第二节 法治政府建构的现状分析
一、法治政府建构的现实状况
（一）顶层设计更加明确
1997年，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。1999年，宪法修正案将这一治国方略纳入国家的根本大法。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出必须全面推进依法行政，用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标，首次提出“法治政府”的概念。有学者如此评价：“由政府自觉提出并要求在10年时间内基本实现建设法治政府的目标，这在世界法治发展史上是绝无仅有的。”[18]2012年11月，党的十八大报告中明确了到2020年依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成的目标。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2014年10月《决定》提出，深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年12月，《纲要》明确描绘了建构法治政府的路线和蓝图，提出了建构法治政府的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准，明确了建构法治政府的七大任务与四十四项具体措施等，法治政府建构有了更加明确的方向、路径和期限。2017年10月，党的十九大报告再次宣示，坚持全面依法治国，这为确保法治政府如期实现，提供了重要而坚实的保障。
（二）权力运行逐步规范
建构法治政府的关键在于如何规范行政权力。近年来，我国在建构法治政府的进程中多措并举，不断规范行政权力的运行。一是以简政放权为抓手，取消和下放行政审批权力，让政府权力“瘦身”，科学、合理地配置行政权力，各级政府的事权逐渐规范化、法律化。如2014年9月，《四川省人民政府办公厅关于推行行政权力清单制度进一步清理优化行政权力事项的通知》中要求，要以职权法定、简政放权、精简效能为原则，进一步取消、下放、整合行政权力，向社会公开。二是各级政府大力推行权力清单制度，政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，接受社会监督。三是大力推行政务公开，以公开为常态，不公开为例外，将行政权力运行全过程对外公开，让权力在阳光下运行，接受社会监督。如2015年4月《四川省人民政府办公厅关于深化政务公开工作的实施意见》中要求，深入推进财政资金、公共资源配置、公共服务、公共监管、行政决策、行政权力运行、基层政务等信息公开，以规范行政权力运行。四是逐步健全行政决策机制，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，全国大部分省、区、市都建立了行政决策程序规定和合法性审查制度，提高行政决策规范化、法治化程度，制约行政决策权。如2015年1月四川省制定《四川省行政决策合法性审查规定》。五是加大行政问责力度，强调权责统一，不断完善纠错问责制，以责任约束行政权力的恣意，强化对行政权力的监督。如近两年，环保部对长春、承德、郑州等地方政府官员进行约谈、问责，督促地方政府履行环保职责。
（三）程序法治受到重视
法治是实体法治和程序法治的共同体，缺少任何一个都不可能实现法治。过去很长一段时期，我国“重实体、轻程序”的现象比较突出，不利于法治政府的建设。当前，各级政府逐渐认识到程序法治化、规范化对于法治政府建设的重要性，不断强调程序法治，逐步推进行政决策、行政执法、行政公开、行政救济、行政监督等的程序法治化，尊重人民群众参与权、听证权、监督权等程序权利；同时制定相关程序规范，系统地规范行政程序，从制度上保障程序法治。如四川省政府2015年4月通过《四川省重大行政决策程序规定》，对重大行政决策的范围、制定程序、执行与监督等内容进行了明确规定，为确保重大行政决策的科学性、民主性、合法性提供了制度保障。
（四）治理理念开始转变
理念是行动的先导。随着我国法治政府建设步伐的加快，政府治理理念有了较大的转变。一方面，以法治政府建设为目标，强化以人为本、为民服务的理念，树立民本位、社会本位、权利本位的先进理念，摒弃官本位、政府本位、权力本位的错误思想，转变政府角色，把政府定位为“服务员、勤务员”，大力构建服务型政府，如各地政府建设政务服务中心、推行网络政务等便民举措，积极提高为民服务质量。政府主动推行政务公开，尊重人民群众的知情权、参与权，探索政府与社会进行社会共治的新模式，构建新型的政民关系，以实际行动践行人民民主、依宪行政的民主、法治精神。另一方面，政府公务人员的法治意识大幅提升。党的十八大报告提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”《决定》要求：“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度。”各级领导干部及公务人员坚持把学法、守法、用法融入实际工作中，以法治思维和法治方式分析问题、解决问题，以法律约束自己的行为；引导人民群众通过法律程序、运用法律手段解决各类社会矛盾，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，切实提高社会治理的法治化水平。
二、法治政府建构存在的问题
（一）行政立法科学性有待提高
行政立法在我国的立法体系中占有重要的地位，目前还面临行政立法科学性欠缺的问题。一是行政主导立法的现象明显，缺乏民主与公开。我国四十年的改革一直是政府主导型的改革，政府充当着改革推动者和决定者的角色，主导着包括法律制度在内的所有制度供给，在法治政府建设中带来改革的悖论——政府既是改革的领导者、设计者，又是改革的对象，政府主导立法不可避免地与法治政府建设存在目标、角色、内容等的冲突；[19]同时，政府主导的行政立法过程公开不够，人民群众参与度较低，立法主体较少主动地、充分地征求广大人民群众的意见和建议，特别是没有充分听取利害关系人的意见，没有充分地将人民的意志、利益和诉求考虑到行政立法过程中去。二是行政立法过多且质量不高。我国行政法规、国务院部门规章、地方政府规章等行政立法数量巨大，“到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，”[20]规章的数量就更加庞大了。数量众多的行政立法存在很多重叠与冲突的内容，特别是国务院部门规章与地方政府规章之间的冲突较多；部分行政立法的针对性、可操作性不强，导致法制不统一，为行政执法实践带来诸多困惑。三是行政立法越权与缺位并存。我国行政立法越权的现象较多，部分立法主体为了地方利益、部门利益，不按立法程序和立法授权范围立法；虽然我国行政立法的数量庞大，但由于行政管理事务广泛、复杂，变化较快，行政立法具有一定滞后性，部分领域的行政立法还比较缺乏。四是行政立法监督乏力。人大及其常委会、政府对行政立法的监督未严格实施，流于形式，未对行政立法权形成有效制约。
（二）行政执法规范性有较大提升空间
行政执法是推进依法行政、建构法治政府的重点内容，但是我国行政执法还存在较多问题，尤其是基层一线执法不规范、不严格、不透明、不公正等问题突出，人民群众对执法不公和执法腐败等问题反映强烈。一是有法不依，部分执法人员在执法中不依法办事，执法随意性较大。二是执法不严，由于执法人员受到利益、人情、法律和道德素养等因素的影响，选择性执法，不严格按照法律、法规、规章等的规定执法，不严格惩处行政违法行为，严重破坏了行政执法环境，损害了行政相对人的合法权利和社会公共利益。三是行政执法权责脱节，部分不规范、不合法的行政执法行为没有受到有效的监督、没有承担相应的法定责任。四是行政执法权力配置不合理。由于行政执法体制的影响，对有利益可图的违法行为，出现多头执法的现象；对无利可图或者执法难度较大的违法行为，相互推诿、无人执法的现象突出。五是行政执法权力滥用，不按照法定权限与程序执法，滥用自由裁量权，乱收费、乱罚款、乱摊派；部分执法人员出于不合法、不合理的执法动机，搞以权谋私、权权交易、暗箱操作。六是行政执法不文明，部分执法人员态度恶劣，执法手段、方式粗鲁，不善于运用说服教育、劝导示范等非强制性的执法方式，常与行政相对人发生纠纷。如城管执法过程中因执法手段、方式不合理屡屡与小摊贩发生语言、肢体的冲突；海口强拆执法因执法手段粗暴在网上传得沸沸扬扬，引发舆论广泛关注。[21]“行政执法就在百姓身边，执法不文明对法律的尊严和国家机关的威信损害极大。”[22]所以《纲要》特别强调要规范、文明执法。
（三）行政司法公正性亟待重构
行政司法是指行政机关按照准司法程序处理有关行政争议或纠纷，直接影响当事人之间的权利、义务关系的一种特殊行政行为。它是行政相对人请求权利救济的重要途径，以及对行政行为进行事后监督的重要方式，在我国主要包括行政复议、行政仲裁等行为。我国行政司法存在的最大问题是缺乏公正性，不能取信于民。这主要是由于行政体制的影响，行政司法机构缺乏独立性，其属于政府或者政府部门的内设机构，行政司法人员不能独立作出处理决定，如何处理行政争议往往由部门领导决定，部门领导有时因其他因素影响而不依法办案，导致行政争议得不到公正处理。如部分地方政府考虑到社会稳定，长期不受理关于土地、拆迁等方面的行政复议案件，或者受理后简单以维持了事，致使这些矛盾长期得不到化解。通常情况下，行政司法机关与作出被审查的行政行为的行政机关关系密切，容易受到人情关系的影响，行政司法机关不愿意作出对被审查行政机关不利的决定。行政司法行为不公正，人民群众的合法权利就得不到有效救济，社会矛盾得不到及时化解并不断累积，社会不稳定因素不断增加，直接影响国家的稳定与发展。与此同时，行政违法行为得不到及时纠正，行政权力缺乏有力监督与制约，导致权责脱节，行政权力将会更加肆意。两方面的不利影响交织在一起，直接侵蚀政府的合法性基础。所以，行政司法公正是建构法治政府的重点与难点所在。
（四）行政职能配置合理性有待改善
《决定》明确提出，法治政府是职能科学的政府，职能科学是实现良好的社会治理效果的前提。但是长期以来，我国政府职能配置还不够科学。在横向上，行政机关职能分工不合理，部门之间职能交叉、重复较多，如在工商、卫生、食品药品监管等领域执法过程中，常出现多头执法、无人执法的尴尬，达不到较好的执法效果。在纵向上，上下级行政机关之间事权划分还不规范，职能定位不合理。如在纵向的执法职能分工上，应该是国务院、省级政府主要进行宏观管理、制度和职责设计以及必要的执法权，绝大部分的执法权应由市、县级执法机构行使。在政府与市场之间关系上，当前政府管理过多、较紧，效率较低，市场的自主性和活力受到极大限制，不符合社会主义市场经济发展的规律，不利于市场经济的健康发展。因此，为积极应对这些问题，自2013年以来，中央政府以简政放权、改革行政审批为突破口，大力转变政府职能，还权于人民和社会，大力激发市场活力，正确处理政府与社会的关系，以充分发挥政府和社会在社会治理中的作用。
（五）行政决策规范性有待强化
行政决策是政府治理行为的起点，行政决策是否科学、规范直接或间接影响人民群众的权利和义务，关系到社会治理的效果。当前，行政决策不规范主要是法治、民主、科学程度不够。由于行政决策程序机制不健全，行政机关在作行政决策的过程中随意性较大，决策过程不够公开，没有充分征求社会意见，决策是否合法、可行、必要以及风险大小等问题缺乏充分论证，甚至部分政府官员急于求成、好大喜功，凭个人喜好进行决策，决策的失误率较高，给人民群众的利益和社会公共利益造成重大损害。虽然《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，以促进行政决策科学、民主、合法，但还存在制度不落实、有意规避、搞形式主义等现象，实际效果有待观察。
三、法治政府建构的影响因素
（一）法治观念未普遍形成
在推进法治建设过程中，由于我国人民长期受到封建人治思想的影响，不可避免带来新旧思想的激烈碰撞，其结果往往是旧的思想观念占据上风。当前，我国民主法治基础比较薄弱，全社会的法治观念未普遍形成，远未达到建构法治政府的要求。一方面，部分政府官员法治意识不强直接制约了法治政府建构的效果，诚如学者所言：“现代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。”[23]部分政府官员法治意识不强，缺乏对法律的敬畏与信仰，常常根据经验、习惯、长官意志或者个人意志办事；或者为了部门利益、地方利益不依法办事；有的政府官员把权力当作个人工具，以权谋私、权力滥用等。政府官员法治意识不提高，建构法治政府的目标就难以实现。另一方面，人民群众的民主法治意识不强，缺乏参政、督政的积极性，只要事不关己就不会主动关心政务；很多群众不信法，有纠纷就找关系、走后门或者上访，没有养成遇事找法、解决问题靠法的意识。人情社会、关系社会之下，人民群众遇事不找法而去找关系也是政府官员不依法办事的诱因之一，加上政府官员法治意识不强，两方面的原因交织在一起，对依法行政、建构法治政府形成巨大的阻力。
（二）推进机制不够强大
深入推进依法行政是加快建构法治政府的必然途径，依法行政力度的大小直接影响建构法治政府的进程。当前，很多地方推进依法行政的力度还不够大，缺乏动力。有的地方形式主义比较严重，避重就轻、浮于表面；有的地方重计划、不落实，靠上级政府的检查、督促来推进依法行政，且上有政策，下有对策，执行大走样，效果大打折扣，特别是在基层、偏远的地方尤为严重；有的地方在简政放权过程中“明放暗不放”，把备案登记弄成变相的行政审批；有的地方公务人员不依法办事、假公济私，不作为、乱作为现象突出。2013年全国人大常委会对《中华人民共和国行政复议法》实施情况的检查报告显示，有些行政复议机关不履行复议职责，有案不受；有的行政机关拒绝履行生效的行政复议决定；有的复议机关对有明显错误的行政行为，违背申请人意愿进行调解。[24]存在上述问题，一是由于政府官员法治意识还不够强，运用法治思维和法治方式进行社会治理的能力较低；二是由于复杂的社会关系和利益盘根错节，严格推进依法行政的阻力较大；三是依法行政的监督乏力，考核评价体系不健全，导致一些地方政府缺乏动力；四是一些地方政府依法行政的能力不足，如一些基层、偏远地方执法机构不健全、执法人员素质差等。
（三）保障措施尚未真正到位
法治政府建设作为政府主导的一项系统工程，需要领导组织、人员配置、制度建设、监督考核等各项保障措施保驾护航。目前，相应的保障举措并未真正到位。以行政权力监督为例，由于法治政府是行政权力受到有效监督与制约的政府，对行政权力的监督通常设置内部监督与外部监督。内部监督是行政系统内的层级监督、审计监督、财政监督、监察监督，当前这些监督缺乏主动性、力度较小，更多是流于形式，不能对被监督的行政权力形成制约。外部监督包括权力机关监督、司法机关监督、社会监督等。其一，由于政治体制的影响，我国权力机关无法对行政权力进行有力的监督；各级人大代表当中有相当大一部分是政府官员，自己监督自己很难，违背了“自己不做自己的法官”这一自然正义法则。其二，司法机关的监督主要通过行政诉讼的方式实现，但1990年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》未能有效解决行政诉讼“立案难、审理难、执行难”问题，2014年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施时间较短，能否实现司法权对行政权的有效监督，还有待时间检验。其三，社会监督包括新闻媒体监督、公民及社会团体组织的监督。目前，我国新闻媒体的监督作用发挥有限，公民的民主、法治意识还有待提高，公民及社会组织对行政权的监督积极性还不够。同时，由于政府信息公开不足，公民及社会组织处于信息不对称状态，难以有效地进行监督。