关于农村金融立法的调研与思考[1]
吉炳轩
（2014年11月）
今年6月份，全国人大农委和中国人民银行、国务院法制办、农业部等金融和涉农部门共同组织了几个调研小组，着手研究农村金融立法问题。现在各个方面都清楚地看到，农村经济发展有党的好政策、有亿万农民的极大热情、有社会各界的大力支持，整个形势是很好的，经济发展、面貌改变、社会安宁、生活富裕，我们正在往全面小康的目标奋进；政策好，热情高，思路和措施也都是清晰有力的，但就是资金不足，有许多想干、能干、应该干的事还干不了。农村金融市场乏力，“三农”工作差钱，这是制约农村经济社会发展的一个突出问题。深化农村金融改革迫在眉睫，搞活农村金融人心所盼。每年的人民代表大会就有许多基层代表提出，应该抓紧启动农村金融立法问题，运用法律手段为农村的经济社会发展提供金融保障。金融工作很复杂，农村金融立法更为复杂，需要把各方面的情况搞透吃准。凡事都要底子清、情况明，农村金融立法就要先从深入调查研究入手。当前，调研工作还正在进行之中。我参加了江西的调研，了解到了一些情况，也研究思考了一些原则性的问题，在这里先提出来，与大家共同讨论。
一、研究农村金融立法，首先要解决好对“三农”工作的认识问题
我们为什么提出为农村金融立法，就是因为农村金融问题太重要了，也同时说明“三农”工作太重要了。农业是稳天下、安天下的产业。“无农不稳，无工不富，无商不活”，农工商，农为首，是根基。人们只有有饭吃才能去安心经营工业、商业及其他各项事业，也才能富裕起来、活泛起来。人如果没有饭吃或吃不饱饭，从早到晚，睁开两眼，要为衣食而发愁，也就不可能再有心思和精力去琢磨其他。“民以食为天，官以民为本”，吃饭是人民最大的事情，像天那样大；任何政权的基础都是建立在人民支持拥护的基础之上的，而这个基础的根就坐落在能让老百姓吃上饭、吃饱饭、吃好饭之上。换句更直白的话来说，就是你当官的让老百姓过得舒坦，老百姓就能让你官位坐得安稳。你重视农业了，支持农业了，使农业得到了发展，能够长期保持五谷丰登的好局面，天下就能够太平。粮食哪里来，肉蛋果蔬哪里来，各类食品、日用生活品哪里来？都是从农村来。我们用的所有资源、所有矿藏，包括良好的空气、美丽的环境、壮丽的山河，这一切一切都在农村。农村不但为我们提供吃的、穿的，用的、玩的，而且还为工业、商业及各类事业的发展提供着原料来源。我们吃的食物来自农村，穿的衣料来自农村，就连走的柏油马路、住的高楼大厦，其砖瓦灰沙石无一不是来自农村。就连我们的家族之根，也无一不是来自农村。上溯五代，有谁的祖先不是农民、根基不在农村呢？现在有的成了城里人，过上了现代化的生活，但千万要知道我们吃的、用的，所享受的一切，无一不是源自农业、农村和农民，千万要记住我们的根是什么，根在哪里。农民是质朴的、勤劳的，但更是伟大的，是亿万农民在托载着共和国大厦，农民是大厦的根基。
农业是根基，农民很伟大。
我们的根都在农村，但自从有了农工商各业的分工，有了城市和工厂，城乡、工农之间的差别就显现出来了，而且越来越大，也就有了城乡之别，工农之别，并由此而产生了生活、待遇、分配、管理，乃至体制机制各种各样的不同。这个不同是历史形成的，也是社会运动发展的一般规律，经济发展的一般规律。这也就造成了农业的艰辛、农村的贫困、农民的穷苦。守着宝贝的人得不到的宝贝，生产食物的人吃不到精美的食物，“种田的吃米糠，泥瓦匠住草房，卖盐的喝淡汤，养蚕的无衣裳”，这是古代民谣，过去多理解为是反映劳动人民对封建统治的不满。但通观历史发展，这又反映出人类社会运动的多种经济发展的一种普遍规律。工农分业、城乡分居，知识、人才、贸易、加工等财富向城市聚集，工农商学各业分工，等等，是经济发展、社会变化造成了这种城乡差别、各业不同。当然，农业难、农村穷、农民苦，除了自然环境条件、经济运行规律、社会管理手段这些因素外，在漫长的封建统治时期，与封建统治者对农民的压榨剥削也有直接关系，而且是十分重要的关系。在几千年的封建社会里，上层建筑的税赋劳役主要来源于农业、农村和农民。现在时代不同了，我们是共产党领导的社会主义国家，共产党的重要使命就是要铲除社会不平之事，使劳动人民富裕起来。我们取得革命胜利，根据地建在农村；我们的革命力量绝大多数来源于农民。农业、农村、农民支撑我们建起了共和国这座宏伟大厦。要让我们的根基更牢固、力量更强大、民心更凝聚，就要关心农业、关注农村、关爱农民，这是我们的历史责任，也是广大农民应该得到的回报。我们应使农业壮大起来、农村繁荣起来、农民富裕起来，这样我们才能发展得更快、更好，也才能做到真正的长治久安。只要充分认识到了“三农”工作的极端重要性，也就会有为农村金融立法的积极性、主动性和创造性，也就有了为农村金融立法的强烈事业心和殷切责任感。
二、研究农村金融立法，一定要学习好党中央关于农村工作的方针政策
党中央、国务院对农村工作高度重视，在党的工作全局中，始终把“三农”工作排在首位。多年来，每年的中央1号文件均是“三农”工作，每年经济工作会议后，还要专门召开农村工作会议，对“三农”工作进行专项部署。这些举措不仅仅是文件的排序和多开或少开一个会议的问题，而是表明“三农”工作的地位和重要性、特殊性的问题，表明中央对“三农”工作的高度重视问题。粮安天下，农固根基，这是古今中外的政治家、思想家都深知的最为简单、最为基本，而又十分深刻、十分关键的道理，所以都要花费很大精力去研究和解决“三农”问题。认真学习好中央关于“三农”工作的方针政策以及有关重大决策，这是研究起草农村金融法的必修功课，也是基本功。只有把中央有关“三农”工作的方针政策学习好了、领会透了，才能够把握“三农”工作前进的方向，明确现阶段“三农”工作的重点，也才能够更为准确地去研究起草有关法律条款，通过法律手段来保障党的路线方针政策的落实。
党中央、国务院有关“三农”工作的方针政策、决策部署和指示精神很多，都需要去认真学习，深刻领会。我们党是个解放思想、实事求是、与时俱进的党，是一个既坚持继承优良传统，又能够不断改革创新的党。改革开放以来，我国的经济社会发展非常迅猛，城乡面貌发生了翻天覆地的变化，可以说是日新月异。我们的“三农”工作也在这日新月异中不断发展变化，工作的内容和手段也在不断发展变化，以利于进一步解放和发展农村生产力，加快建设农业现代化，使广大农民尽快富裕起来，实现全面小康社会的奋斗目标。学习党的“三农”工作的路线方针政策和决策部署，一定要放在党和国家的工作大局和时代要求的大背景下来思考和把握，以求把握得更加准确、理解得更加深刻。
学习党的关于“三农”工作的方针政策，我有几点体会：
（一）坚持生产力标准。在现阶段，我们的所有工作，尤其是“三农”工作，集中到一点，就是大力发展农村生产力。改革开放之所以能够率先在农村取得突破并获得巨大成功，主要是解放和发展了农村生产力。小平同志讲，贫穷不是社会主义，要以“三个有利于”的标准来衡量是非对错。“三个有利于”首要的就是有利于解放和发展生产力。农业为什么艰难，农村为什么贫困，农民为什么辛苦，具体到每一个地方原因不尽相同，全国各地可以列出许多条，但共同的最为本质的一条，就是生产力发展缓慢。所以，在现阶段，乃至较长一个时期，农村工作的重点、着眼点和落脚点，都是要进一步解放和发展农村生产力，使农业、农村、农民走上现代化。进一步解放和发展农村生产力：一是要调动好、保护好广大农民的生产积极性。人是生产力中最为宝贵的因素，也是起决定性作用的最为关键的因素。广大农民如果有了生产的积极性、主动性、创造性，就能产生出改天换地的无比能量，就能够推动生产力的极大发展，农村的面貌就会发生新的、更为巨大的变化。二是要按照现代化建设的要求来加强改善农业装备和农业生产条件。生产工具和生产条件也是生产力要素中十分关键的方面。历史上，每一次生产工具的发明创造和改进提高，每一种生产条件的改善和变化，都推动了农业的进步和农村的繁荣，农村生产力就会获得新的解放，并释放出极大的能量。要进一步解放和发展农村生产力，就要加强农业生产的武装，改善优化农业生产条件，用现代装备来武装农业，使农业生产实现机械化、水利化、信息化耕作管理。三是要加快推进农业科技，依靠新的科学技术来发展现代农业。科技也是生产力，而且是十分要紧的生产力要素。农业要发展，要实现现代化的经营管理，必须要依靠新的科学技术。水、肥、土、种、密、保、管、工，每一样都离不开科学技术，都需要用科学技术来支撑。农业科技的潜力是巨大的，市场是广阔的，威力也是不可限量的。
（二）坚持基本经营制度。改革开放30多年来，我们之所以不断夺取农业丰收，较好地解决了13亿人口的吃饭问题，农村的面貌也有了巨大变化，这主要得益于我们实行并坚持了家庭联产承包责任制这一符合时代要求和广大农民意愿的农业生产经营制度。实践证明，这一基本经营制度符合现阶段中国广大农村的发展实际，仍然具有强大的生命力和十分旺盛的制度活力，要毫不动摇地坚持下去。但事物是发展的，时代是进步的，任何一种生产方式、经营制度，都要随着生产力的发展而发展，随着时代的变化而变化。农业现代化、农村城镇化、经营市场化、发展产业化、耕作精细化、管理科技化，这一系列的现代农业的“化”对农业农村的经营管理提出了新的更高的要求。传统农业的小生产与现代农业的大生产在经营管理和生产操作上是不同的。生产关系只有适应生产力的发展需要，才能有利于生产力的解放和进步，反之，就会阻碍或者限制生产力的发展。家庭联产承包责任制也要随着农村经济社会的发展变化而不断充实完善，这也是事物发展的必然。土地所有权、家庭承包权、生产经营权，三权分置，将是在坚持联产承包责任制基础上的改革创新和完善提高，也是事物发展的趋势。
（三）坚持不断改革创新。不论任何事物，改革才能进步，创新才能发展，僵化保守、机械教条是谈不上发展进步的。由传统农业走上现代农业，不论是生产力还是生产关系，不论是生产工具还是生产条件，包括生产力中起决定因素的人，都要不断地改革创新。党的十八大提出，要坚持走中国特色农业现代化道路，在工业化、信息化、城镇化深入发展中推进农业现代化。这就要求要实现农业现代化，就必须用现代工业、现代科学技术、现代经营管理方法去改造传统农业，这才能使落后的传统农业向先进的现代农业转变。而这现代工业、现代科学技术、现代经营管理方法，都是改革创新的成果，用于现代农业的发展，更需要进行改革创新。就生产关系来说，联产承包责任制是对“一大二公”生产经营方式和劳动分配制度的创新，而土地所有权、承包权、经营权三权分置则又是对联产承包责任制这一生产经营制度的改革创新。人类社会就是在不断改革创新中发展的、变化的、进步的，这也是人类社会运动的规律。
（四）坚持富裕农民的政策取向。执政为民是中华民族政治文明的精髓。我们党的宗旨就是全心全意为人民服务。我们一切工作的出发点和落脚点，都是为了人民的幸福安康。我们党执政，要实现中华民族的伟大复兴，其核心就是强国富民。具体到农村工作，我们党的所有方针政策，集中到一点上就是富裕农民。实行联产承包责任制，发展乡镇企业，鼓励农民进城打工，支持农村多种经营，推广先进农业技术，改变农业生产条件，取消农业税，对农业进行各项补贴，制定粮食收购保护价，推进农村城镇化，发展现代农业，深化农村改革，推进城乡发展一体化等等，无一不是着眼于富裕农民。一切为富裕农民着想，一切决策都要立足于富裕农民，这是我们党执政的方针和根本，也是我们的涉农决策部署的出发点和落脚点。
三、研究农村金融立法，必须要弄清楚、整明白广大农民的所思所盼
党的方针政策是富裕农民、发展农业、繁荣农村，这同广大农民的迫切愿望是一致的。我们为农村金融立法，就是要通过法律手段来落实党的方针政策，来实现广大农民的迫切愿望，为其提供金融支持和保障。这里有几个问题要弄清楚、整明白：
第一个问题是，要弄清楚、整明白现阶段农村工作的重点。党在农村工作的重点，就是广大农民最迫切需要解决的重大问题、共性问题。党在农村的工作有很多，各地由于地理环境、发展水平、气候条件、风俗民情的不同，农村工作的重点也有很大不同。就广大农民来说，具体到一个地方，一个乡村、一户农民，其需求也是不同的，是多种多样、各有所需的。我们强调要因地制宜，分类施策，尽力去满足不同地区、不同农户的具体需求，这是在具体工作中需要把握好的。但就大的方面来说，不论是党的农村工作的重点，还是广大农民的愿望需求，有三个方面则是一致的：一是加快推进农业现代化；二是有序推进农村城镇化；三是积极推进城乡发展一体化。这三个方面也是一个统一的整体，是互为作用、互为支撑的。农业的根本出路在于实现现代化，用现代水利、现代机械、现代科技、现代化经营管理手段来从事农业生产，并要实现产业化发展、市场化经营、合作化生产。也只有走上了现代化大农业的发展之路，现代高效优质农业才能发展起来，广大农村才能繁荣起来，亿万农民才能富裕起来。农村城镇化是历史发展的必然，更是广大农民的急切愿望。城镇是生产力发展到一定水平的产物，也是人类文明发展的阶段成果。城镇集聚人才、集聚知识、集聚文化、集聚市场、集聚产业、集聚资金，集聚各类公共资源和便民利民的设施。农民离土不离乡，务工不弃农，经商不舍本，能够过上现代化的生活，何乐而不为呢？经济比较发达的地区已经建立了许多各类设施和功能齐全的小城镇，那里的农民已过上了现代化的幸福生活，这是中国农村发展的方向。城乡发展一体化，就是要解决城乡差别，发展差距大、公共资源分配不均衡、生活水平悬殊较大的问题。只有城乡发展一体化了，把各项事业、各类产业、各种设施进行统筹规划和考虑，城乡才能共同进步、共同富裕，共同走上全面小康的富裕生活。
第二个问题是，要弄清楚、整明白当前“三农”工作的急需。如前所述，“三农”情况复杂，地域不同，种植作物不同，急需什么也都不尽相同。但就其共性的问题来说，有三点则是基本一致的。一是急盼农业丰收，二是急盼农民增收，三是急盼农村面貌改变。现在虽然已有一部分农民进城务工，已不靠农业收入来赚钱，还有一些发达地区，许多农民从事工商业，也不再依靠农业收入。但就大多数地区和广大农民来说，土地仍然是他们的命根子，农业仍然是他们收入的主要来源。农业丰收了，农民才能多收、增收。近些年一些城市急剧扩张，人口猛增，经济迅猛发展，一些进城务工的农民也入住到城市，但就绝大多数农民来说，还是要居住在乡村。不论我们现有的城市如何扩张，都始终不可能把所有的农民都吸纳进来。历史的发展也已证明，城市人口太多，密度太大，盲目扩张，会造成一大堆城市病，成为一种城市“癌症”，百法难治。国际国内得这样病的大城市很多，这条路不能再走下去了。正确的选择是大中城市辐射带动中小城市和星罗棋布的农村小城镇，中小城市和小城镇辐射带动社会主义现代化的舒适安逸的新农村。广大农民有的进入小城镇，有的住进新农村，既利于生产，又适宜生活，这是需要为之努力奋斗，并能够尽快办得到的。如果发展来发展去，穷困的乡村几十年山河依旧、面貌未改，群众依然走路难、吃水难、上学难、看病难，各类生活设施没有变化、生产条件没有改变、生活水平没有提高，那算什么发展？
第三个问题是，要弄清楚、整明白广大农民每年最需要解决的问题是什么。农村金融立法的目的是为了为农业发展、农民富裕、农村改变而提供金融服务和保障，这是一个大的原则。但具体到不同的地区、不同的乡村、不同的农户，其发展的水平、资源的禀赋、开发的项目是大不相同的，这就需要把情况搞准，有针对性地进行服务。服务有了针对性，才有可能有实效性。这是具体工作中需要注意并把握的。为农村金融立法，法律条文不可能把农民每一项不同的具体需求都写进去，但需要把一些带有方向性、普遍性的原则找出来、研究好。诸如生产发展中的急需：种子、化肥、农药、地膜，农用机械、农田水利、科学技术，农牧林果等产品的生产、收贮、运输、销售，农业产业的发展、市场的建设等等；诸如农民生活中的急需：道路的整修、环境的整治、房屋的建设、水电暖气的供应、污水的处理以及学校、医院，各类公益设施的建设和社会保障等等；诸如开发建设方面的急需：农村工商业的发展、各类资源的开发、生态环境的保护、国土的整治、土地的规模经营等等。具体到每一乡、每一村、每一户，具体的项目可能不同，但以上这些大的方面需求则是基本相同的。我们只有把这些大的方面的需求都搞清楚、整明白了，才能有的放矢，研究起草出有益管用的法律条文。
四、研究农村金融立法，还需注意兼顾好各方的工作要求和利益需求
农村金融立法的目的是为发展农业、繁荣农村、富裕农民提供金融服务和保障，但任何工作都有其运行法则和管理规矩，特别是在市场经济条件下，许多经济活动是要通过市场来运作的，要依靠市场来配置资源，并进行调节。法律也要遵循市场运行规律，并要保护市场经营依法进行。法律是定规矩的，但同时更是懂规矩、守规矩的，这个规矩就是遵循规律、坚守正道、办事公正。在这方面，有几点需要引起注意：
首先要通过农村金融立法，在金融服务上做到“四个确保”：一是确保国家粮食安全；二是确保农业适时生产；三是确保农民合理增收；四是确保农村和谐稳定。确保国家粮食安全在“三农”工作中始终是第一位的。“粮食定，天下定”，“粮食稳，市场稳”。要始终把饭碗端在自己手上，就要高度重视粮食生产，确保粮食生产经营的资金需求。这是个重大原则问题，必须给以法律保障。我们常说粮食生产“靠天吃饭”，一方面说明它在生产过程中受制于各种自然条件，有许多问题非人力可以抗拒；另一方面说明粮食生产必须要顺应自然规律，按春、夏、秋、冬四时冷暖的气候变化来适时耕作，早了晚了都不行。“人误地一时，地误人一年”，不适时耕耘就会没有收成。农民的种粮积极性来源于农业的好收成，丰产了，还能够丰收，汗流了，也能够有所回报，如果辛辛苦苦一年，到头来不但没有增加或少有增加收入，有时甚至还要赔钱，那就会挫伤农民积极种粮的热情。特别是在市场经济条件下，农民的农牧渔业产品如果不能从市场上得到合理的收益，也就不会再下力气去进行生产经营，市场供应也就必然会出问题，物价也就必然会上涨，人心也就会必然浮动。农村的和谐稳定是社会稳定的基础，确保农村和谐稳定始终是治国理政的大事。要确保农村和谐稳定，就要努力去改善农业生产条件，改变农村贫困面貌，提高农民生活水平，妥善处理好农村各类社会矛盾。这一切也需提供金融服务和保障。
其次要通过农村金融立法，在金融服务上做到“四个促进”：一要促进农业现代化建设。农业现代化建设是需要大量投入的。水利建设、农机装备、科技推广、产业发展、市场开发、生态保护等，都是农业现代化建设的基本内容，也是都需要花钱的，而且有的还需要花大钱。农业现代化建设投入，除了国家投资、农民自筹外，需要金融给予大力支持，切实增强金融服务的力度。只有把农村金融搞活了，农业现代化建设才能快速推进，否则将是步履艰难的。二要促进农村城镇化建设。加快推进农村城镇化建设，不仅是改进农村面貌、使农民过上更为幸福舒适的生活、实现城乡发展一体化、推动农村经济快速发展的需要，也是全面建设小康社会、积极扩大内需、实现中华民族伟大复兴的需要，其意义是十分重大的。农村城镇化建设需要巨大投入，但同时也是巨大市场，更是巨大的金融产业，农村金融工作应积极主动地参与进来，奋力开拓这个市场，积极推动新的产业兴起，推进城镇化建设顺利进行。三要促进城乡发展一体化。通过金融服务，来支持农村经济发展壮大，推动城乡互动，鼓励城市支援乡村、工业反哺农业，运用金融杠杆和引导作用，来促进城乡发展一体化，这也是金融工作的重要责任。四要促进农村生态化建设。当前，生态问题已成为经济社会发展的突出问题、要害问题。经济要发展，面貌要改变，生活要提高，环境还要美好。在经济社会发展中必须同时注重生态环境建设，绝不能以破坏生态环境为代价。而实际上，整个世界在发展的过程中，生态环境已作出了巨大牺牲，现在已不单单是守护的问题，而是要进行修复和整治。土地、山林、草原、河流、湿地，有些已被破坏污染的十分严重，需要花巨资来进行修复。这是关系长远发展和人们身体健康的大事，农村金融也应发挥积极作用。
再次要通过农村金融立法，在金融服务上做到“四个有利”：一要有利于农村金融发展壮大。要尊重金融规律，符合金融法则，利于金融发展。金融的钱是国家的钱，人民的钱，也是取之于民，而有利于民。金融的运行有其自身的规律，不论是制定法律或制定政策，都要自觉遵守这个规律，否则就会受到惩罚，最终伤害的还会是人民的利益。金融服务农村发展，但也必须要壮大自身。农村金融壮大了，才能更好地支持农村发展。二要有利于农村金融改革创新。农村工作头绪很多，任务很重，需要开阔视野、开拓思路才有可能搞好。为农村提供金融服务，也需要解放思想，开拓创新。研究农村金融立法，更需要解放思想，改革创新。要立足开发建设，创新创造，鼓励农村金融机构大胆创新，开拓、培育、建设适应农村经济社会发展的金融市场和运行法则。为农村金融立法，一定要保护开拓开发、创新创造。三要有利于防范化解农村金融风险。相对来说，我们的多数农村经济实力较弱，资本运作能力很低，涉农贷款规模也较小，还贷能力也很差，农村金融风险始终是存在的。这也是农村贷款难、还款慢、运行效益差的主要原因。这些问题符合中国国情。为农村金融立法，就要着力去破解这个难题，能够从法律上来支持防范和化解金融风险。这是一个难题，破解了，就能把农村金融搞活，并能更好地去服务“三农”工作。四要有利于做到互利双赢。农村金融工作不同于城市金融工作，农业的战略地位、农村的客观实际，决定了我们的利农惠农政策取向和农村金融工作的法则。对农村金融工作来说，既要讲市场运行法则，还要讲利农惠农，也同时要讲金融运行效益，三者缺一不可。怎样做到互利双赢，这也是一个需要破解的难题，在法律保障上也要给予充分考虑。
[1]注：吉炳轩系第十二届全国人大常委会副委员长。