24.城市农村集体土地权属变动与不动产登记申请资料的关系
许奋飞[1]
自从2007年我国开始实施《物权法》规定的国家对不动产实行统一登记法律制度之后，由全国人大立即制定一部不动产统一登记法的各项条件尚不具备，所以，法律人将不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法等，都寄托于由国务院先出台一部行政法规作出详细配套规定，以便于各地地方政府可以立即实施《物权法》所规定的不动产统一登记法律制度。直至《物权法》实施7年后的2014年12月22日，国务院才正式公布了《不动产登记暂行条例》。但《不动产登记暂行条例》的规定依然过于原则化、不具备较强的可实施性。
1985年之前，城市行政区域中，原本存在着面积广阔的农村集体所有的土地，那时，城市居民的农贸市场供应、蔬菜种植供应、家畜养殖供应、瓜果供应等农副产品供应，主要依靠、来源于城市行政区域中的农村集体土地产出。由于地方政府城市规划主管部门和国土部门普遍采用了“摊煎饼”的方式争先恐后地规划扩张本城市的建设规模，地方各级政府以城市蜘蛛网状道路的扩张附之以“收回”土地的方式迅速以超低成本将城市行政区域中的农村集体土地收归国有，农村集体土地也成村成乡的变更为城市国有土地及国有建设用地。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前，农村集体土地迅速而大批量减少的成因主要如下：
1.因城市道路蛛网状扩张规划建设需要而被地方政府收回；
2.因成片开发区、工业区规划建设需要而被地方政府收回；
3.因各种名目的城中“城”规划建设需要而被地方政府收回；
4.因全运会、亚运会新设施规划建设需要而被地方政府大片收回；
5.因超大规模的成片规划建设商品房住宅小区、住宅城、经济适用房小区的盲目无序的需要而被地方政府收回等等。
城市农村集体所有的土地（包括农用地、建设用地、宅基地建设用地）在大批量减少的同时，不但村民农户开始立体化、密集化的向城市空间中叠加式的居住生存，也导致失去农地的城市农民在极短的时间之内，迅速地丧失了城市郊区原农业产业工人的生产技能，并且因地方政府没有及时的配套跟进城市农民的职业技能培训而大量的“洗脚上楼”，失业闲呆，靠挤出自有的、并不富裕的居住空间出租为济，对城市未来的影响也不可预测。
随着《城市房屋拆迁管理条例》的废止和新法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，排除与阻断了地方政府农村集体土地的旧模式的划归国有，虽然农村集体土地大批量减少的速度得到了阻滞和减缓，但依然以其他的方式在迅速进行，主要成因如下：一是城市“城中村”整体改造的方式，使得农村原有的集体建设用地60％以上的面积以融资、置换、合作条件等各种方式逐步变更为城市国有土地及国有建设用地，大部分转变为房地产开发商的商品房建设用地，少部分成为地方政府政府预留的国有建设用地，也有极少部分成为城市居民公租房、廉租房等国有建设用地；二是城市“城中村”整体“村改居”之后，自行将原农村宅基地房屋直接变更为国有土地及房屋等。本文试从城市农村集体所有的土地权属变动减少与不动产登记申请材料的关系作一初探。
城市农村集体所有的不动产通常包括但不限于：（一）法律规定属于集体所有的农用地、农村建设用地、宅基地建设用地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂；（二）农村集体所有的房屋、建筑物、生产设施、农田水利设施；（三）农村集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）农村集体所有的其他不动产等等。
无论是因“城中村”整体改造而将部分集体建设用地、农地划归城市国有土地；或是“城中村”整体“村改居”后，村民自行将原村宅基地房屋申请变更为国有土地及房屋；或是以赠与方式将农村宅基地房屋赠与他人等等任何原因而变更流转，都涉及法律方面的决定权权利人及其相适应的决定文件，而不动产登记所需要提交和审查的申请资料的形式与内容也与此密不可分。
一、应明确农民集体所有的不动产处分决定权利人主体
权利人主体之一：农民集体所有的不动产，属于本集体成员集体所有。我国《物权法》第六十条也规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”由此可见，农村集体土地的权利人，主要包含三方面的主体，即：（1）村集体经济组织或者村民委员会；（2）共有情形下的共有集体经济组织或者村民小组；（3）乡镇集体经济组织。
权利人主体之二：我国《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征收并给予补偿。市级人民政府为了市政道路、公路、铁路建设、国有医院、国有学校等公益建设需要征收农民集体所有的不动产。”由此，城市的市人民政府为行使决定权的合法主体。
二、需要清晰作出决定的程序及其决定权的效力
（一）村民会议行使决定权
根据我国《村民委员会组织法》第二十二条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。地方性法规对召开村民会议及作出决定另有规定的，也应依照其规定执行。”由此可见，村民会议符合上列规定所作的书面同意的决定，方可依法视为有效决定。
（二）村民代表会议行使决定权
我国《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”《村民委员会组织法》第二十五条第一、二款也规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的4/5以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的1/3以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。”
根据《村民委员会组织法》第二十六条的规定，“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有1/5以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有2/3以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”由此可见，村民代表会议符合上列规定所作的书面同意的决定，方可依法视为有效决定。
（三）村集体经济组织行使决定权
农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等，以及农村集体经济组织改制为公司组织的。
农村集体经济组织的最高权力机构通常是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。成员大会应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。
经成员大会书面授权，成员代表会议可以对具体授权事项进行讨论、表决。召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。
成员大会或者成员代表会议实行“一人一票制”或者“一户一票制”等表决方式，具体方式由组织章程确定。
即农民集体所有的不动产的处分或变更，原则上应当根据农村集体经济组织章程的规定表决通过。法律法规另有规定的除外。
（四）村民小组行使决定权
我国《村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民2/3以上，或者本村民小组2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”同条第三款还规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”由此可见，村民小组会议符合上列规定所作的书面同意的决定，方可依法视为有效决定。
上列一至四项不同的权利主体作出决定文件，形式上应当包括：清楚的表示决定事项内容的文件并盖章；同意该决定事项的村民名单及其签名；全体签名人的身份证复印件；各权利主体的章程文件；权利主体的全体村民名单；公告等。
上列全部法律文件的组合，是反映村民意思表示是否真实以及反映签名同意人数是否已经超过了法定人数的不可缺少的最基本资料。
（五）市人民政府行使政府征收决定权
根据我国《土地管理法》第二条第四款的规定，市人民政府依照法定程序作出的政府征收决定，依法应视为有效的决定。
政府征收决定的法律文件应当包括市政府的征收公告；政府征收决定；被征收的土地面积、四至界址；被征收的地上房屋编号等。
三、需要厘清和实质审查的不动产登记申请资料
《不动产登记暂行条例》第五条规定，“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权；（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；（三）森林、林木所有权；（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；（五）建设用地使用权；（六）宅基地使用权；（七）海域使用权；（八）地役权；（九）抵押权；（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。”由《不动产登记暂行条例》第五条的规定可见，有了第五条项下（一）至（九）项农村集体不动产物权的登记，就必然会产生因土地减少而相应发生的注销登记、变更登记或转移登记等，因此，法律法规及《不动产登记暂行条例》的实施细则就因此而需要确定当事人所需要提供的必须的不动产登记申请资料的法定义务。但是，《不动产登记暂行条例》第十六条仅原则性地规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”该条第一至第五项申请材料，相对容易理解并取得，但第六项所规定的法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料，到底是指哪些材料或者至少应当包含哪些基本的申请材料呢？显然，《不动产登记暂行条例》没有给出一个标准的、具备可实施性的答案，并再次将问题遗留给了《暂行条例》的实施细则。在此情况下，因《物权法》第二十一条早已规定了：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”《不动产登记暂行条例》第二十九条也相应规定了：“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。”
无论是当事人的过错应给予他人的赔偿，还是不动产登记机构因登记错误应当承担的赔偿责任，都会产生并且现实登记过程中每天都在发生着的当事人与当事人之间因不动产登记而发生的民事纠纷、当事人与不动产登记机构因不动产登记而发生的纠纷，因此，不动产登记机构的执行部门、执业律师以及审判机关等也需要且不断地对农村集体不动产权利变动所需要具备的申请资料、审查范围、审查责任、赔偿标准等予以深入细致的研究。
城市农村集体土地的开发改造活动及现实其他活动也带给不动产登记许多需要解决的法律疑难问题，如“城中村”整体改造方式。
在政府对“城中村”“农村旧貌”整体改造的要求下，由于农村集体组织缺乏整体改造建设资金的来源，于是，便以自己拥有土地所有权的超过50％以上的集体建设用地和宅基地建设用地作为“对价”交换条件，换取房地产开发商分期投入的改造建设资金，重新改造建设农村村民的宅基地房屋及集体经营性房屋。改造建设完成之后，全体村民及村集体所剩余的宅基地建设用地和村集体建设用地占地面积已不足整体改造之前的50％（有的村甚至不足40％），永久的丧失了其余超过50％以上的农村集体土地的所有权。不动产登记机构被迫仅凭政府主管部门的一纸农村整体改造方案的行政批文（并非市政府的土地征收决定书），一瞬之间就将原农村集体所有的土地演变成为国家所有的国有土地，并主要用于商品房开发建设用地。
因此，不动产登记的疑难问题之一是：不动产登记机构应当要求农村集体组织权利人提供哪些及应当审查哪些申请材料呢？
笔者认为，农村集体组织权利人提供的申请材料，应当包括但不限于：
1.市政府国土规划部门对农村集体组织招标的村整体新规划建设方案预批复批文或建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；新规划建设方案内容应当包括：农村自己保留部分的占地面积、总建筑面积、全体村民回迁安置面积、独立配套设施面积、村集体经营房屋建筑面积；放弃村土地所有权的占地面积、总建筑面积、独立配套设施面积等；
2.村集体组织的土地所有权凭证或不动产权证书；
3.与上列新规划建设方案预批复放弃土地所有权占地面积、占地位置相一致的、本文第二章所列的农村集体土地所有权权利人签名通过的有效决定文件；
4.改造用地范围内的现有村集体土地上的房屋所有权、停车位所有权等不动产人员名单；
5.改造用地范围内的村集体组织的房屋所有权证书或不动产权证书；改造用地范围内的村民房屋所有权证书或不动产权证书；
6.村集体组织土地所有权人与集体土地上的全部房屋所有人及各户代表、停车位所有人等签订的原有房屋建筑物拆迁回迁安置补偿合同，或原有房屋建筑物拆迁、弃产货币补偿合同；合同内容应当包括但不限于：原有房屋的总建筑面积，回迁安置总建筑面积或产权弃权货币补偿金额，延期回迁或不能回迁时的赔偿标准等。
笔者认为，上列申请材料缺一不可。例如第六项材料，如欠缺一份，已经登记的宅基地房屋所有权就受到物权法的严格保护，不受任何人、机构的侵犯。即使农村集体组织向人民法院提起诉讼，人民法院也不予受理。又如第三项材料，如果欠缺或无效，都失去了农村集体组织土地所有权人放弃其土地所有权的法律文件支持基础。
不动产登记的疑难问题之二是：登记机构受理不动产登记之后及批准登记之前，是否还需要在村内公告？
笔者认为，《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”所以即使申请人交齐了登记机构需要的申请材料，登记机构受理不动产登记之后，也应当对照房屋等不动产权属人的名单进行现场查验，并且在村内现场多处发布公告。公告后才能准确的获悉是否存在暂行条例第二十二条第一、二项等规定的不予登记的情形。
不动产登记的疑难问题之三是：不动产登记机构受理申请后应当如何办理登记、何种登记？
《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定，“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：……（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；（四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的……”据此，笔者认为，应当区分先后按以下程序分别进行注销登记：
第一，根据上列第六项当事人签订的原有房屋建筑物拆迁回迁安置补偿合同或原有房屋建筑物拆迁、弃产货币补偿合同，结合村民房屋已经拆除的事实，先办理村民房屋所有权注销登记或集体房屋所有权注销登记。
第二，结合村集体土地上房屋及建筑物已经全部拆除的事实并根据上列第一、二、三项申请材料，再一并办理村集体放弃的宅基地建设用地使用权、村集体建设用地使用权、村集体土地所有权的注销登记。
第三，将村集体组织权利人放弃的原土地所有权面积，同时登记为国有土地所有权。
第四，待村集体改造新建的宅基地房屋或村集体经营房屋分期建成并通过竣工验收备案后，再分期办理新建房屋所有权的设立登记。登记后的国有土地所有权，方可依据有偿出让使用程序，招标或拍卖国有建设用地使用权。
如果不动产登记机构、律师和司法审判机关对上述农村集体所有的土地及其上盖房屋决定权主体、行使决定权应必备的法律文件、申请不动产登记所需的申请材料等法律文件形成了法律共识，并且通过《不动产登记暂行条例》行政法规的补充修改所确立，那么，今后有关村民以改造、买卖、赠与抵押等方式处分其不动产物权的登记疑难法律问题，也具有明确的法规依据。
[1]许奋飞，广东君厚律师事务所。