第三节　《反垄断法》在中国当下的价值和适用前景

如果从1994年反垄断法被列入第八届全国人大的立法规划时开始计算，至2007年第十届全国人大常委会通过，立法过程历经了十余年，殊为不易。[22]关于《反垄断法》目前流行着两种特别的观点，一是当下的中国仍处于经济转型过程中，企业规模和竞争力相比于跨国企业而言更小更弱，中国政府应当采取积极的产业政策鼓励和扶持国内企业扩大规模，提升国际竞争力，《反垄断法》在一定程度上与这个战略目标是相悖的，因此，中国《反垄断法》的颁布仍嫌过早；二是《反垄断法》可以作为 “对付”跨国企业的利器，在《反垄断法》的实施过程中应当对外国企业举起大棒，而对国内企业手下留情。实际上，这两种观点在国际上的很多新兴市场经济国家也都存在，而关于国内企业竞争力的培育与反垄断法冲突的观点尤其流行。

反垄断法在大部分国家被称作竞争法，是以维护和促进市场竞争为目标的法律。如果说以美国《谢尔曼法》为代表的现代反垄断法在其诞生之初，还是将目标瞄准大企业，阻止大企业的形成、限制大企业的行为的话，如今的竞争法的基本理念是维护自由、公平的竞争环境，而并非直接针对大企业或那些具有市场支配力的企业，只有自由、公平的市场竞争才能够真正促进企业提高竞争力，保持国家经济活力，进而提升国家的整体竞争力。在欧盟的一体化进程中，竞争法就被视为是维护欧洲统一市场的最主要的工具之一。

2013年，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出 “经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”这是中国政府首次提出要使市场在资源配置中起决定性作用，表明了中国政府坚定不移地发展市场经济，推动市场化改革的决定。而在市场经济环境下，《反垄断法》是规范经营者行为的基本法律，在西方被誉为 “市场经济宪法”，一个市场经济国家没有或者缺乏完善的《反垄断法》，市场经济是无法运行良好的。因为市场经济就是尊重企业的自主权利，令企业依赖其自身努力和财智开展竞争，而自由、公平的市场竞争完全就是以《反垄断法》为基础建立起来的市场竞争秩序。只有通过充分公平的竞争，企业才能够真正改善经营、压缩成本、积极创新，提升核心竞争力，这也是OECD所强调的竞争法促进和提高国家竞争力的真正效用。另一方面，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出了政府在市场经济中的角色和定位是 “保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序”，起到的是弥补市场失灵的作用，也就是要回归到亚当·斯密所称 “守夜人”的角色，打造“统一开放、竞争有序”的市场体系。要建立 “统一开放、竞争有序”的市场，就是要推动要素、人力、商品、服务等的自由流动，市场主体要在平等的条件下自由竞争，政府所依赖的将不会是产业政策、财政政策、税收政策等，而恰恰是竞争政策。我们也可以看到此后的数年间，中国共产党和中国政府出台了一系列的文件和措施，实际上就是在逐步发展和建立中国自己的竞争政策体系。2014年6月，国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发 〔2014〕20号），目标是 “立足于促进企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系”。着力于从放松市场准入限制、加强市场监管角度促进市场公平竞争，该文件在一定程度上反映了中国政府关于竞争政策的态度，其中既涉及改革市场准入制度、减少行政审批事项以及强化市场监管等问题，同时也提到要打破地区封锁和行业垄断、严厉惩处垄断行为和不正当竞争行为等直接与反垄断执法相关的具体举措，标志着中国的竞争政策成为政府经济政策的一部分。2015年3月，中共中央、国务院发布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，第二部分 “营造激励创新的公平竞争环境”提出要 “打破制约创新的行业垄断和市场分割，加快推进垄断性行业改革，放开自然垄断行业竞争性业务，建立鼓励创新的统一透明、有序规范的市场环境。切实加强反垄断执法，及时发现和制止垄断协议和滥用市场支配地位等垄断行为，为中小企业创新发展拓展空间。打破地方保护，清理和废除妨碍全国统一市场的规定和做法，纠正地方政府不当补贴或利用行政权力限制、排除竞争的行为，探索实施公平竞争审查制度。”文件将 “竞争”与 “创新”联系起来，明确要通过建立公平竞争的市场环境推动和促进创新，尤其是首次提到了 “探索实施公平竞争审查制度”这一构成竞争政策核心内容的制度，可视为中国政府建立竞争政策开始迈出实质性的第一步。2015年10月，中共中央、国务院发布《关于推进价格机制改革的若干意见》（中发 〔2015〕28号），首次明确提到了要 “逐步确立竞争政策的基础性地位”，也首次提到要 “加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”，相比于2015年3月发布的政策文件，也更明确地提出了要 “实施公平竞争审查制度”，充分体现了中国政府对竞争政策超越以往的重视程度，可以预见竞争政策正在逐渐成为政府经济政策中极为重要的组成部分，并且随着中国市场化改革的深入，竞争政策的内容将更加丰富，竞争政策的作用也将更加重要。2016年6月14日，中国国务院正式发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发 〔2016〕34号）。该文件提出了公平竞争审查制度的整体框架设计蓝图。首先，公平竞争审查制度直指 “地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象”；其次，审查的对象就是 “行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关）制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施”，也包括 “行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规”；再次，审查的标准包括了 “市场准入和退出标准”“商品和要素自由流动标准”“影响生产经营成本标准”“影响生产经营行为标准”，甚至还包括了例外情形。中国政府的这个文件，实际上宣告了中国竞争政策的成型，尽管公平竞争审查制度仅仅是竞争法和竞争政策的一部分，但是其中所反映出来的原则、理念和具体内容可以代表中国竞争政策的核心理念。根据文件要求，下一步有关部门还将依据该意见抓紧研究起草公平竞争审查实施细则，进一步细化公平竞争审查的内容、程序、方法，指导政策制定机关开展公平竞争审查和相关政策措施清理废除工作，保障公平竞争审查制度有序实施。

从世界范围看，目前已经有100余个国家制定了竞争法，并且这个数字还在不断增加，作为各国竞争执法机构沟通交流的国际平台 “国际竞争网络”（International Competition Network，ICN）已经有超过110个世界各国的执法机构成员。目前，反垄断法已经成为国际化程度最高的法律，其核心内容基本相同，这是与市场经济在全世界盛行以及全球化的发展趋势相契合的。在WTO谈判中，竞争法项目曾经被作为一个重要的议题。当今，在国际贸易领域极为盛行的双边、多边或区域性自由贸易协定中，竞争政策问题都是其中的重要内容。可见，反垄断法与竞争政策已经成为国际通行的市场规则，任何一个国家或地区要融入国际贸易和全球化的经济体系，必须要建立和发展标准化的竞争法律制度。新兴市场国家或发展中国家的企业要走出去，或进行对外投资，竞争法律是保驾护航的重要手段。另外，处于经济转型过程中的国家，反垄断法的重要性及其实施力度也是随着市场经济制度的发展和完善而不断强化的。以韩国为例，1980年韩国颁布了《垄断管制与公平交易法》，并在经济计划委员会下设立了公平交易委员会。1993年，经济计划委员会所属的物价局并入韩国公平交易委员会。1994年，韩国公平交易委员会独立出来成为独立的政府部门，并在1996年提升为正部级机构。2007年，原属财政经济部的消费者保护职能移入了韩国公平交易委员会。经过30年的风雨历程，韩国公平交易委员会已经成为韩国最主要的市场监管机构，在韩国的经济体系中拥有很高的权威。日本的情况也非常类似。1947年，日本颁布了《禁止独占法》，并成立了日本公正交易委员会，隶属于通产省。但在很长一段时期内，尤其是20世纪六七十年代，日本采取的是政府主导的经济模式，强调政府对经济的行政指导和产业扶持，竞争政策和竞争执法处于从属地位。进入到20世纪90年代，日本的产业政策逐渐退出历史舞台，竞争政策获得越来越多的关注，竞争执法也日益活跃。2003年，日本公正交易委员会从通产省独立出来，成为政府内阁的特设部级机构，经过10余年的发展，日本公正交易委员会不仅成为日本国内最主要的经济监管机构之一，而且成为亚洲乃至全世界范围内重要的反垄断机构，与韩国公平交易委员会一道共同推动亚洲乃至全世界的反垄断法的发展。

中国是一个有着长期计划经济历史的国家，尽管中国的改革开放已经有近40年，但是中国的《反垄断法》颁布生效还不到10年，不少人对于《反垄断法》和竞争政策的认识和理解仍然有着不少片面性，骨子里仍然是对政府与市场的关系认识不清，有部分人是出于对政府之手的惯性信任和对市场的惯性不信任，有部分人则是不肯放弃政府手中的权力和特权。中国的市场经济体制仍在不断深化过程中，中国的市场化改革正在走向深水区，主要依赖于投资政策、产业政策的拉动经济增长发展的模式遭遇了重大困难，不可持续。只有真正使市场在资源配置发挥基础性作用，把政府之手牢牢限定在 “保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序”的范围内，将竞争政策上升到基础性地位，才能够真正推动中国的经济改革走下去。

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[1]见陈秀山：《现代竞争理论与竞争政策》，商务印书馆1998年版，第133页。

[2]陈韶华：《战后日本产业政策研究》，武汉大学2011年经济史学博士论文，第14—15页。

[3]参见张泽一：《产业政策有效性问题的研究》，北京交通大学2010年产业经济学博士论文；陈希：《经济发展中政策产业政策的转变：跨国案例与实证分析》，复旦大学2010年西方经济学硕士论文。

[4][美]詹姆斯·C.米勒等：《产业重振的途径：竞争还是产业政策？》，载王晓晔主编：《反垄断法实施中的重大问题》，社会科学文献出版社2010年版。

[5]See OECD，National Champions（2009），page 11.

[6]见前引《联邦反托拉斯政策》，第798页。

[7]见前引：《国际反垄断法适用除外制度研究》，第77—81页。

[8]See OECD，United states-report on competition law and institutions（2004），page 13-14.

[9]见WTO秘书处第十次美国贸易政策审议报告（2010）。

[10]见前引王玉辉：《21世纪日本反垄断法的适用除外制度》。

[11]See OECD，National Champions（2009），page 229.

[12]见WTO秘书处2015年澳大利亚贸易政策审议报告 “竞争与消费者保护政策”章节。

[13]参见2013年9月12日《金融时报》：《欧盟委员会对欧洲三国税收优惠开展调查》及2014年6月12日《欧盟对苹果核星巴克查税》，见http://www.ftchinese.com/story/001052483，http://www.ftchinese.com/story/001056691，访问日期2014年6月17日。

[14]See European Commission，Commission decides selective tax advantages for Fiat in Luxembourg and Starbucks in the Netherlands are illegal under EU state aid rules，见 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5880_en.htm，访问日期2015年10月28日。

[15]See GCR，Updated：DG Comp puts Apple on the hook for 13 billion，见 http://globalcompetitionreview.com/news/article/41762/updated-dg-comp-puts-apple-hook-13-billion/，访问日期2016年8月31日。

[16]See GCR，EU declares Starbucks and Fiat tax rulings to be illegal，见 http://globalcompetitionreview.com/news/article/39692/eu-declares-starbucks-fiat-tax-rulings-illegal/，访问日期2015年10月28日。

[17]参见冯晓琦、万军：《从产业政策到竞争政策：东亚地区政府干预方式的转型及对中国的启示》，载《南开经济研究》2005年第5期，第69—70页。

[18]参见江小涓：《产业结构调整与产业政策：迈过短缺经济后的再思考》，载《经济研究参考》1999年Z1期；及陈瑾玫：《中国产业政策效应研究》，辽宁大学国民经济学2007年博士论文，第70页。

[19]见 “第三届中国竞争政策论坛：建立统一、开放、竞争、有序的市场体系”会议记录，对外经贸大学竞争法中心2014年5月21日整理。

[20]见马凯主编：《中华人民共和国价格法释义》，经济科学出版社1998年版，第27页。

[21]见朱理：反垄断民事诉讼司法解释基本问题之理解（PPT），2012年 6月，http://www.euchinacomp.org/index.php/zh/，访问日期：2014年12月20日。

[22]王晓晔教授在《我的反垄断法研究之路》一文中披露了中国《反垄断法》制定的曲折过程，见http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx？id=3687，访问日期：2015年11月13日。