第二篇　村治格局

一　村治随想

村治是指村庄的治理，也就是村委会一级的治理。张厚安教授依据村民自治实施状况，将村治划分为三大类型，即自治型、行政型与混合型。欧博文从村民参与和完成国家任务两个向度，分出四种村治类型，即示范村、瘫痪村、专制村和失控村。徐勇则根据村民自身状况与村民自治客观效果相统一的标准，将村民自治运作模式分为规范型和非规范型两类。非规范型村民自治又有两种主要模式，即行政化的村和失控村。

以上分类仅仅是对村治分类的少数几个例子。徐勇还依据对村治走向的分析，对村治类型作了由能人到法治的分类。他将当前一些能人治理的村庄看做合理却暂时的现象，认为随着农村的发展和村民自治的深入，这些能人治理的村庄终将会变成法治村，法治村依照《村民委员会组织法》规定的村民自治原则治理，充分体现出村民在村庄治理中的决定作用，这不仅可以发挥村民的创造性，而且有利于为自下而上的中国民主化提供动力与基础。除了法治村和能人治理村庄以外，还有那种传统治理的村庄，也就是电影《被告山杠爷》里的那种治村方式，依据山杠爷这种传统人物凭借传统方式来治理的村庄。苏力评论说，当法治的成本太高时，山杠爷式的村治是一种可行的选择。任何一个社会哪怕是一个偏远的山村也是需要秩序的，但法治的秩序不仅需要实施成本，而且需要与社会本身的惯例相合，这就是说，法治需要本土资源。换句话说，苏力认为，传统型村治并不一定就不好，关键看这个村庄能不能获得有效而适宜的法制支撑。吴重庆直接讨论了“村治的本土资源”，认为村庄治理需要有村庄传统的支撑，没有村庄传统或与村庄传统倒着来的外来制度安排，很难有生长的空间。吴重庆似乎是过于悲观了，因为一些村庄的传统已经解体，而国家有可能为这些村庄提供足够的制度与法律支撑。但在那些传统仍在、而且国家事实上难以提供制度与法律支撑的村庄，情况又会如何呢？

不只是那些传统仍在的村庄需要讨论本土资源，在那些传统已经解体的地方，当国家不能提供足够制度支撑的时候，对这样村庄的治理就比较麻烦。而且制度真的需要全部是外来的吗？没有与本土资源的结合，制度会有生长起来的基点吗？纯粹外来的制度不仅仅是一种保守的力量（法律本质上是一种保守的力量），这种外来制度没有传统支撑时其供给成本必然高昂。这样的制度在村庄治理中是可以发挥作用的，但其发挥的作用往往不是制度设计者所希望发挥的作用，而是被制度使用者刻意歪曲后发挥的作用。

村民自治制度当然是一种外来的制度，是自上而下安排于村庄的治理制度。以村民自治原则运作的村庄治理就是法治型村级治理，也是民主型村级治理。然而，法治型村级治理能否离开传统和能人实在大有疑问，因为村民自治制度需要在村庄寻找自己生长的基础。当前随着农村社会的转型，农村精英大多离开村庄，村级治理缺乏能人出来支撑局面，而没有能人出来竞争，也没有能人出来组织村民，村民自治何以会运作起来？当村庄传统已经解体，村庄舆论不复存在的情况下，村民自治这一社会民主范畴的制度如何具有让村民一致行动起来的能力？不能一致行动起来，村民自治又如何可以建设村庄共同面对的公共事业，如何可以获得当前农村社会亟须的稳定与秩序？

的确，不同类型村治之间的相似多于不同，特别在那些外来制度的安排上，看起来的差别远小于实际差别。在其根基上，表面上是外来制度实现状况的不同，实际上只是村庄本土资源的不同。人民公社时期，华南农村普遍存在村庄秘密共守的情况，那时农村干部依然是村庄庇护人。而在北方农村，不用说人民公社时期难以共守村庄秘密，即使今天的北方农村，在那些选举出来的村干部中，也很少有真正的村庄利益的庇护者。很多时候，不是因为外来的制度，而是因为制度的村庄基础，决定了村治的状况。

当前的中国理论界，制度崇拜者众。从经济学到政治学到社会学到法学，无一例外。就是在近代史和现代史的研究中，唯制度论也大行其道。这些制度论者看到了某种制度的优势和另一种制度的不足，忽视了每一种制度事实上都既有优势也有不足的辩证法。科斯曾说，任何一种制度在实践中都有自我完善的能力，因为可以产生一些对主体制度进行修补的补丁制（大意如此）。科斯的话还只说了一半，另一半是，任何制度都是在特定社会背景下产生，并具有特定合理性的。黑格尔说“存在的就是合理的”，也许过于强词夺理，然而，想一想制度背后的社会基础是有益无害的。那些唯制度论者对失败的唯一解释是制度不好，他们拯救未来的唯一办法就是找到好的制度，并将这一好制度安排下去。问题不在于这种想法抽象地讲起来有什么不对，假若这些唯制度论者说的好制度是合乎实际、适宜国情的制度的话。问题在于，唯制度论者心目中的制度，是那些与中国国情和农村实际没有关系的、虽然经过别国实践却未与中国实际联系的制度。

2001年11月7日

修订关键词　村民自治基层民主实践

村民自治制度引入到农村，被期待发挥治理和政治两重功能。治理功能主要是指，通过村民自治实现良好社会秩序；政治功能是指，期待村民自治能够训练农民的政治素质，培育中国政治民主土壤，推动中国政治民主化改革。

从1988年《村民委员会组织法》开始试行算起，村民自治制度在农村已经普遍推行了20多年，在这20多年中，基层治理的政治社会背景经历了巨大的变化。重新评估这项制度可以发现，村民自治制度最初被设想的两重功能并没有完全实现。在取消农业税费之前，农村基层组织自主性比较小，村民自治制度空间较小。农村税费取消之后，在资源密集型农村，选举被利益所激活而变得异常激烈，与之相伴随的贿选，造成村民自治付诸阙如；而在中西部资源匮乏地区，农民缺乏参与基层治理的积极性，村民自治也多停留在走过场的层面上。至于政治功能层面上，中国政治民主化更应该属于“顶层设计”的问题，指望村民自治推动中国政治民主化，太过理想。

尽管如此，还是不能忽视村民自治赋予农民平等参与基层治理的政治权利的意义。如果将村民自治当做一种基本理念，一种依靠由政治权利所保障的农民主体性来完成基层治理的基本理念，将村民自治当做一种制度框架，而非狭义上村民投票选举制度，则这一基本理念就具有了与政策的社会基础结合起来的可能性，就有可能产生出能够因地制宜的机制和办法。

当前中国政府在推行典型经验时，推广的往往不是基本理念，而是具体制度和具体做法，往往将特殊性的东西当做一般强制推广，这就很难取得预想的效果。

制度崇拜者认为任何问题只要按照某种理想进行制度调整，就可以被解决。

转型期的中国问题很复杂，针对此，首先应该确定基本方向、基本理念，而在具体机制和工作方法层面上，应该持开放、实用的态度，允许有益的探索。农村治理也是如此，应该在村民自治基本理念下，因地、因时地探索基层民主机制。

2013年1月27日