第一章 自然灾害与巨灾保险制度研究

第一节 中国巨灾保险制度的现状

中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，几乎每年都会因为自然灾害而遭受巨大的损失，并且，随着人口、财产的不断增加和日趋集中，自然灾害所造成的损失金额不断攀升。

以地震灾害为例，1976年的唐山大地震，造成了24.2万人死亡，16.4万人重伤，68万间民房中有65万间民房倒塌，直接经济损失达30多亿；2008年5月12日的四川汶川大地震，截至2008年9月18日，共造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪，直接经济达8500多亿元；2010年发生在青海玉树的大地震，造成2798人死亡，270人失踪，受灾面积35862平方公里，受灾人口246842人；2013年4月的四川雅安地震，受灾人口152万，受灾面积12500平方公里，地震共计造成196人死亡，失踪21人，11470人受伤。中国的洪灾也非常严重。例如，1998年发生在长江、嫩江和松花江的特大洪水，受灾面积3.18亿亩，成灾面积1.96亿亩，受灾人口2.23亿人，死亡3004人，倒塌房屋685万间，直接经济损失达1660亿元。^[1]

与自然灾害所造成的巨大经济损失呈明显对比的是，对损失的保险赔付比例非常低。据统计，自1980年至2008年间， 在中国发生的大灾害中，保险赔付与直接经济损失的比例只有1.43%，即使在中国保险赔付最多的5次巨灾中，保险赔付与直接经济损失的比例只有2.28% ；而自1980年至2008年间， 在世界上发生的283次重大自然灾害中，保险赔付与直接经济损失的比例为21.14%。^[2]因此，对于重大自然灾害，中国的保险赔付水平较之世界水平要明显低许多。以2008年的汶川地震为例，地震所致直接经济损失达8451亿元，而保险赔付金额仅有16.6亿元，不足总损失的0.2%。^[3]

保险赔付低并不能简单地以公众缺乏投保意识来进行解释。汶川地震所造成的巨大损失唤起了人们对地震保险的重视，当许多民众查看自己持有的房屋财产保险单时，才意识到地震险通常被排除在保险范围之外，而当他们向保险公司提出投保地震险时也常遭到拒绝。我国的《突发事件应对法》和《防震减灾法》中都提到了要建立国家财政支持的巨灾保险或地震保险制度^[4]，但是，直至2016年5月11日，中国保监会和财政部才联合颁布了《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，地震保险仍处于探索阶段，而正式的法律或行政法规，如《地震保险条例》，时至今日仍未出台。其实，我国在历史上也曾经有过保险业承保巨灾风险的经历和法律规则，但是，相关制度几经变迁，大致可以划分为以下几个阶段。

一、新中国成立后初创期

新中国成立初期，对保险业十分重视。当时的中央人民政府“政务院”于1951年2月3日发布了《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》，并随同发布了《财产强制保险条例》，强制要求所有的国家机关、国营企业及县以上合作社应向中国人民保险公司投保财产保险。该条例第三条明确规定：“所有财产因下列灾害或事故发生损失时，保险公司应在保险金额之限度内，负赔偿责任：（一）由于火灾及延烧所致之损失。（二）由于洪水、雷电、地震、地陷、崖崩所致之损失。（三）……”^[5]由此可见，当时财产保险的保险范围是含洪水险、地震险之类的巨灾风险的。实践证明，在1954年的特大洪水灾害中，洪水保险发挥了极大的损失补偿功能，但是，由于历史原因，1959年以后，国内保险业务全面停办（仅剩远洋船舶险和货运险两个涉外险种），巨灾保险业务也随之停办。^[6]

二、恢复重建期

党的十一届三中全会以后，保险业务开始逐步恢复。1981年颁布的《经济合同法》将财产保险合同作为一种有名合同进行了原则性规定。此后，国务院于1983年颁布了《中华人民共和国财产保险合同条例》，对于财产保险合同作了较为详细的规定。当时的财产保险条款中，地震险和洪水险等灾害风险通常都被包含在保险责任范围内。例如，中国人民保险公司于1988年11月发布的《企业财产保险条款》第四条明确规定：“由于下列原因造成保险财产的损失，本公司负赔偿责任：一、火灾、爆炸；二、雷击、暴风、龙卷风、暴雨、洪水、破坏性地震、地面突然塌陷、崖崩、突发性滑坡、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流；三、空中运行物体坠落。”国家有关政府部门对于地震险等巨灾保险也是非常重视，例如，1992年的《国务院办公厅转发国家地震局关于一九九二年及未来几年地震趋势和防震减灾工作意见报告的通知》明确提出：“开展地震保险是实现社会互助、减轻国家财政负担、提高抗震救灾能力的有效途径。”^[7]但是，从整体上来看，由于我国保险业仍处于恢复阶段，民众的收入比较低、投保意识也比较差，因此，巨灾保险在实践中所发挥的作用非常有限。

三、反复变化期

在1996年至2008年期间，关于保险业是否可以承保巨灾保险，保险监管机构的态度几经变化。1996年5月，当时的保险监管机构，即中国人民银行，发布了《关于印发〈财产保险基本险〉和〈财产保险综合险〉条款、费率及条款解释的通知》，对于财产保险的保险范围进行了调整和重新界定，地震险等巨灾保险受到了限制。在中国人民银行新颁布的《财产保险基本险条款》中，“地震、暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷风、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、滑坡”被列入“责任免除”的事项中；^[8]在《财产保险综合险条款》中，“雷击、暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷风、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、突发性滑坡、地面下陷下沉”被列入了保险责任范围，但是，“地震所造成的一切损失”则被列入责任免除事项。^[9]因此，自1996年7月1日起，保险公司依照新生效的财产保险条款将不得再承保地震险。

与中国人民银行等保险监管机构的意见相左，中国的立法机构却一直都对地震保险持肯定和鼓励的态度。1997年底，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国防震减灾法》，该法于1998年3月1日起施行。该法第二十五条明确规定：“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”然而，保险监管机构对于保险公司承保地震险依然采取限制态度。中国保险监督管理委员会（以下简称“中国保监会”）取代中国人民银行成为保险监管机构之后，仍然沿袭了原有的限制政策。中国保监会在2000年1月发布的《关于企业财产保险业务不得扩展承保地震风险的通知》中重申：“各公司必须严格执行中国人民银行颁发的《财产保险基本险》和《财产保险综合险》条款（银发〔1996〕187号）”，并对保险公司承保地震险提出了严格限制条件：“未经保监会同意，任何保险公司不得随意扩大保险责任，承保地震风险；未经保监会同意，中国再保险公司不得接受地震保险的法定分保业务；任何保险公司不得采取向国际市场全额分保的方式承保地震风险；对于特殊情况，确需扩展承保地震风险的，保险公司应按照‘个案审批’的原则，报保监会批准”。^[10]2001年2月，中国保监会又发布了《关于进一步加强企财险扩展地震风险管理的通知》，要求“对于获保监会批准扩展地震风险的项目，各公司必须严格执行批文中的有关规定，使用单独的地震险条款，单独列示地震险费率，并合理安排分保”。^[11]但是，时间不长，中国保监会就改变了原来的态度，其在2001年8月30日发布了《企业财产保险扩展地震责任指导原则》，废止了其在2000年1月发布的《关于企业财产保险业务不得扩展承保地震风险的通知》，新的《指导原则》允许保险公司将地震险作为企财险的附加险承保，但是，不得作为主险单独承保，同时要求各保险公司承保地震险项目时，需要使用单独的地震险条款，并报保监会事前备案。^[12]2002年底，中国保监会发布了《取消第一批行政审批项目的通知》，取消了地震保险的报批制度，此后，保险公司承保地震险无需再报保监会批准。然而，从实践来看，企业和民众投保、保险公司承保地震保险的热情都不高，这一点在2008年汶川地震中表现得非常明显。

四、积极试点阶段

对于巨灾保险，中国的立法机构一直持鼓励和扶持的态度，在2007年颁布的《突发事件应对法》中，明确规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。”^[13]值得注意的是，该法首次明确地提出对巨灾保险的“国家财政支持”，这对于巨灾保险的发展是非常重要的。

2008年汶川地震造成的损害如此之大，而保险赔付的比例又如此之低，两者形成了鲜明的对比，以地震保险为代表的巨灾保险，再次引发了普通民众、政府机构和立法机构的关注。汶川地震后，中国的立法机构对《防震减灾法》进行了修订，有关地震保险的规定亦进行了修订，其修改后的条款表述为：“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”^[14]

此后，中国保监会曾在多个场合宣布将积极开展巨灾保险的试点和准备工作，国家财政部和财务机构也协同配合。^[15]2013年，随着《农业保险条例》的实施，农业巨灾保险率先步入了快速的发展轨道。《农业保险条例》第八条规定：“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。国家鼓励地方人民政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。”其实，在《农业保险条例》颁布之前，我国已有许多地方尝试开展农业巨灾保险，例如，江苏省早在2008年就制定了《江苏省农业保险试点政府巨灾风险准备金管理办法（试行）》，对农业保险政府巨灾准备金的筹集、使用和管理进行了规定。也正是由于先前已有许多试点和经验，农业巨灾保险才得以实施开来。

2013年召开的十八届三中全会《决定》明确提出：“要完善巨灾经济补偿机制，建立巨灾保险制度。”2014年8月，国务院发布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确提出：“围绕更好保障和改善民生，以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。鼓励各地根据风险特点，探索对台风、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火灾等灾害的有效保障模式。制定巨灾保险法规。建立核保险巨灾责任准备金制度。建立巨灾风险管理数据库。”从上述中共中央的决定和国务院发布的文件可以看出，中国的政治高层对于巨灾保险制度的建立非常重视。

发展巨灾保险，需要解决的一个难题就是资金筹集和保险机构的偿付能力，在这方面，我国有关保险机构也在进行有益的尝试。例如，2015年7月，由中国再保险（集团）股份有限公司发起的中国第一支以国内地震风险为保障对象的巨灾债券在境外资本市场成功发行，这对于中国巨灾保险的发展具有重要的意义。

除了许多保险公司积极尝试开展巨灾保险业务外，我国的一些地方政府也在尝试推动巨灾保险制度的建立。在十八届三中全会后，中国保监会着手开展巨灾保险试点工作，将深圳市和云南省作为首批试点地区，2014年，浙江省的宁波市被纳入到巨灾保险的试点中，从而形成了三种试点模式，并各具特点。

五、地方巨灾保险试点模式

（一）深圳模式

深圳市的巨灾保险方案采用了政府统保加商业保险的“分层保障”体系。第一层保障是深圳市政府为深圳居民统一向保险公司购买的政府巨灾救助保险，用于巨灾发生后对伤亡居民的补偿保障、核应急救助及灾后居民安置，其适用于所有在深圳的人员。第二层次为商业巨灾保险，是在政府巨灾救助保险基础上，由居民自愿购买，通过商业性巨灾保险产品满足居民更高程度的风险保障需求。除此以外，为了给居民提供最大程度的保障，深圳市政府还设立了巨灾基金，其首期启动资金3000万元由深圳市政府拨款注入，可广泛吸收企业、个人等社会捐助，主要用于承担在政府巨灾救助保险赔付限额之上的赔付。^[16]

深圳的巨灾保险方案自2014年6月1日起开始实施。根据深圳市政府与中国人民财产保险股份有限公司深圳市分公司签署的《深圳市巨灾救助保险协议书》，保险公司承保的灾害风险包括：暴风（扩展到狂风、烈风、大风）、暴雨、崖崩、雷击、洪水、龙卷风、飑线、台风、海啸、泥石流、滑坡、地陷、冰雹、内涝、主震震级4.5级及以上的地震及地震次生灾害，以及由上述15种灾害引发的核事故风险。保险的保障对象不仅覆盖了深圳市户籍人口、常住人口，还覆盖了临时来深圳出差、务工和旅游的人员，基本上涵盖了在灾害发生时处于深圳市行政区域范围内的所有自然人。保险提供的保障范围有普通伤害救助、伤害致残救助和身故救助三大类，包括住宿费、住院伙食补贴、医疗费用、康复费用等在内的共十三种费用。因保险范围内的自然灾害所造成人身伤亡的医疗费用、残疾救助金、身故救助金及其他费用的赔偿限额是，每人每次灾害人身伤亡救助最高额度10万元，每次灾害救助总限额为20亿元。对于由自然灾害所引发的核电站事故，每人每次核反应救助费用最高额度为2500元，每次核反应求助费用的总限额为5亿元。

在商业性巨灾保险产品方面，深圳市政府将保险公司纳入到深圳市自然灾害应急管理体系中，保险公司与市、各区各级应急管理和灾害救助部门可相互对接，信息共享。

从前述介绍中，我们可以看出，深圳市的巨灾保险方案具有如下特点：

第一，该巨灾保险方案涵盖范围非常广泛，属典型的综合巨灾保险，其并非针对某一特定的自然灾害风险，如地震或洪水，单独制定保险方案，而是在一份保险计划中，涵盖了15种自然灾害，并且，其还对自然灾害风险进行了延展，将由自然灾害引发的核事故风险亦包括在内，这是其鲜明的特色之处。保险方案之所以如此设计，主要是考虑到了深圳市邻近广东大亚湾核电站，具有核事故风险。

第二，该巨灾保险方案具有鲜明的财政支持的特点。在深圳的巨灾保险方案中，政府巨灾救助保险居于首要位置，其实际上是政府为市民从保险公司处购买的保险，据新闻报道，深圳市政府为购买政府巨灾救助保险向保险公司支付了3600万元的保险费。^[17]

第三，作为巨灾保险主体的政府巨灾救助保险和巨灾基金主要用于自然灾害所导致的人身伤亡的赔付，而非财产损失。

第四，自然灾害所导致的财产损失，由商业保险公司提供的商业保险品种来保障，由民众自愿投保，而政府或财政资金并不介入。

（二）云南模式

云南是我国地震多发地区，因此，云南的巨灾保险试点重点集中在地震保险这一领域。为此，云南省制定了《政策性农房地震保险制度试点专项方案》。按照方案设计，云南地震保险的保险范围仅限于农村居民居住房屋，不含其他建筑和室内财产。保险责任为地震震动所造成的，且在一定烈度区域内的保险标的的直接损失；保险金额、保险费、保障范围和赔偿标准将结合当地农房的总体结构情况、平均再建成本、灾后补贴救助水平等情况决定；保费将按照政府主导、农户参与的原则筹集。^[18]

2015年6月30日，经云南省人民政府同意，民政厅、财政厅、住建厅、地震局、保监局联合下发了《大理州政策性农房地震保险试点工作实施方案》，正式将大理州作为政策性农房地震保险试点工作州市，并发布了《大理州政策性农房地震保险试点赔付实施细则（试行）》，据有关媒体报道，保险范围为因五级以上地震导致农村居民房屋的直接损失以及大理州居民因地震灾害而死亡的损失。^[19]2015年7月，云南省财政厅将省级财政保费补贴资金1969万元下达大理州。试点项目支持覆盖大理州所辖的12个县（市）的82.43万农户。根据地震震级的不同，在保险保障年度内，农村房屋保险可获累计最高保险赔偿金42000万元，居民人身保险可获累计最高保险赔偿金8000万元。^[20]

从有关对云南农房地震保险的介绍来看，其具有以下特点：

第一，与深圳的巨灾保险模式不同，云南的农房地震保险属于专项自然灾害保险，而非综合性的巨灾保险，其承保的风险仅限于地震险。

第二，云南的农房地震保险属于政策性保险，财政部门给予了保费补贴。

第三，该保险虽然名称为农房地震保险，但是，从最终落地的大理州的实施方案来看，其保险范围不仅包括地震所造成的财产损失，也包括地震所造成的人身伤亡，因此，其并非单纯的财产险。

（三）宁波模式

2014年7月31日，宁波市政府出台了《宁波市巨灾保险试点工作方案》，并于11月6日对外公布了《关于开展巨灾保险试点工作的实施意见》。同日，浙江省宁波市民政局局长代表市政府与中国人民财产保险股份有限公司宁波分公司签署《宁波市巨灾保险合同》，标志着宁波市巨灾保险工作进入实施阶段。

根据宁波市政府发布的《关于开展巨灾保险试点工作的实施意见》，宁波的巨灾保险制度主要包括公共巨灾保险、巨灾基金、商业巨灾保险三部分。其中，公共巨灾保险由政府统一购买，主要内容如下：

保障范围：公共巨灾保险的保障范围涵盖我市经常遭受的台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水和雷击（雷击仅针对人身伤亡，下同）自然灾害及其引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害造成的居民人身伤亡抚恤及家庭财产损失救助两个领域。

保障对象：公共巨灾保险的保障对象为灾害发生时处于我市行政区域范围内所有人口（包括常住人口以及临时来我市出差、旅游、务工的流动人口）的人身伤亡抚恤，以及我市行政区域内常住居民（指拥有我市户籍或持有居住证的人员）的家庭财产损失救助。

赔付标准：综合考量财政状况、保险及再保险成本等因素，公共巨灾保险首年赔付标准为：

1.居民人身伤亡抚恤。居民因巨灾保险保障范围内风险导致死亡、残疾抚恤费用以及伤亡发生后政府救助垫付的医疗费用，由保险机构负责赔付。居民人身伤亡抚恤金额最高每人10万元，累计赔偿限额3亿元。

2.家庭财产损失救助。居民实际居住的住房因巨灾保险保障范围内风险导致家庭财产发生损失的，由保险机构赔付家庭财产损失的救助费用。家庭财产损失救助额度最高每户2000元，累计赔偿限额为3亿元。

3.见义勇为人身伤亡增补抚恤。居民在巨灾期间的见义勇为行为导致死亡、残疾的，由保险机构赔付最高每人10万元的见义勇为增补抚恤费用，累计赔偿限额包含在居民人身伤亡抚恤累计赔偿3亿元的限额内。

理赔服务：承保的保险机构严格执行365天、24小时的全天候接报案制度，并接受居民邮件、短信、微信等方式报案；根据受灾的区域和损失情况，保险机构按照监管要求和合同约定及时做好事故损失查勘、资料收集、定损核赔、赔款支付等各项理赔服务工作。

巨灾保险制度作为巨灾风险分散体系的基础与主体，用于灾害发生时对所有在甬人员的人身伤亡和家庭财产损失救助。实施第一年由市政府指定人保财险宁波市分公司为首席承保人，以后年度采取公开招投标或竞争性谈判方式确定承保的保险机构。民政部门代表市政府作为投保人，签订巨灾保险合同。巨灾保险保费支出由财政统筹安排，首年保费为3800万元，根据每年实际赔付及风险保障变动情况，对保险费率进行调整，确保费率科学合理。

巨灾基金，按照政府财政投入与发动社会各方共同参与的原则建立，初期由政府拨付500万元设立。来源主要有财政注资、慈善机构及企业、民众等捐助、向保险公司提供风险分担保障对应的保费转入、投资收益等。巨灾基金主要用于补偿超过保险公司累计赔偿限额范围以外的居民人员伤亡抚恤和家庭财产损失救助，以基金累积额度为限，且优先补偿人身伤亡抚恤的超额部分。当超额损失大于巨灾基金总额度时，启动按照总补偿能力与总损失的比例进行部分补偿的回调机制。成立由民政部门牵头的巨灾基金理事会，负责制定基金使用管理办法及基金筹集、使用、运作等重大事项的决策。基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值，且根据章程规定的宗旨和公益活动的业务范围使用其财产。捐赠协议明确了具体使用方式的捐赠，根据捐赠协议的约定使用。

《实施意见》还要求保险机构建立专项准备金。保险公司每年收取的巨灾保险保费扣除再保险保费、赔款、经营费用等成本以及预定利润后，如还有结余，盈余部分全额计提巨灾风险专项准备金，作为大灾年份的赔款储备，专户管理、长期滚存。当巨灾保险产品综合成本率超过100%时，可以使用巨灾风险专项准备金，用于支付巨灾赔款。

商业巨灾保险，由保险公司依据市场需求推出，居民可自愿购买，以满足居民更高层次、个性化的巨灾保险需求。^[21]

从上述介绍中我们可以看出，宁波市所选取的巨灾保险方案与深圳市非常类似，都属于综合巨灾保险模式，都采取了政府从商业保险公司处购买巨灾保险并出资设立巨灾基金的模式。但是，两个城市的方案亦存在一定的差异，主要表现在以下两点：

第一，宁波市的巨灾保险方案更结合宁波市的实际情况，将宁波市遭受风险系数比较大的一些自然风险，如台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水等，纳入了保险范围，而未将地震险纳入保险范围，这一点与深圳不同。

第二，深圳的政府巨灾救助保险和巨灾基金所提供的保障范围都限于自然灾害所造成的人身伤亡，而宁波市的政府巨灾保险和巨灾基金的保障范围则不限于人身伤亡，其将居民住宅财产损失亦纳入其中。

六、单项统一推广阶段

2016年5月，保监会和财政部共同发布《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（以下简称《地震保险实施方案》），这标志着我国巨灾保险制度发展到了新阶段。在现阶段欲建立起全面的巨灾保险制度尚不够成熟，于是，我国的保险监管机构和国家财政机构在以往试点的基础之上，选择地震保险作为巨灾保险的突破口，在全国范围内推动城乡居民住宅地震巨灾保险制度，等运行机制趋于成熟，经验数据积累到一定阶段后，再推动立法，制定《地震巨灾保险条例》，并可将地震巨灾保险的经验用于发展其他类型的巨灾保险。

依照该实施方案的要求，我国的城乡居民住宅地震保险制度的构建将坚持“政府推动、市场运作、保障民生”的原则。由政府引导商业保险公司积极参与地震巨灾保险，为地震巨灾保险提供承保理赔服务，并且，可以利用保险产品的价格调节作用，通过风险定价和差别费率，引导社会提高建筑物抗震质量，运用国内外再保险市场和资本市场，有效分散风险。在对保险产品设计时，遵循保障民生的原则，合理厘定保险费率，满足人民群众的基本保障需求，充分扩大保障覆盖人群，有效降低保障成本。

关于城乡居民住宅地震巨灾保险的方案设计，《地震保险实施方案》将保险的保障对象限定为城乡居民住宅建筑物本身及室内附属设施，从而排除了商业办公建筑或其他财产。对居民住宅的可保性条件，《地震保险实施方案》只是作了原则性要求，即应当达到国家建筑质量要求（包括抗震设防标准）。对于保险责任，主要是指以破坏性地震振动及其引起的海啸、火灾、爆炸、地陷、泥石流及滑坡等次生灾害所导致的财产损失。在确定保险金额方面，实行城乡有别的政策，城镇居民住宅基本保额每户5万元，农村居民住宅基本保额每户2万元。在具体实施过程中，每户可参考房屋市场价值，根据需要与保险公司协商确定保险金额。考虑到保险业发展水平，运行初期，保险金额最高不超过100万元，以后根据运行情况逐步提高，100万元以上部分可由保险公司提供商业保险补充。家庭拥有多处住房的，以住房地址为依据视为每户，可投保多户。

关于地震保险的条款费率，按照《地震保险实施方案》的要求，在运行初期，应以中国保险行业协会发布的适用于全国的城乡居民住宅地震保险示范条款为主。保险公司可以将其单独作为主险予以承保，亦可将其作为普通家财险的附加险来承保。在确定保险费率时，保险公司可以按照地区风险高低、建筑结构不同、城乡差别拟定差异化的保险费率，并适时调整。

关于保险赔付的标准，《地震保险实施方案》将城乡居民住宅地震巨灾保险设计为定值保险。理赔时，以保险金额为准，参照国家地震局、民政部等制定的国家标准，结合各地已开展的农房保险实际做法进行定损，并根据破坏等级分档理赔：破坏等级在Ⅰ-Ⅱ级时，标的基本完好，不予赔偿；破坏等级为Ⅲ级（中等破坏）时，按照保险金额的50%确定损失；破坏等级为Ⅳ级（严重破坏）及Ⅴ级（毁坏）时，按照保险金额的100%确定损失。确定损失后，在保险金额范围内计算赔偿。保监会和财政部指出，之所以将其设计为定值保险，主要是考虑到各地房屋市场价值与重置价值差异较大，采取定值保险的操作模式，可以简化程序，利于快速推广。

关于经营模式，《地震保险实施方案》规定，由政府来选择商业保险公司作为地震巨灾保险经营主体，提供地震巨灾保险销售、承保及理赔等服务，而政府并不面向投保人进行承保。

关于损失分担，按照《地震保险实施方案》的设计，地震造成的城乡居民住宅损失将由投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金、财政支持等共同分担。首先，限定总额；其次，投保人以自留的方式承担小额度的第一层损失；经营地震巨灾保险的保险公司，承担地震巨灾保险自留保费所对应的第二层损失；参与地震巨灾保险再保险经营的再保险公司，承担地震巨灾保险分入保费对应的第三层损失；地震巨灾保险专项准备金按照相关部门的具体管理办法提取，以专项准备金余额为限，承担第四层损失；当发生重大地震灾害，损失超过前四层分担额度的情况下，由财政提供支持或通过巨灾债券等紧急资金安排承担第五层损失。在第五层财政支持和其他紧急资金安排无法全部到位的情况下，由国务院保险监督管理机构会同有关部门报请国务院批准，启动赔付比例回调机制，以前四层分担额度及已到位的财政支持和紧急资金总和为限，对地震巨灾保险合同实行比例赔付。同时，《地震保险实施方案》要求，在运行初期，将采取“总额控制、限额管理”的办法来控制赔付风险，一方面，将全国范围内可能遭遇的一次地震损失控制在一定额度内，确保保险公司、再保险公司和专项准备金可以逐层承担；另一方面，对地震高风险地区实行保险销售限额管理，避免遭遇特大地震灾害时，地震巨灾保险赔款超过以上各层可筹集到的资金总和。

为了保障城乡居民住宅地震巨灾保险制度能够顺利实施，确保赔付能力，《地震保险实施方案》还设计了两项保障性制度：其一是建立保险共同体，已有45家财产保险公司根据“自愿参与、风险共担”的原则发起成立住宅地震共同体，旨在开发标准化地震巨灾保险产品，建立统一的承保理赔服务标准，共同应对地震灾害，集中积累和管理灾害信息等；其二是建立地震巨灾保险专项准备金，由承保地震巨灾保险的保险公司按照保费收入一定比例计提，单独立账、逐年滚存，并由专门机构负责管理。

关于政府对地震巨灾保险的支持，除了参与损失分担以外，《地震保险实施方案》还规定，鼓励地方财政对民众购买城乡居民地震巨灾保险产品给予保费补贴，并按照国家税收法律法规的有关规定，对地震巨灾保险给予税收优惠。鼓励保险公司将自有服务体系与政府灾害救助体系有效衔接，借助政府相关体系资源提升保险行业查勘定损效率。

从以上关于《地震保险实施方案》的介绍可以看出，新推出的城乡居民住宅地震巨灾保险制度仍处于试运行和经验积累阶段。《地震保险实施方案》所设计的城乡居民住宅地震巨灾保险的方案仍是粗线条的，许多细节问题仍有待今后的正式立法予以明确。

七、城乡居民住宅地震巨灾保险的实践情况

在中国保监会和财政部发布《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》后，中国保险行业协会随即发布了《城乡居民住宅地震巨灾保险示范条款》^[22]。随后，一些保险公司正式启用新版保险条款对住宅地震巨灾保险进行承保。

我们可以从中国人保公司目前正在使用的《城乡居民住宅地震巨灾保险条款（试用版）》中了解城乡居民住宅地震巨灾保险的具体内容。依据保单条款规定，就保险标的而言，政府有关部门征用、占用的房屋和专门用于从事工商业生产、经营活动的房屋被排除在可保的标的范围之外。

就保险责任而言，保单条款将其界定为：“在保险期间内，本保险合同的保险标的因下列原因而造成达到第二十六条约定破坏等级的直接损失，保险人依照本保险合同的约定负责赔偿：破坏性地震［国家地震部门发布的震级M4.7级（含）以上且最大地震烈度达到Ⅵ度及以上的地震］振动及其引起的海啸、火灾、火山爆发、爆炸、地陷、地裂、泥石流、滑坡、堰塞湖及大坝决堤造成的水淹；保险标的在连续168小时内遭受一次或多次地震（余震）所致损失应视为一次单独事故。”同时，核辐射、核爆炸、核污染及其他放射性污染所导致的损失被排除在保险责任之外。

关于保险费率，保单规定：年保险费=保险金额×年基准费率×区域调整因子×建筑结构调整因子。就保险金额而言，由保险双方协商确定，但是，城镇住宅不得低于人民币5万元，农村住宅不得低于人民币2万元，且同一保险标的累计投保的最高金额不得超过人民币100万元。