第二章 民族法的制定
第一节 民族立法概述
一、民族立法的含义
将立法一词作为学术研究过程中的一个概念或范畴加以定义和诠释，是在立法学作为一门独立学科而萌芽生长起来以后的事。当代西方学者有关立法概念的界说主要有两种：一是过程和结果两义说。认为立法既指制定和改变法的一个过程，又指在立法过程中产生的结果，即所制定法的本身。二是活动性质和活动结果两义说。认为立法是制定和变动法，因而有别于司法和行政的活动，同时又是这种活动的结果，而这种结果又和司法决定不同。民族立法也叫民族法律的制定，它是指具有立法权的国家机关依照法定的权限，按照法定的程序，应用一定的技术，制定、认可、修改、补充和废止有关处理民族关系的法律和其他规范性文件的活动。目前我国的法学理论中，对民族立法一词有广义和狭义之分，广义的民族立法指最高国家权力机关和它的常设机关、特定的地方权力机关和它的常设机关，以及特定的国家行政机关等依据法定权限和程序制定、修改、废止有关处理民族关系的法律及其他规范性文件的专门活动。狭义的民族立法仅指国家权力机关及其常设机关，依据法定的权限和程序，制定、修改、废止有关处理民族关系的法律和其他规范性文件的活动。本书探讨的民族立法主要指广义的民族立法。
民族立法作为立法的一种类型，具有立法的共同特征，也有自身的一些特征。民族立法的特征主要表现为：
1.民族立法是特定主体进行的专门活动。立法是以政权的名义进行的活动，政权机关是由许多不同职能、不同级别、不同层次的专门机关构成的一个体系，不是这个体系中所有的政权机关都享有立法，而只能是其中特定的机关才能立法。在我国，民族立法的主体包括国家权力机关，即全国人民代表大会及其常务委员会，也包括省、自治区和直辖市人民代表大会及其常务委员会，设区的市的人民代表大会及其常务委员会，自治地方人民代表大会及其常务委员会；也包括行政机关，即国务院、国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府及设区的市以及自治州的人民政府。
2.民族立法只能在职权内进行。我国的各类立法主体在职权上不同，因而其制定的民族法律法规在内容、法律地位、适用范围上都有差别。立法职权是由法律规定的，各民族立法主体只能在法定的权限和范围内立法，否则就是越权无效的立法。
3.民族立法必须遵循一定的法定程序。立法要依据一定的程序进行，现代立法一般要经过立法准备、由法案到法和立法完善各阶段，立法要依据一定的程序进行，才能保证立法具有科学性、严肃性、权威性和稳定性。民族立法作为一种特殊的立法，法律对民族立法也做了特殊的规定。因此，民族立法除要遵循一般的立法程序外，还要遵循这些特殊的程序规定。
4.民族立法是应用一定技术进行的活动。立法是一门科学，在现代社会，要使所立的法发挥作用，不能不重视立法技术问题。民族立法技术属于立法技术的范畴，民族立法技术对民族立法制度的完善有着非常重要的作用，它能从技术规则方面促进民族立法成为科学的立法，从而更好地反映立法者的意图。
5.民族立法是制定、认可、修改、补充和废止有关民族问题的法律和其他规范性文件的活动。立法的主要特征在于它是直接产生和变动法的活动，一项包括制定法、认可法、修改法、补充法和废止法等一系统活动的系统工程。民族立法也包括了制定、认可、修改、补充和废止等方面和环节。另外，民族立法是关于处理民族关系的法律或规范性文件，这是民族立法区别于其他立法的重要特点，民族法的存在形式可以是独立的法律，如民族区域自治法和民族地方制定的自治法规等，也可以是非独立而与其他法律合一的调整民族关系的法律条文，如宪法、民法、刑法等法律中调整民族关系的法律条文。
立法产生的历史悠久，在国外，早就有了诸如公元前24世纪西亚的《萨麦法典》，公元前22世纪乌尔第三朝的《乌尔纳姆法典》，公元前18世纪的巴比伦王朝的《汉穆拉比法典》等。在中国，自秦汉以至明清，历代封建王朝都有体系庞大的成文法典。我国自古以来就是一个多民族国家，我国历史上丰富的法制包括了民族法制，对我国历史上不同的民族立法进行历史考察，有助于我们借鉴历史上不同类型立法制度的经验教训，有助于我们完善现行的民族立法制度，有助于解决我国还存在的各种民族问题。中国的民族问题始终是中国革命和建设的一个重大问题，历来受到中国共产党的高度重视。用法律手段调整我国的民族关系，一直是党和国家处理民族问题的重要手段，通过颁布法律法规和各种规范性文件，保障少数民族在政治、经济、教育、语言文字、风俗习惯、宗教信仰等方面的权利。新中国成立以来，我国的民族立法可以大致分为以下几个阶段：
1.1949 年至1952年，是新中国民族法制的创建阶段。1949年9月，中国人民政治协商会议通过了当时起临时《宪法》作用的《共同纲领》，把中国共产党的民族政策用法律形式加以固定，标志着新中国民族法制正式起步。这一阶段制定的重要法律、法规有：1950年政务院批准的《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》，1951年政务院《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》和《关于加强少数民族教育工作的指示》等。这些法规虽然是政治运动的产物，但毕竟是以法的形式出现的，表明了社会对民族法制建设的需要，这也是新中国民族法制建立的社会政治基础。这一阶段，翻译出版了一些苏联民族学、法学教科书。通过这些教科书，我们学习和接受了马克思主义关于民族与法律问题的基本理论。同时期，中央组织大批民族工作干部以及专家、学者进行大规模的民族调查，这些工作为后来的民族识别和正确处理民族问题积累了全面系统的科学资料。在这些材料中，不乏大量民族法学的原始材料。
2.1952 年至1956年，是新中国民族法制的初步发展阶段，也是民族立法工作的一个黄金时期。1952年，中央人民政府委员会颁布了《民族区域自治实施纲要》，明确规定各少数民族聚居的地区应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。这是根据当时的历史条件以及内蒙古自治区等民族自治地方的经验，首次对民族区域自治制度的基本问题作出的比较详细的规定。《实施纲要》的诞生，标志着中华人民共和国民族区域自治驶入法制轨道。1954年，共和国第一部《宪法》诞生。《宪法》根据新中国成立以来废除民族压迫制度，建立各民族平等、友爱、互助的关系，民族地区政治、经济和文化事业开始逐步发展的经验，对于民族区域自治，对于少数民族的政治、经济和文化的建设，做了比《共同纲领》更进一步的规定。这一阶段，还颁布了《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》等行政法规。
3.1957 年到1976年，我国民族立法除了1957年至1958年有暂时的繁荣以外，留下了一段长长的空白岁月。这一时期可以分为两个阶段：
第一阶段，从1957年到1965年，我国民族立法经历了一个从暂时繁荣到萧条的变化过程。这一时期，民族立法仍然在进行，除全国人大常委会批准48个民族自治地方组织条例外，还通过了《民族自治地方财政管理暂行办法》等重要法律。这一阶段民族立法的特点是：第一，时间虽长但立法数量不多；第二，内容涉及范围较狭窄。除涉及民族自治地方财政管理的内容外，其他大都是民族自治地方组织条例，并且这些组织条例内容基本雷同。这一阶段，在“左”的指导思想影响下，一些重要的民族立法工作停顿下来了。例如《民族区域自治法》，1954年第一届全国人大设立民族委员会后，做了大量的调查研究工作，并会同有关部门着手起草，到1957年上半年就写出了8稿，但迫于后来反右斗争的政治形势而被搁置。
第二阶段，1966年至1976年10月，因受“左”的思想影响，我国民族工作被取消，民族立法工作处于全面停滞时期。
4.从1977年至1978年，我国民族立法开始从漫长的冬眠中复苏。1978年《宪法》关于民族区域自治制度的规定比1975年《宪法》略有进步，如恢复了1954年《宪法》有关民族自治地方的自治机关的一些内容，恢复了自治机关制定自治条例和单行条例的自治权。尽管如此，这个时期仍明显地保留有“文化大革命”给民族区域自治制度造成的伤痕。在这一阶段，基本上没有民族法律、法规问世。
5.1978 年至今，是我国民族法制建设繁荣阶段。十一届三中全会的召开，标志着我国民族立法工作进入了新的黄金时期。该阶段，我国民族立法工作重大发展的显著标志是：
（1）1982年《宪法》继承和发展了1954年《宪法》关于民族问题的基本原则，全面奠定了新时期民族立法的法律基础。1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，对民族区域自治的法制建设作出了原则性的规定。1982年《宪法》恢复和发展了1954年《宪法》中关于民族区域自治制度的重要原则，并根据社会主义建设新时期国家情况的变化，作出了一系列重要的修改和补充，明确规定了民族自治机关多方面的自治权利，充分体现了尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神。关于民族区域自治制度、民族自治地方的自治机关及其组成、自治机关的自治权、国家对民族自治地方的职权和责任都在这部《宪法》中做了较为全面的规定。
（2）《民族区域自治法》的制定和施行。1984年5月31日，《民族区域自治法（草案）》经六届全国人大二次会议审议通过和颁布，并于1984年10月1日起正式施行。《民族区域自治法》是对我国民族区域自治制度实施经验的科学总结，是我国社会主义民族法制建设的一项重要成就，标志着我国民族区域自治制度和民族法制建设进入了一个新的发展阶段，为创立中国特色的民族法律体系奠定了坚实的基础。这部法律规定了民族区域自治的基本原则和基本内容，是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。它的颁布实施，为各民族真正实行民族区域自治，为民族区域自治制度健康发展提供了法律保证，标志着我国的民族区域自治走上了有法可依、必须依法办事的新阶段。1991年，国务院发布了《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》，指出：建立和发展平等互助、团结合作、共同繁荣的社会主义民族关系，坚持和完善民族区域自治制度，维护祖国统一，增强中华民族的凝聚力，是我们党和国家在民族问题上的基本立场，也是建设有中国特色社会主义的一项重要原则。在新的形势下，按照实现社会主义现代化建设的第二步战略目标的要求，民族地区要继续贯彻自力更生、艰苦奋斗、勤俭办一切事业的方针，发挥资源优势，增强自我发展能力。国家要大力支援、帮助民族地区加速发展经济文化事业，逐步改变其相对落后的状况，使之与全国的经济和社会发展相适应，促进各地区的协调发展和各民族的共同繁荣。1993年，国务院批准发布实施《民族乡工作条例》《城市民族工作条例》，这对于调整我国城市民族关系、加强散杂居地区民族工作具有很好的规范性作用，为散杂居民族工作提供了可靠的法律依据，使我国的散杂居民族工作取得突破性进展。我国在协调民族关系、加强民族工作法制化建设方面不断取得新的进展。党中央、国务院及有关部门多次发布文件和颁布法规，妥善地处理了民族关系方面的一些新问题。在1997年修订通过的新《刑法》中，关于民族、宗教方面在原有的基础上又增加了新的内容，以法制手段调整民族关系，充分维护少数民族的正当权益。我国在《宪法》规定了民族区域自治制度，专门颁布了《民族区域自治法》基础上，还加强了民族区域自治配套法制建设。
在全国人民代表大会及其常委会制定的法律中，有80多件法律对民族问题作出了规定，还有一些法律中有专门条款授权民族自治地方可以作出“变通规定”。各民族自治地方也制定和颁布了一些自治条例、单行条例和变通法规以及补充规定；国务院于2005年5月31日起施行了《国务院关于实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。
论及立法的必要性、任务和作用，许多思想家、政治家和法学家将其同理性、正义、善德、人权、治国和维护社会秩序等相联系起来，并做了深入的论述。民族立法作为立法制度的重要内容，其作用根据不同的标准可以做不同的划分，而根据民族立法理论，民族立法具有社会作用和规范作用。
1.民族立法的社会作用。（1）确立和巩固统治阶级的统治。在阶级对立的社会中，阶级矛盾和冲突是社会中最大和最深刻的冲突，这种矛盾和冲突是一般道德和习惯不能解决的。任何一个阶级掌握国家政权之后，都要靠立法来给予确立和巩固，通过法律来调整统治阶级与被统治阶级、统治阶级内部、统治阶级与同盟者之间的关系来维护统治阶级的统治。民族立法作为整个立法体制中的一部分，也要充分反映统治阶级的民族思想、民族政策，通过民族法制的形式来维护民族关系，巩固阶级统治。（2）管理民族地区公共事务。公共事务是指由一切社会的性质所决定的具有普遍社会意义的事物，比如兴修水利、保护环境等。这些事物是因为社会存在而存在的，管理这些事物是任何社会都需要而不是某一阶级的特别需要。随着社会的发展，法律在管理公共事务方面的作用越来越重要，在现代国家，立法者总是通过法律的创制来实现对公共事务的管理。因民族地区的特殊性和复杂性，民族公共事务的管理更需要民族立法来给予保护。
2.民族立法的规范作用。法律作为一种行为规范，是通过人的行为和影响社会关系发生作用的，它除了确立和巩固阶级统治、管理公共事务外，还具有规范作用。（1）指引和预测作用。指引是指民族立法通过对民族权利和民族义务的规定，提供人们社会活动的行为模式，引导人们在社会生活中作出或者不作出一定的行为。通过法律提供的行为模式，人们可以预测社会活动中相互间的行为及法律后果，由此可以对行为作出合理的安排。（2）评价和教育作用。民族立法为人们的行为提供了评价的标准，根据法律的规定，人们能够评价行为的性质和意义，评价该行为是合法还是违法、是否具有法律效力等。同时，通过立法形式把处理民族问题的价值取向和各种标准固定为行为模式，使人们了解和接受，并培养人们的行为习惯，达到教育的目的。（3）制裁和约束作用。民族立法具有权威性、严肃性和有效性，这种权威性、严肃性和有效性来源于民族立法，是按照执政阶级的利益和要求而进行的，违反民族立法的行为将会受到相应的制裁。
二、民族立法的基本原则
立法基本原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现，是贯穿于整个立法活动的基本准绳。坚持一定的立法原则，有助于使立法在经过选择的思想理论指导下沿着立法主体确定的方向或代表的基本倾向发展，有助于立法主体既注重从大局上把握立法，将整个立法作为一盘棋来运作，又注意集中地、突出地、强调地体现立法主体的某些意志，有助于立法主体统一立法的主旨和精神，使各种立法活动以及立法与其调整对象之间，有一种一以贯之的精神品格在发挥作用，也有助于实现立法的科学化，使立法活动按规律进行。[74]民族立法作为国家立法的重要组成部分，必须坚持和遵守《立法法》规定的基本原则，与其他立法相比具有共同的基本原则，也有基于民族问题的特点而独有的原则。概而言之，民族立法应该遵循如下一些基本原则：
在依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，首先面临的问题就是立法的法治化问题。民族立法应当在法治的意义上来展开，必须要做到民族立法的法治化。（1）权限的法治化。民族立法作为国家特定机关职权内的专门活动，宏观上要民主、科学地划分各立法主体的立法权限，即各立法主体能立哪些法、这些法的地位如何等，并使之法制化，微观上要求法案的提案权、审议权、表决权和法律的公布权的归属和界限应由法律明确规定，清楚可行，具有可操作性。（2）内容的法治化。立法内容的合法性首先体现为立法内容的合宪性，宪法是民族立法的最高依据，民族立法要符合宪法的精神和依据，不能违反宪法的规定和与之相抵触。民族立法内容的合法性还要求立法内容的统一，在等级有序的立法体系中，不同阶位的立法应该保持协调一致，低位的法不能与高位的法律相抵触，阶位相同的不同立法之间不要相互冲突。因民族立法的复杂性、敏感性，在民族立法中尤其要坚持立法的内容合法，处理好各种法律法规之间的关系，真正做到立法的协调和统一。（3）程序的法定性。坚持法定的立法程序，避免各种人为因素影响立法。
在现代国家和现代社会，立法应该坚持民主原则，是各国立法的共同之处。在我国，坚持民族立法的民主原则，是实现人民主权的需要，是反映人民意志和客观规律的需要，是对立法实行有效监督、制约和实现民族平等的需要。坚持民族立法的民主原则，要求做到：（1）立法主体的广泛性，即各族人民是立法的主人，立法权在本质上属于各族人民，由人民来行使。（2）立法内容的人民性。要以维护各族人民的利益为根本宗旨，注意确认和保障各族人民的权利。（3）立法活动的过程和立法程序的民主性。要走群众路线，采取各种有效方式发动群众，让群众知晓立法、参与立法，发挥各族人民群众的积极性和聪明才智，从而提高立法的质量。
现代立法应该是科学立法，坚持科学立法，有利于克服立法中的主观随意性和盲目性，有利于提高立法的质量和产生良法，增强法的有效性和实用性。民族立法要坚持科学性，也就是：（1）观念上把民族立法作为一门科学来看待。要加强民族立法的理论研究，用科学的观念来影响、指导立法，对立法实践中出现的问题和经验教训，要以科学解答和理论总结。（2）建立科学的立法体制。民族立法权限的划分、立法主体的设置、立法的运行模式等要符合立法发展规律、合符国情和民族地区实际，做到合适、合理、完善。（3）注重立法技术。既要处理好从民族地区实际出发和坚持民族立法理论指导之间的关系，又要处理好民族立法的实用性、稳定性与超前性的关系，科学合理地确定民族立法的指标、立法形式、立法内容及法案起草等内容，做到所立的法协调统一、可操作。
马克思指出：“立法者应该把自己看着一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中，如果立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性。”[75]无论政治的立法还是市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已，不管是民族自治地方的民族立法，还是其他民族立法主体有关民族问题的立法，都要坚持从民族的实际和民族地方的实际出发，以客观实际为依据，适应客观实际需要。民族立法坚持从实际出发，尤其应该做到：（1）客观反映民族地区的现状。要加强对少数民族地区的过去、现在、未来的研究，认真总结过去，研究现在，预测未来，通过对少数民和少数民族地区的客观分析，从中找出规律性并反映在法律中，以规范各族公民的行为，规范民族地区的公共秩序，促进民族地区的发展。（2）重视民族特殊性及民族地区的特点。民族立法作为中国立法制度的重要组成部分，必须能动地反映和适应民族及民族地区的政治、经济、文化、风俗习惯和民族关系的特点，民族地区经济、社会发展状况的特点，民族文化和民族心理的特点，反映民族及民族地区的实际情况。
三、民族立法的权限
民族立法权限主要指立法主体行使民族立法职权的法定范围和限制，包括对民族法律立、改、废等一系列专门活动的限制。在多民族国家中，民族立法是处理民族关系的一项重要活动，国家依照各民族的意志和各民族的特点，通过立法将各民族的共同利益和少数民族的特殊利益，按照一定的程序上升为国家意志，制定为法律。根据我国“一元性两级多层次”的立法体制，民族立法权限是在中央和地方两级进行配置的，并由相应的机关分别行使。“一元性”是指调整民族关系的基本法律和其他法律，统一由全国人民代表大会及其常委会制定、修改、补充、解释和废止，其他国家机关没有这个权力。“两级”是指中央和地方两级国家机关，有权根据宪法和法律制定调整民族关系的法律、法规和规章。“多层次”是指全国人大及其常委会、国务院、国家各部委、省、自治区、直辖市的人大及其常委会和人民政府，设区的市和自治州的人民代表大会及其常委会、人民政府，以及自治县的人大，都有权根据宪法和法律，在各自权限内制定调整民族关系的法律和法规。我国宪法、立法法及各级组织法均对各立法主体的立法权限进行了明确的规定。
根据我国《宪法》《立法法》及相关法律的规定，我国的民族立法主体有：全国人大及其常委会，国务院，国家各部委，省、自治区、直辖市的人大及其常委会和人民政府，设区的市和自治州的人民代表大会及其常委会、人民政府，以及自治县的人大。各立法主体因其立法地位的不同，也享有不同的立法权限。民族立法权限的关系包括中央民族立法主体与地方立法主体权限之间的关系，中央各民族立法主体相互之间立法权限的关系，地方各民族立法主体立法权限之间的相互关系，以及各民族立法主体立法权限相互之间的关系等，虽然各民族主体的立法权限是由法律明确规定的，但因各立法主体地位的不一样，他们之间的关系显得相当的复杂。现择其要者而述之。
1.民族自治地方立法权与一般地方立法权的关系。（1）享有立法权的主体不同。自治区和自治州既享有民族区域自治立法权，又享有一般地方的立法权，自治县的立法主体仅为人民代表大会，而享有一般地方立法权的主体是省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会，设区的市和自治州的人民代表大会及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市和自治州的人民政府也有权制定地方政府规章。（2）权限范围不同。一般地方性法规的制定，应在法律规定的权限范围内，根据本行政区域的具体情况和实际需要，遵循不同宪法、法律、行政法规相抵触的原则，地方性法规不能变通法律和行政法规。而自治立法权中的自治条例和单行条例却可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，即在某些情况下可以同法律或者行政法的规定不一致。因此，自治条例和单行条例的权限范围要大于一般地方性法规的权限。[76]
2.民族自治地方立法权与经济特区立法权的关系。《立法法》第74条规定：“经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”因此，经济特区也有相应的立法权。与民族自治立法权相比，两者的区别是：（1）立法的法律依据和性质不同。民族自治地方立法中除变通规定和补充规定属于授权立法外，自治条例和单行条例立法权则来源于宪法、民族区域自治法的明确规定，属于职权立法的范畴。而经济特区立法的法律根据则是全国人大的授权决定，属于授权立法，具有从属性、受限制性、随机性和临时性。[77]（2）立法的目的和范围不同。民族自治地方的立法目的主要是为了保证民族区域自治机关行使自治权，体现的是宪法规定的“各民族一律平等”原则。[78]民族自治地方的立法范围包括了当地民族的政治、经济、文化和其他社会生活的方方面面，而且还可以结合当地民族的实际情况作出变通规定。而“授权经济特区制定法规的范围就应当限于特区经济体制改革和对外开放的事项。全国人大及其常委会对几个经济特区的授权范围，都允许经济特区所在地的市的权力机关根据具体情况和实际需要制定经济特区法规。具体情况和实际需要是指经济特区内的具体情况和实际需要。经济特区法规的内容是把国家给经济特区的特殊政策具体化，在经济体制改革和对外开放方面制定具体的措施和办法。而经济特区的其他事项，如有关城市管理的事项，就不属于授权的范围。”[79]因此，两者的不同是显而易见的。
四、民族立法的程序
民族立法程序，是指有民族立法权的机关在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中所应遵循的法定的步骤和方法。我国《宪法》《民族区域自治法》《立法法》和有关机关工作程序的规范性文件中，对法律的拟定、提出、审议、讨论、表决、批准、备案、公布的具体规定和原则，均适用于民族立法。特别是2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过颁布的《立法法》，对立法权限的划分和立法程序作出了统一而具体的规定，根据《立法法》的规定和民族立法的实践，民族立法程序由于立法机关的不同和立法内容的不同，分为一般的立法程序和特殊的立法程序，现分述之：
民族立法的一般程序即为立法的共同程序。我国民族立法的一般程序，大体上可以为以下几个阶段：
1.民族立法案的提出。这是指被授予专门权限的机构和人员向立法机关提出民族法律、法规草案，使草案列入议事日程，成为立法机关讨论的对象。按照我国法律的规定，涉及民族问题的宪法修改议案，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会的代表提出；国家基本法律的法律案，可由全国人民代表大会主席团、常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，以及全国人民代表大会一个代表团或者30名以上的代表联名提出。
2.民族立法案的审议。这是指立法机关对列入议事日程的法律、法规草案进行正式的审查和讨论。根据《立法法》的规定，民族立法案的审议主要包括五种情形：一是分组审议，即由全国人民代表大会各代表团或者全国人代表大会常务委员会的委员分组对法律案进行审议。二是由专门委员会审议，即由有关专门委员会对列入全国人民代表大会会议议程的法律案进行审议，再向主席团提出审议意见，并印发会议。三是统一审议制，即全国人民代表大会法律委员会负责对列入全国人民代表大会或者常务委员会会议议程的法律案进行统一审议，并提出审议结果报告和法律草案修改稿。四是联组审议制，即全国人民代表大会或者常务委员会在审议法律案时，主席团常务主席可以根据需要召开各代表团团长会议或者各代表团推选的有关代表会议，常务委员可以召开联组会议或者全体会议，就法律案的相关内容进行讨论。五是三次审议制，即列入全国人民代表大会常务委员会会议议程的法律案，一般应经过三次常委会讨论后再交付表决。地方性法规和自治条例、单行条例的立法审议程序一般由地方立法或自治条例予以规定。
3.民族立法案的表决和通过。这是指立法机关对法律草案表示正式同意，从而使法律草案变成法律。根据我国法律的规定，宪法的修改需经全国人民代表大会全体代表2/3以上多数的通过；基本法律由全国人民代表大会全体代表的过半数通过；其他法律由全国人民代表大会常务委员会全体组成人员的过半数通过；地方性法规的制定、修改、废止由地方人民代表大会全体代表的过半数通过或者同级地方人民代表大会常务委员会全体组成人员的过半数通过。
4.民族法律法规的公布。指立法机关在一定的专门刊物上，将通过的法律法规给予正式的公布。民族法律法规根据不同的法律权限和规定，有不同的做法。属于宪法和法律的，由中华人民共和国国家主席予以公布；行政法规由国务院公布；部门规章由部门首长签署命令予以公布；地方法规和自治法规由制定机构即地方人民代表大会主席团或常委会予以公布；地方政府规章由省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。公布的方式必须为在立法机关的刊物上或在指定的其他刊物上。
民族立法除必须遵循上面提到的民族立法案的提出、民族立法案的审议、民族立法案的表决和通过、民族法律法规的公布程序外，地方民族立法还必须有批准和备案程序。特殊的民族立法程序属于国家立法程序的范畴，实践中因地方民族立法主体不同、民族立法的形式（自治条例和单行条例）不同，其批准和备案的程序也不相同，在下面相应的章节中我们将分别予以探讨。
五、民族立法的技术
立法技术与立法原理、立法制度是立法学的重要组成部分，也是立法理论研究的重要内容。关于立法技术的定义，学术界还没有完全一致的意见，主要存在广义活动和狭义细则说、制定和表述说、法律结构说、过程说、有关规则说、方法和技巧等诸说[80]，而目前较多地认为立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。[81]根据这一定义，立法技术具有如下特征：第一，立法技术是一种方法和操作技巧。立法技术不同于立法，也不同于立法制度，而是兼具有两者某些特征的一个概念、一种事物。第二，立法技术是立法活动中所遵循的方法和技巧。立法技术产生于立法实践，服务于实践，但又有相对的独立性。第三，立法技术是用以促使立法臻于科学化的一种方法和操作技巧。立法技术的功能在于尽可能地使立法既能达到立法者或执政者满意，又能尽可能地符合立法的客观规律。立法技术可以从不同的角度进行分类，主要有：（1）宏观的立法技术、中观的立法技术、微观的立法技术。宏观立法技术是指立法的一般方法或原则；微观的立法技术指立法活动中具体的操作技巧和方法；中观的立法技术指具体程度介于两者之间的立法技术。（2）纵向的立法技术、横向立法技术。纵向立法技术即把立法看做一个活动过程，在这个过程的各个阶段及各个阶段的具体步骤上，立法所遵循的方法和技巧；横向立法技术即从平面的角度观察立法，这种立法所应遵循的方法和技巧。（3）立法活动运筹技术、法的结构运营技术。当然，他们之间存在交叉重叠的关系，不是截然分开的。[82]
民族立法技术即为民族立法中所要遵循的立法技术，他具有立法技术的一般特征，也要遵循一般立法技术的规律。民族立法较其他立法来说是一个新项目，基础较为薄弱，立法的技术也较为粗糙，加强民族立法技术的研究，深入把握民族立法技术的规律，对提高民族法律的科学性具有重要的意义。