第三节 中国当代民族法
一、新中国民族法制的发展历程
中国共产党十分重视国内少数民族问题的解决，把民族问题视为整个中国革命和建设进程中的重要组成部分。新中国成立后，党和国家开始了运用法制这一更高层次文明的国家治理方略创造性地解决民族问题的伟大实践，注重运用法律形式保障少数民族的诸项权益，不断推进民族法制建设的发展。新中国的民族法制之路并不平坦，其间有曲折、有教训，但“阳光总在风雨后”，乘着改革春风民族法制走上自身良性发展的轨道，奔向更加灿烂辉煌的明天。鉴于往事，有资于治道。新世纪新的历史阶段，认真梳理新中国民族法制整整一甲子的艰难历程，深刻总结其中的经验和教训，对于进一步繁荣民族法制，推进依法治国的整体进程，推动广大民族地区政治经济文化事业的全面进步，具有重大的理论价值和深远的现实意义。
60多年来，我国的民族法制建设走过了一条从初步创立、曲折前进到逐步萧条、陷于停滞，最终恢复重建、走向完善不平凡的发展历程。
1949年9月，在当时通过的起临时宪法作用的《共同纲领》中就明确废除了延续数千年的民族歧视和剥削、压迫制度，推行国内各民族“均有平等的权利和义务”的原则，开辟了民族平等、团结、互助新型社会主义民族关系的新时代，并把民族区域自治政策确立为解决我国民族问题的一项政治制度。但由于多重原因，当时的民族成分及其分布情况混杂不清，全国各地所报自称或他称的民族名称多达400余个[176]，这种状况严重制约着民族法制的制定实施。为此，在《共同纲领》指导下，1950年起在全国开展了大规模的民族调查和民族识别工作。经过认真识别，截至1953年我国先后确认38个少数民族[177]，为当时的民族立法和民族区域自治政策的落实提供了现实依据。
随着社会主义民族关系的确立巩固和民族识别工作的顺利展开，中央在推行各种有效政策措施的基础上先后制定一系列民族法令保障少数民族广泛权益的实现。如：政务院1950年批准《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》，随后颁行《关于伊斯兰教的人民在其三大节日屠宰自己食用的牛羊应免征屠宰税并放宽检验标准的通令》；1951年发布反对民族歧视的《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》，推动民族贸易的《关于批准中贸部民族贸易会议报告并通知执行的指示》；1952年又通过《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》、《关于地方民族民主联合政府实施办法的规定》，这些法令的出台彻底涤荡了旧社会遗存下来的种种民族歧视，有力地改善了少数民族的政治待遇和社会境况。
新中国成立初期，我国在民族法制建设方面取得的主要成果包括以下五项[178]：一是1952年8月8日中央人民政府委员会批准通过《民族区域自治实施纲要》（下称《实施纲要》），首次对民族自治区的设立、区划、行政地位，自治机关的组成和隶属关系，自治机关的自治权利，调整民族自治区内的民族关系原则以及上级政府对民族自治区的领导原则等方面作出规定，迈出了我国民族区域自治法制化的坚实一步。二是1952年2月政务院发布《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，首次提到一切成分的人民均与当地的汉族人民享有平等的权利，并享有加入当地各种人民团体及参加各种职业的权利等，弥补了民族区域自治在维护散杂居少数民族权利方面的遗漏，使少数民族权利保护的领域更加宽阔。三是1953年2月中央人民政府委员会颁行《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，其中专列第四章“各少数民族的选举”，对全国人大少数民族代表名额的分配及其比例、民族自治地方和散杂居少数民族代表的产生办法作了专门规定。根据该选举法选出的第一届全国人大少数民族代表178人，占代表总数的14.52%，这一比例是当时少数民族人口占全国总人口6%的两倍还多。四是1954年制定的新中国首部宪法对有关民族问题作出明确的根本法规定。《宪法》“总纲”规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家”，“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”；《宪法》还进一步规范了民族区域自治制度，将原先的五级民族自治地方修改为自治区、自治州（盟）和自治县（旗）三级；同时要求各级政府尽力扶持少数民族政治、经济、文化各项事业，不断推进民族地区的政治改革和社会变革。五是1955年国务院发出的《关于建立民族乡若干问题的指示》，要求“凡是相当于乡的少数民族聚居的地方，应该建立民族乡”，并对民族乡的建立条件、相关程序和职权行使时应注意的问题作了相应规定。
此外，各自治区和多民族省份也根据1954年《宪法》和《实施纲要》的规定，颁布一系列调处民族事务的法令、条例和单行法规，具体包括民族自治区人民政府的施政纲要或施政方针，民族自治区各界人民代表会议、各界人民代表会议协商委员会、人民政府的组织条例、单行条例和实施细则、办法等。[179]这些地方性民族法令的颁布实施有效地调整了当地民族关系，有力地推动了民族区域自治在民族地方的深化落实。
1956年9月中共八大在北京胜利召开，会议适应国内主要矛盾的变化作出解决民族问题的关键在于促进其经济和文化上的全面进步，渐次消除民族间事实上的不平等现象，为此需要进一步加强“人民民主的法制”“逐步地系统地制定完备的法律”。[180]八大对于我国民族问题的本质、民族工作主要任务和加强民族法制建设的认识无疑是正确的。
然而由于受反右扩大化和急躁冒进发展路线的影响，党内“左”倾和法律虚无主义思想逐步蔓延，八大正确的民族工作方针路线被抛弃，不仅民族立法工作陷入停顿，甚至新中国成立后制定的一系列民族法律法规在实践中也被束之高阁，失去实施效力。在这样的社会背景下，民族法制领域出现了严重的“开倒车”现象。民族地方民主改革过程中不顾客观实际，出现了严划阶级成分并开展残酷的“反地方民族主义”斗争；盲目改变当地生产关系和社会结构、强迫少数民族放弃宗教信仰和改变风俗习惯；兴起取消、合并自治地方的“民族融合风”，取缔大批民族中、小学校，民族地方的自治权利遭到严重侵害。即便如此，在广大民族干部的辛勤工作下，民族法制工作仍在逆境中曲折前行。民族自治地区仍在新建，1959年至1965年，国家先后成立包括西藏自治区在内的10个自治地方。此外，这一时期，全国人大常委会批准自治地方组织条例48件（其中自治区6件、自治州22件、自治县20件）[181]，一批组织条例的实施一定程度上保障了自治机关的正常运转。中央政府也制定了为数甚少的民族法规，如1958年6月国务院发布的《民族自治地方财政管理暂行办法》等。总之，从八大到“文革”前夕十年之中，国家民族立法数量极少，且类型同一、范围狭窄、内容雷同，正常的民族法制发展进程受到严重干扰。
1966年6月开始，长达十年的“文化大革命”浩劫又为深陷困境的新中国民族法制雪上加霜。“文革”期间社会主义法制横遭破坏，公民言论自由被取缔，人身权利毫无保证，原先立法形同空文，全国上下一片“无法无天”的混乱局面。国家法制尚破败如此，民族法制更厄运难免。在“无产阶级专政下继续革命”和“民族问题实质是阶级问题”的极“左”路线干扰下，民族工作被否定、工作机构被撤销、大批民族干部、学者惨遭纠斗迫害、冤假错案层出不穷；已成立的民族自治地方被随意撤销或合并，如内蒙古自治区的东三盟和西三旗[182]被分别划给邻近的黑龙江、吉林、辽宁、宁夏、甘肃五省区，云南的怒江、迪庆、德宏、西双版纳四个自治州也一度归并地方；各项民族优惠待遇政策均被取消，民族语言文字的使用受到严格限制，民族风俗习惯和民间传统文化被视为“四旧”而遭清除。1975年《宪法》更以最高法的姿态取消了民族地方各项自治权的规定，取消了自治权利，也就意味着民族区域自治制度和民族法制“名存实亡”。
1976年10月粉碎“四人帮”之后，通过在民族工作领域进行全面拨乱反正，民族事务机构全面重建，大量冤假错案得到平反，重新恢复了“文革”前民族地区的行政区划，党和国家重申了原先正确的民族政策，在彻底否定极“左”路线的基础上确认“各民族间的关系都是劳动人民间的关系”[183]。1978年12月党的十一届三中全会深切总结新中国成立以来社会主义法制建设正反两方面的经验和教训，提出加强社会主义法制建设的战略任务，新中国民族法制建设迎来新的曙光，步入了重建与恢复阶段。这一时期，国家除紧锣密鼓地发布《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告的通知》《全国民族贸易和民族用品生产工作会议纪要》和《关于建立民族乡若干问题的通知》等大量政策性文件推动民族工作外，民族立法也一派生机盎然的景象。1979年7月五届全国人大二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府选举法》《刑法》《刑事诉讼法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》六部法律以及1980年的《婚姻法》[184]等，明文规定了依法保障少数民族民主选举、语言文字、风俗习惯和宗教信仰方面的诸多权利。
为适应新形势的需要，1982年我国对宪法进行了全面修改，其中对民族区域自治作了更为详细的规定，不仅恢复了1954年《宪法》有关民族区域自治的重要原则和制度，而且增加了一些富有时代特征的崭新内容。1982年《宪法》关于民族自治地方领导的民族成分、国家对民族地方的帮扶以及更为广泛自治权利的赋予等方面的明确规定，充分体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，为民族区域自治制度重要地位的恢复与重建奠定了宪法基础。
民族区域自治制度的法律化是新时期民族法制建设的重中之重。1984年5月31日六届全国人大二次会议审议通过《民族区域自治法》，这部法律的出台前后历时30载，改易22稿，可谓来之不易。《民族区域自治法》进一步扩大了民族自治地方的自治权，完善了民族区域自治制度，是我国解决民族问题和调处民族关系的基本法律依据。该法是新中国成立以来首部规范民族区域自治的专门性法律，它以基本法的形式把民族区域自治政策固定下来，是民族区域自治法制建设的重大成就。为了保障《民族区域自治法》的真正落实，1991年12月国务院发布《关于进一步贯彻落实〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》。通知从增加投入、特殊措施和优惠政策、自治权限、对外贸易和经济技术合作、信贷资金、温饱问题、科技进步、民族教育、文化事业、机构建设、马克思主义民族观与爱国主义和社会主义教育等11个方面提出了全面、系统的具体实施措施，进一步夯实了民族区域自治法制。
随着我国社会主义市场经济体制的确立和融入全球化进程的加速，制定于计划经济时代的《民族区域自治法》的某些条款已不适应新的情势，国家对民族地方的扶持照顾政策亟待调整。为适应民族地方社会主义现代化建设的新形势，2001年2月28日九届全国人大常委会第二十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》。《民族区域自治法》的修改充分反映了新世纪民族地区鲜明的时代特色，把上级机关帮助少数民族和民族地区加快经济和社会发展摆在了突出重要的位置。《民族区域自治法》修改公布后，制定贯彻实施的行政法规便成为一项重要而又紧迫的任务。2005年5月19日国务院颁布《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。该规定共35条，主要从加快民族地区经济社会发展、培养各类人才、维护民族团结、明确法律责任和建立监督机制等方面作了具体规定，其中某些内容是我国民族法制建设的新创举和新突破。譬如：首次规定了违反民族法制的个人和法人法律责任；明晰和细化了上级政府帮助和扶持民族地方加快发展的各项具体措施。
除民族区域自治法制而外，散杂居少数民族权益保护也是我国民族法制建设的重要内容。随着各民族间交往的日益频繁，保障散杂居和流动少数民族权益成为维护民族团结和社会稳定的重要任务。1993年8月29日国务院批准《城市民族工作条例》，条例对加强城市民族工作，保障城市少数民族的合法权益，促进适应城市少数民族需要的经济、文化、教育事业的发展等方面作了明确规定。与《城市民族工作条例》同日获得批准的《民族乡行政工作条例》对促进民族乡发展经济、教育、科技、文化、卫生等事业，保障少数民族合法权益，增强民族团结等方面也作了原则规定。上述两条例以行政法规的形式，为新形势下我国散杂居民族工作提供了切实的法制保障。截至2007年底，除《宪法》《民族区域自治法》外，全国人大及其常委会制定和修改调处民族关系的全国性法律共计94件之多。
改革开放以来，国务院根据民族自治地方社会发展的现实需求，积极履行宪法赋予的“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”职责，制定颁行了一系列关于民族问题的行政法规。特别是步入新世纪以后，为进一步细化支持民族地区加快发展的各项举措，使扶助措施更为具体、更具操作性，国务院相继发布《扶持人口较少民族发展规划》《少数民族事业“十一五”规划》《少数民族事业“十二五”规划》《兴边富民行动“十一五”规划》《兴边富民行动“十二五”规划》和《关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》等，从项目、资金、政策等多方面加大对少数民族和民族地区的支持力度。
少数民族的权益保障不仅是内国法律问题，同时也是国际人权领域的重要内容。十一届三中全会以来，为适应形势发展的需要，我国陆续加入多个少数民族国际人权保护公约，积极参与国际少数民族人权保护的交流与合作。1982年加入《消除一切形式种族歧视国际公约》；1983年加入《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》和《防止及惩治灭绝种族罪行公约》，并多次向联合国有关机构提交该公约在中国的执行情况报告；积极参与起草《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》；此外中国政府还先后签署《经济、社会、文化权利国际公约》（1997年）与《公民权利和政治权利国际公约》（1998年）。这些国际人权保护公约的签署和加入，对于拓宽我国少数民族人权保护的领域范围，加大我国少数民族人权保障的扶持力度，健全和发展有中国特色少数民族人权保护制度方面具有重要意义。[185]
二、新中国民族法制的历史成就
中国共产党在总结新民主主义革命时期民族工作经验的基础上，抛弃了“民族自决”和“联邦制”原则，也未简单采取“地方自治”和“文化自治”的方式，而是将马克思主义民族理论与中国具体实际紧密结合创造性地实行了民族区域自治。即在最高国家机关的统一领导下，各少数民族人民依照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，在其聚居的区域内建立民族自治地方，设立自治机关，并按照民主集中制原则行使各项自治权，自主管理本民族内部事务和本地方社会事务，行使当家做主权力的一种政治制度。1984年《民族区域自治法》“序言”总结近半个世纪民族区域自治发展历程后指出：“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度”。在1997年党的十五大上，民族区域自治制度和全国人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度一道并列为我国三大基本政治制度。2005年5月，胡锦涛在中央民族工作会议上进一步强调：“实践证明，民族区域自治制度符合我国国情和各族人民的根本利益，具有强大生命力；民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱”。[186]在2015年9月召开的中央民族工作会议上，习近平总书记再次对前述基本立场予以重申。
截至目前，全国共建立5个自治区、30个自治州（盟）、120个自治县（旗），共155个少数民族自治地方。全国55个少数民族中，已有44个实行了民族区域自治，民族自治地方面积占全国国土总面积的64%，实行区域自治的少数民族人口占全国少数民族总人口的71%。[187]同时，作为民族区域自治的重要补充，国家还在散杂居民族地区建立了1125个民族乡，建乡少数民族达到47个。[188]通过实行民族区域自治，使我国人口多寡不一的各少数民族建立了不同行政区划的自治地方，设立了相应的自治机关行使自治权。民族区域自治将民族自治与地方自治相结合，体现了国家对少数民族管理本民族、本地区内部事务权利的尊重。实践证明民族区域自治是符合我国国情解决民族问题的正确选择，为世界其他国家和地区提供科学处理内国民族矛盾可资借鉴的成功典范。
经过60多年的艰辛探索与实践，我国的民族法制以自己独特的调整对象、立法原则和程序初步形成了以《宪法》为基础、以《民族区域自治法》为主干，包括各项国家调整民族关系的法律、行政法规和规章以及地方性法规、民族自治条例、单行条例、变通规定、补充规定和有关规范性文件在内的民族法制体系。这个体系在内容上涉及少数民族的政治、经济、文化、教育、科技、卫生、体育等社会生活领域各个方面；在调整对象上有适用于全国范围的法律法规，有适用于民族自治地方的法律法规，也有适用于散杂居少数民族的法律法规；从制定主体来看，有中央层面的基本法律法规，也有地方各级立法主体制定的地方性法律文件。中国特色社会主义民族法制体系的初步形成，有力地保障了少数民族平等权利与合法权益的实现，促进了少数民族和民族地区各项社会事业的快速发展，对于维护国家统一和民族团结，巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系发挥着重要作用。
民族法制的有效实施离不开公民民族法制意识的普及。改革开放以来，随着法律权威的重新确立，国家在全国范围内广泛开展了以《宪法》为基础、以《民族区域自治法》等法律为主要内容的法制宣传教育活动。1987年司法部还专门针对民族地区开展普法工作，分别召开了东北、西北、华北和西南地区少数民族法制宣传教育座谈会和经验交流会。1996年11月，根据中央精神并结合少数民族地区法制宣传教育实际，国家民委又制定实施《法制宣传教育第三个五年规划》。经过二十多年的普法教育，全国8亿多人民群众参加了民族法律法规的学习，这为中国特色民族法律法规的实施打下了坚实的观念基础，创造了良好的社会环境。
党和国家重视民族立法的同时高度关注民族法制实施监督机制的建设，到目前为止初步形成了以国家机关监督、社会舆论监督和人民群众监督为主的中国特色民族法制实施监督体制。胡锦涛同志在2005年中央民族工作会议上强调要经常检查《民族区域自治法》贯彻执行情况，有针对性地研究和解决存在的问题。同年5月，国务院颁布的《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》更明确规定：“各级人民政府民族工作部门对本规定的执行情况实施监督检查，每年将监督检查的情况向同级人民政府报告，并提出意见和建议。”为此国家不断加大执法检查力度。2006年7至9月，全国人大常委会专门组成执法检查组，分别由4位副委员长带队赴内蒙古、宁夏、新疆、青海、甘肃、广西、贵州、云南、西藏、四川等11省区检查《民族区域自治法》的实施情况；对没有安排实地检查的另外9个省市，委托当地省市人大常委会在辖区内自行检查。此外，全国人大民委又分别组织6个小组赴国务院14个部委进行部门规章制定情况和落实《民族区域自治法》情况的执法检查。这次执法检查是《民族区域自治法》实施22年来，首次由最高国家监督机关组织开展的执法检查，有力地推动了各项民族法律法规的贯彻落实。[189]2015年6月，全国人大常委会再次针对内蒙古、吉林、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等10省区开展了第二次关于《民族区域自治法》的执法检查。
总之，新中国成立以来我国的民族法制建设取得了巨大成就。民族区域自治制度发展成为我国的一项基本政治制度；人民群众民族法制意识不断提高，民族法已成为调整我国新型民族关系、处理民族地区重大事件的主要手段；有中国特色的民族法律法规体系初具规模，民族法的实施监督机制不断加强；民族法制体系框架的初步形成有力地促进了民族地区各项事业的发展，极大地保障了少数民族的各项权益；少数民族的人权保障事业取得了长足进展。回顾新中国60年发展历程，民族法制走出了一条从无到有、从简单粗糙到相对完善、由政策调整到法律调整的不平凡道路。历史雄辩地证明，在第三次民族主义浪潮风起云涌，西方敌对势力加紧“和平演变”的复杂国际形势下，我们国家之所以能够成功地处理好各种民族问题，实现中华民族的伟大复兴，关键在于党和国家一贯坚持民族平等团结、共同繁荣的基本原则，始终不渝地健全和完善有中国特色的社会主义民族法制。实践表明，我国的民族法制在理论上是成熟的，实施上是成功的，是适合当代中国国情和世界发展趋势的。我们坚信在党和国家的正确领导下，有中国特色社会主义民族法制将会更加健全和完备，少数民族公民所享有的各项权益将会更为广泛和充分。