与民族区域自治的根本区别在于它们所实行的基本社会制度不同。民族区域自治实行社会主义制度和政策；而香港、澳门特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。
4.自治层次不同。在我国的政权体系中，省、自治区、直辖市、特别行政区都是最高的一级地方政权。省、自治区下设自治州、县、自治县、市、乡、民族乡、镇。我国的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，相应的自治机关有自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府三层。它们在各自的权限和范围内，履行职责。特别行政区只有一级政府、一级政权、特别行政区政府不再下设任何政权单位，本身就是直接联系市民的政权组织。香港特别行政区所保留的区域组织（如市政局），澳门特别行政区所保留的市政机构（如市政厅）都是非政权性的区域组织，它们具有管理香港或澳门地方政治事务的权力。
5.自治程度不同。特别行政区享有高度自治权是其区别于我国民族区域自治地方的主要标志。高度自治权主要包括：（1）行政管理权。除国防、外交以及其他根据基本法应当由中央人民政府处理的行政事务外，特别行政区有决定政策和发布行政命令权、人事任免权、社会治安管理权、有关经济、文化和社会事务管理权、中央人民政府授权特别行政区依照基本法自行处理的对外事务权。（2）立法权。特别行政区有权制定、修改和废除除有关外交、国防和其他按基本法规定不属于特别行政区自治范围，不能自行制定的法律以外的其他所有民事的、刑事的、商事的和诉讼程序方面的适用于特别行政区的法律，制定的法律只需报全国人大常委会备案，备案不影响该法律的生效。（3）独立的司法权和终审权。特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉；特别行政区的终审法院为最高审级，该终审法院的判决为最终判决。但特别行政区各级法院对国防、外交等国家行为无管辖权。
民族自治机关享有“一定的自治权”，主要表现在：（1）民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例，按法定程序经上级机关批准后生效；对不适应民族自治地方实际情况的国家法律、政策，自治机关可以报经上级国家机关批准变通执行或停止执行。（2）依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。（3）在国家计划指导下自主地安排和管理地方性的经济建设事业，经国务院批准享有一定的对外贸易自主权。（4）自主地管理教育、科学、文化、卫生、体育事业。（5）依照国家军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织维护社会治安的公安部队。（6）使用本民族的语言文字。通过比较可以看出，特别行政区的自治权明显高于民族区域自治。
6.实施的法律体系不同。我国的民族自治地方实施社会主义法律体系，执行全国统一的法律和国务院颁布的行政法规及自治机关制定的自治条例和单行条例；在国家统一领导下，行使法律赋予的自治权，保证宪法和法律在本行政区内贯彻执行；而中华人民共和国法律总体上不在特别行政区实施，就是国家的根本大法——宪法，也并不完全适用于特别行政区。具体地说，凡是宪法关于维护国家主权统一和领土完整的规定，必须适用于特别行政区；凡是宪法关于社会主义制度和政策的规定，都不适用于特别行政区。在特别行政区实施的法律为特别行政区基本法，不与特别行政区基本法抵触的港、澳原有法律，特别行政区立法机关制定的法律以及少量特定的全国性法律（如国籍法、国旗法、国徽法、领海法及毗连区法、外交特权与豁免条例、中华人民共和国香港、澳门驻军法等）。这几类不同来源的法律构成了整个特别行政区的法律体系。[192]
基层群众性自治组织是指依照有关法律规定，以城乡居民（村民）一定的居住地为纽带和范围设立，并由居民（村民）选举产生的成员组成的，实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组织。
民族区域自治制度与基层群众性自治制度的区别表现在：
1.确立的时间、建立的原则和程序不同。
基层群众性自治组织这一概念出于现行宪法。我国《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”然而，作为基层群众自治组织的一种形式，居民委员会早在20世纪50年代就已经存在了。1954年制定的《城市居民委员会组织条例》规定：“为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，在市辖区、不设区的市人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民委员会，居民委员会是群众性的居民自治组织。”
居委会和村委会的建立并非居民或村民自主、自动的过程，一方面要依据国家法律，另一方面则要由基层国家机关协助建立。法律规定的设置总原则是便于居民或村民自治，考虑居民或村民的居住状况、人口多少等因素。
2.实行自治的机关和组织的性质不同。
民族自治地方的自治机关具有双重职权，一方面，它们是国家的一级地方政权机关，在各级人民代表大会和人民政府的组织和活动原则、产生、任期、职权、工作制度、派出机构和领导机制的设置等方面，与普通行政地方的人民代表大会和人民政府基本相同；另一方面，它们又是民族自治地方的自治机关，依法行使自治权。现行宪法和民族区域自治法对于民族自治地方的自治机关的组成、自治权等都作了专门的规定，以利其行使自治权。
而基层群众性自治组织是群众性的社会组织，不同于国家政权组织和其他政治、经济等社会组织。国家政治组织是以一定的行政区划为基础设立的，以实现国家职能为目的的社会组织。其他政治、经济组织是基于特定的政治、经济目的而建立的社会组织。基层群众性自治组织是以居民和村民的居住地为基础，基于一定范围的居民和村民社会生活需要而建立的，其目的是解决居住地范围内的公共事务和公益事业方面的社会问题。它不是以行政区划为基础设立的，也不具有特殊的政治经济目的。所以它是群众性的社会组织。它也区别于按性别、年龄、职业、专业等组织起来的群众团体。
3.自治机关或组织与人民政府的关系不同。
基层群众自治组织和基层人民政府的关系包括两个方面：一是基层人民政府对基层群众性自治组织的指导关系；二是基层群众性自治组织对基层人民政府的协助关系。二者之间的指导和协助关系保证了基层群众性自治组织在与基层人民政府的关系中保持了自己的独立性。它表明：基层群众性自治组织不是隶属于基层人民政府的下级行政机关，基层人民政府不可对其采取直接的行政命令；基层人民政府对基层群众性自治组织的工作进行指导，但这种指导不具有法律上的约束力，基层群众性自治组织可以根据需要决定是否采纳；基层群众性自治组织有义务协助基层人民政府或其派出机关或有关部门进行工作，但应与其自治性相适应。在实践中这种指导与协助关系能否顺利实现是基层群众性自治组织能否成为真正的基层群众性自治组织的关键。[193]
4.自治权内容不同。
根据《村民委员会组织法（试行）》的规定，村民委员会的自主权涉及财产自治、财务自治、人事自治、管理自治、教育自治和服务自治等方面。自治权也是《城市居民委员会组织法》赋予城市居民委员会的一种权利，这种权利主要是用来处理与居民利益有关的事务。在法律性质上它不同于国外一些国家中自治组织或者自治团体所享有的自治权力，城市居民委员会的自治权不属于国家权力的范畴，而是宪法所保障的公民权利的扩大和延伸，是城市居民委员会处理本居住地区居民的自治事务所必需的。根据《城市居民委员会组织法》的规定，城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，因此，城市居民委员会的自治权也是围绕着“自我管理、自我教育、自我服务”这三项自治事务而展开的。
三、民族区域自治制度的优越性
实行民族区域自治，对发挥各族人民当家做主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。
第一，民族区域自治制度的实行通过有效地保障少数民族的权利，激发了少数民族当家做主的积极性。
第二，有利于发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。
第三，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展。
第四，维护了国家的统一。
按照宪法和民族区域自治法的规定，中华人民共和国是一个统一的多民族国家，而民族区域自治是在国家统一领导下实行的。这就是说各民族自治地方都是中华人民共和国的一部分，并且是不可分割的一部分，都要接受国家统一的领导，各民族自治地方既要保证国家的法律、方针、政策在本地方贯彻执行，又享有宪法和法律赋予的各种自治权利。这种原则，就把国家的集中统一和民族的自主、平等结合起来，从制度上保证了国家的统一。同时，民族区域自治法的实施，使各少数民族人民真正感到自己既是本民族的主人，又是国家的主人，从而激发他们爱自己的民族、爱自己祖国的深厚感情，使国家的统一从根本上得到了保证。与当代一些多民族国家的民族动乱和战争仍形成强烈反差的中国，由于民族区域自治制度的制定与实施，国家形成统一、安定、民族团结的大好局面，这是一个值得中国各民族人民骄傲和珍惜的宝贵财富。