二　好人治村与恶人治村

中国人特别关心由谁来治理村庄，因此有“好人治村”和“恶人治村”之说。依我的想象，谁会喜欢一个恶人来治理村庄呢？然而，1999年我到湖北余村观察村委会选举时发现，理性的村民在选择恶人还是好人治村上，倒是颇费思量的。

余村是一个镇郊村，1999年选举前在任的鲍主任是一个性格强悍、私心很重、能力不错的“恶人”，在任的李副主任是村民公认的“好人”。“海选”提名的结果是，鲍、李两人成为村委会主任正式候选人，村民需要在鲍、李两人中做出选择。从感情上，村民几乎无不偏向李，但一些理性的村民分析说，余村是镇郊村，李若当选村主任，他的好人性格让他不敢得罪村民，也不愿得罪上级，最终把握不住村庄的发展机会。鲍人品是坏了一点，也肯定会有经济上的问题，但他当选主任，凭借他的强悍和能力，不至于为村里赚不回他贪去的那点钱。这种理性分析成为余村选举前村民议论的主要话题。最终，李在县驻村选举指导小组的帮助下，调整策略，强调自己以前所以显得没有魄力，是副职使然。当选为村主任，当然会敢作敢为，才险胜当选。

浙江瑞安星火村的情况更为有趣。星火村也是一个镇郊村，长期以来，上级规划在星火村建一个菜市场，这是一件于镇里、于村集体、于村民都有益处的好事，因为星火村处于现在镇区建成区的中心，建菜市场方便镇上的居民，村集体每年可以从菜市场收取100万元以上摊位出租费，村民则会因建菜市场带来的土地升值，提高每家每户都有的出租房屋的租金。这个于各方面都有益的好事，在村领导班子中和村民代表会议上议论了许多年，都因为建菜市场需要拆迁一部分村民住房的补偿问题难以平衡而卡了壳。按市里的统一规定，拆迁住房的补偿标准是统一的，分五个等级，在同一个等级中，补偿标准一样。在同一个等级中，因为被拆住房的新旧、地理位置好坏有所不同，有些村民认为自己的补偿标准低了些，要求提高标准。但一户的标准被提高，就引发更多户要求提高标准，这是一个鸡生蛋、蛋生鸡的扯不清的问题。

扯不清的问题，村干部没有办法解决，就往后面拖。时间拖得越久，镇里、村里和村民就越急。急不能解决问题，村民就责怪村干部无能，责怪他们摆不平这么一点小事。事情拖了五六年，到1999年村委会换届选举，村里一个吸毒好赌、性格强悍并且与黑恶势力有些联系的“恶人”周某出来竞选村主任，说只要他当上村主任，他就可以将菜市场建好。村民也相信周这样的“恶人”出来，可以摆平那些扯不清的经济补偿问题，因为村民怕他。镇里不同意这种有劣迹的人作为村主任正式候选人。周竟可以让村民在“另选他人”栏上写票，使自己的选票超过村民公认既有文化和能力又为人正直的原村委会主任，当选为新一届的村委会主任。

有意思的是，我们在星火村所在镇调查过8个村，大多数村都出现过村民选“恶人”当村干部的现象。“恶人”治村不讲招式，他不仅敢于贪污，而且敢于用超出法律界限的办法整治村民，最终引致民怨沸腾，村民便会在下一次选举中将他选掉。这样一来，就构成了村级治理中好人治村与恶人治村的循环。

讨论什么样的人来治理村庄是一件于村级治理研究具有基础意义的工作。好人治村或恶人治村，是从村干部个人的品性与治村能力来评论村级治理的形态，在这个意义上，我们可以区分出四种相当不同的村级治理形态，即好人型、强人型、恶人型和能人型村治。好人是从治村干部的品性上讲的，一般具有良好人品和人缘，不愿用粗暴的手段去惩治村中任何一个村民，也缺乏让一般村民畏惧的个人力量。正因为好人不愿惩治村民，对于村中一些不良倾向与行为不闻不问，害怕得罪村民，被一些村民称为“老好人”。好人治村的优点在于他一般不会谋求私利，也不会为非作歹。他因为缺乏足够的个人魄力，所以不会给村庄造成个人决断失误所带来的损失。好人治村的不足是往往迁就村中恶行，缺乏与坏人坏事作斗争的勇气和决心，也没有抵制村中不良势力的个人魄力。总体来讲，好人治村，难以为村民创造额外的公共收益，一般也不会损害村民已有的公益。

与好人相对应的是强人。强人也是从品性上讲的，性格强悍之人，这样的人敢于承担责任，敢于与村中不良倾向作斗争，他往往具有令一般村民畏惧的健壮身体、社会关系或暴烈个性。强人治村的好处是他敢于碰硬，在大多数村民的支持下，他敢于惩罚那些有损全村公益的行为和村民，他通过减少村中少数人的收益，而创造于全体村民更多的收益。

在不能受到足够约束的情况下，强人很容易向恶人转化。恶人一定是强人，但与强人不同，恶人的私欲更重。恶人治村可以通过抑制村中一些有损公共收益的行为，为村庄创造收益。只是恶人往往乐于将自己为村庄创造的公共收益据为己有，有时候，他不仅不创造新的公共收益，而且为了个人私利，捞取本来不多的村中公益或损害公益。

恶人不会受到村民的欢迎，村民会怀念起好人和能人来。所谓能人，是指那些有特殊经营头脑和一技之长的人，尤其指那些已经发家致富的村民。为了不辜负村民对自己的热望，这些能人也有参与村务的热情。能人治村的好处很多：第一，在个人已经富裕起来的情况下，他一般不会打村中公益的主意；第二，他有带领村民致富的能力，也有为村集体增加公共收益的办法。能人治村并非百好，其中的一大弱点就是能人治村时，他期望在已有经济成就的基础上，通过当村干部来获得声誉，他期待经济现实变为社会声望。或者说能人当村干部，具有强烈的声望取向。他不愿得罪村民，他的治村与好人治村有相似之处，不同的是他不愿如好人治村一样碌碌无为。因此，能人治村，倾向于在不得罪任何一个村民，即不减少任何一个村民收益的情况下，额外地为村集体创造公共收益空间。他试图通过这个额外的收益空间，来获得他当村干部所期待的政绩、面子与声望。

现实中的村治形态往往是以上四种类型的混合。不过，现实中也很容易区分出一种主导的治村形态。以上依据村干部个人能力和品性划分为好人、强人、恶人和能人四种可能的村治形态，对于把握当前中国农村村级治理的现状，特别是其间的变迁，大有益处。

2001年8月18日

修订关键词　乡村利益共同体机制研究

取消农业税之前，村庄治理中要解决两大问题：一是协助县乡收税；二是解决村庄公共事务。从协税角度看，村民希望村干部很软弱，是老好人，既无协税积极性，又无协税能力。村民拖欠税费，能拖为什么不拖呢？何况到了2000年前后，农民负担很重，已远超出农民合理负担能力的范围了。

乡镇不喜欢软弱无能的老好人当村干部，原因很简单，这些人没有能力协助乡镇向农民收取税费。取消农业税前，县乡财政收入主要来自农业税费，不能按时完成税费任务，教师工资就发不出来，行政机关就无财力正常运转，必要的公共事业也不能建设。按时足额完成税费任务，是农业型地区市、县对乡镇考评的首要指标，不能完成税费任务的乡镇一把手就可能掉乌纱帽。乡镇因此强烈希望强势村干部上台，老好人村干部“不交票子就交帽子”，一些强势的甚至道德品质有问题的强人、恶人当上村干部。

强人、恶人当上村干部，必须协助县乡完成税费收取任务。向农民收取他们不愿交的税费，农民肯定不高兴，这些强人、恶人村干部就要对村民讲狠，说重话，甚至威胁动手，将收税费这样的“公家”事务变成私人恩怨。强人、恶人如果不得好处，他们当然不愿为收税费得罪村民。县乡因此允许村干部向农民多收税费，或在村干部完成税费任务后给予一定比例的奖励，且对村干部搭车收费自肥视而不见。村干部向农民收税费得到县乡奖赏，甚至搭车收费自肥，村民不会看不见，村民因此对村干部不满，认为村干部都不是好人，甚至有村民向上级写信举报村干部贪污，等等。上级比如省、市各级将村民所写举报信转到乡镇，乡镇一般都会包庇村干部，因为正是这些有问题的村干部才协助乡镇将税费收起来了，才及时足额完成了税费任务。

这样一来，在取消农业税前，农民负担重，农民没有交纳税费积极性的背景下，乡镇为调动村干部协税的积极性，有意让那些强人、恶人、敢于得罪人的人来当村干部，且一定要让这些敢于以私人恩怨去完成收税任务的人得到好处。这样就形成了一个乡村利益共同体，村民很清楚有这样一个“官官相护”的利益共同体。

村民越是认为官官相护，就越是对村干部和乡干部不满，干群关系就越紧张，就越是不愿交纳税费。县乡就越是要依赖那些强人、狠人来当村干部，且越是要让这些人得到好处。这样形成的利益共同体显然难以持续。其结果是，到2000年前后，“三农”问题极其严重，干群关系极其紧张，终于在2001年开始农村税费改革，并在2006年取消了农业税。

村干部除了协助县乡向农民收取税费以外，还有一个重要工作是为单家独户农民提供“一家一户不好办和办不好”的公共事务，其中向农民收取税费中，包括农业税、“五统”、“三提”和共同生产费，其中农业税交给国家，“五统”交给乡镇，“三提”留在村集体，共同生产费用于村社集体共同生产事务。一个村庄，收不起来农业税，缴不上“五统”，当然也不可能有“三提”收入和获得共同生产费。而离开村社集体，“人均一亩三分，户均不过十亩”的农民不可能独力解决共同生产事务，因此出现了农业生产环节的各种困难，甚至村民之间的正常关系都难以维系。一个强人村干部不仅可以协助乡镇向农民收取农业税，而且可以收上共同生产费从而为村民办成他们“办不好和不好办”的生产和生活中的各种公共事务。

以上两端，就在村庄中形成了十分独特有趣的好人治村与恶人治村的循环。

取消农业税后，国家不再向农民收税，且取消了面向农民的各种收费。甚至用于共同生产事务的共同生产费也不再允许收取，而代之以“一事一议”筹集共同生产费用。“一事一议”要求就每一件村集体要办的公共事务，由村民代表讨论由村民按受益程度分摊费用。实践的结果是，全国绝大多数农村“一事一议”都搞不起来，农村公共事务就不再有资金来源。

取消农业税后，国家不仅不再向农民收取税费，而且向农村转移大量资源。转移资源的办法有两种：一是粮食补贴、种子补贴、综合补贴等资金直补到户，一卡通；二是通过条条自上而下转移，以项目制的形式建设农村公共品。

项目制是由乡村申报，由部门审批。村干部必须要有关系，要善于跑项目，才可以获得上级转移资源进村。村干部跑来项目和资源是村干部的本事，与村民无关。不过，村民可以从项目中获得好处，因为这些项目都是惠农工程。因为农民并无付出，又可以得到好处，村干部跑来资源是他有本事，跑不来资源也没让村民受损失。这样一来，村干部向上级跑资源就逐渐与村民没有关系，在自上而下通过条条转移资源的过程中，就自然而然地形成了一个新的县乡村利益共同体，这个新的利益共同体与过去的不同，就是这个新利益共同体没有自我爆炸的机制，是可以持续的：只要上面有资源转移下来，这个利益共同体就可以越结越厚，越养越肥。经过这个利益共同体，无论中央转移下来多少资源，农民都很难获益了。

如何打破目前通过条条向下转移资源，通过项目申报来进行惠农工程建设的以上体制性问题，是一个重大难题。这个难题的核心是，在自上而下的转移过程中，农民没有机会和能力有效表达出公共品需求的偏好，亦即，他们丧失了真正的主体性。

笔者2002年在湖北荆门五村进行的“民主化供给农村公共品实验”，和目前成都市给每个村20～30万元的公共服务费的办法，都是不错的向农民转移资源的尝试，其中要害在于，将自上而下的资源转移到村庄一级，在这一级，让村民通过民主的办法来表达自己的利益诉求，让村民来分配资源使用资源，从而让自上而下转移资源与农民利益建立起切切实实的看得见的关系，从而激发起农民的主体性和主动性。

从以上讨论中可见制度建设的重要性。不过，如果我们没有对农村社会运作机制的理解，缺少对乡村治理机制的理解，只是坐在书斋设计“完美”制度，这类设计出来或者直接从国外简单照搬过来的制度，即使有善良的愿望，也大都会在实践中走向反面。

从这个意义上讲，首先我们必须对制度的实践进行研究，必须研究机制。

2013年1月12日晚