第三章　负面清单规范基础研究

第一节　我国外资准入管理历史进程

一、20世纪80年代改革开放阶段

在改革开放前，我国一直在努力进行国内建设，对外经济贸易交流发展缓慢。改革开放之后，我国面临缺乏建设资金和技术匮乏的窘境，国家开始大力提倡引进外资和技术加强我国经济建设。从1979年开始，我国利用十年时间颁布《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国外资企业法》三部法律，初步构建我国外商投资法律体系，为外国资本进入我国境内提供了基本法律基础。1986年，国务院颁布《关于鼓励外商投资的规定》，从政策层面明确鼓励外资进入我国市场，该规定给予来华投资企业一定的优惠政策，特别是税收优惠措施，旨在引导、鼓励外资企业来华投资，解决我国面临的资金和技术缺失问题。该《规定》体现了这一阶段主要的外资政策导向，对外商投资企业提供“超国民待遇”优惠政策[1]。

二、20世纪90年代积极引导阶段

二战以后，世界格局中贸易战略和投资战略比以往任何时代更为重要。世界各国一方面通过发展工业和技术科研推动本国经济发展以提高国际政治地位，另一方面，积极努力参与国际合作，通过国际贸易和国际投资获利[2]。20世纪90年代，经济全球化浪潮席卷全球，这是国际经济活动的国际化和自由化发展到高级阶段的必然产物。此时，我国市场化改革也已经有十年的历程，我国已经进入国际化的轨道，这种趋势是不会停息的[3]。在经济全球化推动下，中央明确提出“积极合理有效地利用外资”战略。

1995年6月，国家计委、国家经贸委和对外经贸部联合颁布《指导外商投资方向暂行规定》，同时国务院发布我国第一部《外商投资产业指导目录》，明确了外商投资领域，加强了以产业、技术引进和地区为导向的“差别性”优惠政策，将利用外资从单纯引进资金向技术引进和促进产业结构调整以及产业升级的方向倾斜[4]。1998年4月，中共中央发布《中共中央、国务院关于进一步扩大对外开放，提高利用外资水平的若干意见》，首先肯定了利用外资政策和利用外资所取得的成就，其次提出进一步优化外商投资产业结构，继续扩大外商投资领域，努力完善外商投资的地区布局，多渠道多方式吸收外商投资，大胆和积极引导跨国公司投资、稳步利用国际证券市场引进外资等多项鼓励外商投资的意见[5]。1999年，国务院发布《关于当前进一步鼓励外商投资的意见》，进一步在企业免税、金融支持、中西部投资等方面向外资企业提供优惠优惠待遇。这一阶段我国外资管理采用“正面清单模式”，修订和细化了有关外国投资的基本法律，对产业投资项目、投资准入领域过窄等问题进行了合理引导和相应拓宽。

三、21世纪第一个十年外资准入调整探索阶段

我国加入WTO之后，作为WTO成员方需要承担条约义务，简化外资管理并逐步开放国内投资市场。首先，修订和精简已有外资相关立法，涉及中央和地方法律法规和部门规章二十万件左右。为了对接WTO规则，履行《与贸易有关的投资措施协议》条约义务，我国分别对《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国外资企业法》进行修订和修改。其次，根据经济发展状况和对外开放需要，我国在此期间五次修订《外商投资产业指导目录》，不断扩大外资准入领域。总体而言，21世纪初，我国国际贸易和跨国投资规模和速度都呈现出史无前例的增长，国家深刻认识到国际贸易和国际投资对一个国家经济发展的重要性，因此，我国政府积极努力建立一套完整的外商投资管理体系，高效利用和引导外资。

四、2013年以来负面清单管理模式

随着国际经济形势发展，中国迫切需要建立符合目前国际形势的外资准入规则和机制。2013年8月30日，全国人大常委会为配合上海自贸区的建设通过了相关决定，授权国务院在上海自贸区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，不属于禁止或限制类的外商投资，由原先实行的审批制改为备案制[6]。2013年9月，国务院批准并印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，明确提出要在上海自贸区内探索建立准入前国民待遇和负面清单模式，对外资施行准入前国民待遇，并研究制定自贸区内不适用国民待遇的负面清单，改革外资管理模式，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度[7]。同年同月，上海市政府颁布的《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》第11条明确规定推行“负面清单管理模式”，自贸区在外资准入阶段推行国民待遇，外资准入实施特别管理措施，即负面清单的管理模式，在负面清单列明不符措施领域之外，外商投资项目由核准制改为备案制，外商依据市场需求和自己意志自由投资。2013年11月，十八届中央委员会第三次全体会议作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》规定建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式[8]。2014年12月，全国人大通过《关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区的决定》，我国已形成上海、广东、天津和福建四大自由贸易试验区，四个自贸区共用一张负面清单，外资准入负面清单管理模式在我国正式展开。

从我国外资准入发展的整个历程来看，我国外资准入管理是以立法先行，不断依据国际经济新形势不断修订外资准入法律规则和管理模式，最终确立了外资准入负面清单管理模式。从外国负面清单管理模式的发展历程看，美国、欧盟、加拿大和日本等国家制定负面清单列表的基础和核心是国内有关的法律法规。从美国实施负面清单管理模式实践看，美国将国内散见于各个法律法规中的与国民待遇、最惠国待遇、履行要求、管理人员和董事会人员条款不相符的措施通过负面清单的形式整理出来，组成负面清单中不符措施内容。国内法律法规同样是我国负面清单管理模式的基础。我国上海自贸试验区的特别管理措施和国务院2015版负面清单，基本来自我国出台的《外商投资指引目录》，对行业法律法规有关限制外商投资的措施和规定并未进行系统整理。整理与外资准入有关的国内法律法规，是构建我国外资准入负面清单管理模式的基础和前提。与外资准入有关的措施和法律法规涉及国民经济中的各行各业，极为复杂，我们要梳理、分析、研究这些措施和法律法规，为负面清单列表制定提供规范基础。研究探讨负面清单管理模式规范基础既要研究国内有关法规，也要研究探讨我国参加的有关外资准入的国际条约。