第二部分 行政法学
政府信息中“内部管理信息”的界定与限制公开[1]
——基于30个案例的实证分析
【摘要】《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》将“内部管理信息”列为限制公开的信息。法律规范在界定“内部管理信息”方面，强调行政机关在“日常工作中制作或者获取”，即以“内部性”作为核心认定要素；在限制公开方面，该意见并未将其作为公开的绝对例外，因此需要对可以公开的例外情形进行考量。通过分析对“内部管理信息”有明确界定的30个案例，法院对内部管理信息的处理存在与现有法律规范体系不相符的现象。与此同时，审判实践也折射出了亟待解决的规范空白，法院的意见对法律规范的完善具有一定借鉴意义。
【关键词】政府信息 内部管理信息 界定 限制公开
一、“内部管理信息”的法律规范初步审视
内部管理信息作为政府信息公开的限制并没有在《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）有任何体现，而规定于国务院办公厅2010年发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”
（一）法律规范对“内部管理信息”界定初探
1.“内部管理信息”属于政府信息
《意见》提出“内部管理信息”的目的，意在帮助公众对《条例》第2条的“政府信息”适用范畴进行把握。《条例》第2条所指“政府信息”是行政机关在履行职责中制作或获取，而《意见》以“在日常工作中制作或获取”对“内部管理信息”进行表述，意在将“内部管理信息”与“政府信息”进行区分？还是对“政府信息”中的一部分“内部管理信息”单独强调？换而言之即“内部管理信息”是否属于“政府信息”？首先，依照文义解释和体系解释，《意见》认为内部管理信息“一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，《条例》中所规定的政府信息并非一律公开，而是存在“应公开”和“不应公开”两部分。[2]《意见》所指“内部管理信息”仅属于政府信息中“一般不公开”的部分，而非否定“内部管理信息”属于政府信息的一部分。其次，有学者否认内部管理信息属于政府信息的理由为“日常工作”并非“履行职责”，[3]但行政机关的日常工作是为组织机构正常运行服务，如果组织机构无法正常运行，行政机关社会职责的履行也就无从谈起，因此“日常工作”也是行政机关“履行职责”的一部分，从而属于政府信息。最后，如果将内部管理信息排除于政府信息范畴，则会导致内部管理信息无法受到信息公开相关法律规范规制，将为行政机关任意专断提供空间，从而不利于公民知情权的保护。因此，笔者认为“内部管理信息”是政府信息的构成部分，即属于政府信息。
2.“内部管理信息”强调政府信息的“内部性”
《意见》对“内部管理信息”的表述为：“行政机关在日常工作中制作或获取”。此概念要点有二，其一，信息掌握的主体为“行政机关”；其二，信息应该来源于行政机关的“日常工作”。对“行政机关”的界定似乎不存在问题，关键在于何为“日常工作中”？这里的“日常工作中”意在从什么角度界定“内部管理信息”？既然“内部管理信息”属于政府信息的一部分，或许可以从法规范对政府信息的界定中获取初步线索。
承上所述，《条例》对“政府信息”的界定与《意见》对“内部管理信息”的界定关键区别在于“履行职责过程中”和“日常工作中”，既然内部管理信息属于政府信息，则“日常工作”就应该暗含“履行职责过程”的限定，可以理解为“与履行职责有关的日常工作中”。接下来需要分析的问题是，何谓“履行职责”？即从“履行职责”辐射范围中找寻“日常工作中”的地位。行政机关设立目的是为履行社会管理职责，似乎“履行职责”从开始就带有“外部性”指向，但是机构的日常运营离不开对自身的运作和管理，对内管理问题理清有利于外部管理的进行，因此内部管理也是行政机关职责的重要组成部分。从此角度分析，以“日常工作中”界定的“内部管理信息”相较于行政机关对外履行的社会管理职责获取的信息，是在履行对内管理职责过程中获取，因肇始于“日常工作”，从而具有了“内部性”特点。但对内管理职责和对外管理职责的界限为何，却是法律规范的空白，同时也给了行政机关“自由发挥”的空间。
（二）法规范中“内部管理信息”限制公开初探
《条例》没有内部管理信息的相关规定，《意见》指出内部管理信息一般不属于《条例》所指应公开的政府信息，即“内部管理信息一般不公开”。依照文义解释，“内部管理信息”并非是公开的例外，“一般”的限定即留给“内部管理信息”在“非一般”时可以公开的可能性。依照体系解释，首先，内部管理信息在一些地方政府规章中也并非一律不公开，例如：《浙江省政府信息公开暂行办法》规定，作为行政管理依据的内部管理信息应当予以公开；[4]《苏州市政府信息公开规定》规定一些内部管理信息应当在机关内部予以公开；[5]其次，从法律规范对确实属于绝对公开例外的政府信息相关表述来看，涉及国家秘密的政府信息是绝对公开的例外，《条例》对此表述为“行政机关不得公开”，而非“一般不得公开”。[6]依照目的解释，内部管理信息不予公开的目的在于其数量庞杂而且大多与公众牵涉程度低，一律公开将会增加政府的工作量和财政支出负担。[7]暂且不论此目的是否符合信息公开的基本理念，至少内设如果内部管理信息与公众牵涉程度高就应该公开的内涵。综合判断，内部管理信息并不是也不应该是政府信息公开的绝对例外。
因此，适用《意见》中关于“内部管理信息”的相关规定需要遵循两个步骤：首先，判断公民要求公开的信息是否属于“内部管理信息”；其次，在满足对该信息符合“内部管理信息”的界定前提之下，对该信息是否存在公开的例外情形进行考量，综合判断之下决定该信息是否予以公开。而什么情形属于该信息可以公开的例外情形，法律规范没有给出明确的解释。
（三）初步结论
承上所述，关于内部管理信息问题，法律规范只给出了初步判断标准：界定方面，以政府信息是在履行内部管理职能的“内部性”判定关键；公开方面，首先对被要求公开信息是否为“内部管理信息”进行判断，如果属于，则要进一步考量是否存在可以公开的例外情形，基于此作出最后判断。至于如何认定信息的“内部性”，以及公开的例外情形是什么，法律规范没有明确。
二、法院对“内部管理信息”的处理意见及问题
虽然具体制度设计存在疏漏，当争议出现时法院对此也不得不作出处理。笔者在北大法宝的行政案件范围内，以“信息公开”为标题关键词、以“内部管理信息”为全文关键词检索到的相关案例有525个，排除对《意见》的简单引用，筛选出法院结合具体案件对“内部管理信息”有明确认定的案件30个。下面笔者基于30个案例，分析法规范存在疏漏的前提下，法院如何对“内部管理信息”进行处理。
（一）法院对“内部管理信息”的界定
通过对30个案件的梳理，法院在认定是否属于内部管理信息时注意到了信息产生途径、信息性质和内容、信息做出程序和信息效力等方面。个案中对某个信息是否属于“内部管理信息”的认定并非以上全部要素的结合，而是各要素的排列组合。法院在不同情形之下对具体信息认定时的关注点存在较大差异。
1.以信息产生途径为标准
以信息产生途径为标准进行认定的案件有17个，具体表述为“在日常工作中制作或获取的”“因内部管理而产生的”“在日常工作中处理内部管理事务过程中制作保存或产生的”“履行内部职责过程中产生的”。可以看出法院关注信息是否产生于“日常工作中”“内部管理中”或“履行内部职责过程中”等，虽然表述不同，但有一个共同特点，即强调信息并非产生于履行外部社会管理职能过程，而是产生于履行内部日常管理活动中，突出该信息的“内部性”。其中涉及信息包括：（1）行政办公室各科、处办公坐机直线电话；[8]（2）单位内部开除决定；[9]（3）具体案件中110作出指令的电话清单、电话记录；[10]（4）与具体行政行为有关的行政人员姓名、职位、联系电话；[11]（5）行政机关办公用房设置情况与面积；[12]（6）行政工作方案和部署文件；[13]（7）行政复议决定书的承办人、审核、批准人员名单；[14]（8）历史遗留问题专题会议纪要；[15]（9）危旧房改造片区拆迁工作目标责任书；[16]（10）河道整治项目的资金使用情况；[17]（11）行政裁定书中强制执行风险评估文件。[18]
结合案件具体情况对上述信息进行深入分析，虽然一部分信息具有“内部性”的特征，但与履行外部社会管理职责有较大牵涉，例如：信息（3）、（4）、（7）、（9）、（11），其中涉及警察具体出警、行政复议决定书、危旧房改造、河道整治、行政裁决书等社会管理职能的履行，即信息产生于内部管理职能与外部管理职能存在交叉的过程。通过对法规范角度考量，信息产生途径的认定以“日常工作”为标准作为“内部性”的体现，没有规定内外部职能存在交叉时的情况，换句讲，即法律规范对“日常工作过程中”的辐射范围没有明确界定，继而导致在适用上的不确定性。法院在个案中将上述与履行外部社会管理职能有较大牵涉的信息一律界定为“内部管理信息”，这样的认定无疑将法律规范界定的“内部管理信息”内涵扩大化，不符合法律规范原意。
2.以信息性质和内容为标准
以信息性质和内容为标准认定的案件，具体表述为“为改进自身工作、实现自我规范和自我约束而制定”[19]“内部操作文件”[20]“为规范内部管理、规范征地拆迁行为”[21]“财务内部管理信息”[22]“内部人事管理信息”[23]“行政机关内部各部门的工作职责及工作任务分配”[24]“文件反映行政机关内部审批过程”[25]“规范下属操作规范”[26]“请示性文件”“内部行文”。[27]
法院以信息的性质和内容为唯一认定标准的案件有两例，[28]而其他案件则结合信息产生途径和信息效力标准综合进行认定。从上述对信息性质和内容的表述来看，皆具有履行内部管理职责的特征。但笔者注意到，在杜辉仁与福清市城乡规划局案件中，“文件反映行政机关内部审批过程”对应的涉案信息为“规划验收内部处理审批表”，是在行政决定的过程中形成，对此被告方亦予以承认。“童明生与重庆北部新区管理委员会政府信息公开案”“王某某与宁波市江东区人民政府房屋拆迁政府信息公开案”“蒋波与重庆市科学技术委员会等信息公开上诉案”与“陈继树和成都市温江区国土资源局其他行政行为行政判决书案”中也存在相似情形，即信息是在行政决定作出过程中形成。似乎与《意见》中规定的“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”存在一定重合。此情形法律规范没有明确规定，大多数法院的意见则认定为“内部管理信息”，仅有一个法院将此情形认定为“内部管理和过程性文件”。[29]当“内部管理信息”与“过程性信息”存在交叉时应该如何认定？法院将交叉时的信息认定为“内部管理信息”或“内部管理和过程性信息”是否合理？这些问题仍有待进一步考量。
3.以信息作出程序为标准
法院在个案中具体表述为：“向上级部门报批的内部信息”[30]“内部公文签发程序信息”[31]“征地报批过程中产生的请示信息”[32]由上述表述我们可以看出，法院意在强调信息是由内部程序产生，以此突出信息的“内部性”，而法律规范对“内部性”的认定旨在强调与履行内部管理职能有关的“日常工作”。至此，接下来需要考察的问题是，“内部程序”与履行内部管理职责存在怎样的关系？按照“内部程序”作出的信息是否就具有了“内部性”表征？
在行政法语境下，所谓“内部程序”即行政机关在处理内部事务时应当遵循的程序。[33]由此可见，法院在处理案件时的逻辑为：既然内部程序是处理内部事务时应该遵守的，那么按照内部程序作出的信息则是与内部事务有关的信息，即“内部管理信息”，笔者认为法院的逻辑存在因果倒置错误。因为将行政程序分为“内部程序”和“外部程序”是根据行政行为涉及的对象、范围的不同而划分，即行政行为涉及的内容是内外程序得以区分的原因，而法院将程序作为行政行为内容的区分是因果倒置的错误逻辑。从此角度而言，信息作出的程序并非判定“内部管理信息”必要条件，而需要结合其他标准进行综合分析。30个案例中，以信息作出程序为标准的案例3个，且法院全部以此为唯一判定标准，这是不合理的。
4.以信息效力为标准
以信息效力作为认定标准的案例有8个，且法院对信息效力的表述各有不同，“是否对外产生影响”“是否对外产生约束力”“是否对外产生法律效力”以及“是否对相对人权利义务产生影响”等等。从这些表述中可以看出，法院旨在以信息不产生对外效力来判断属于“内部管理信息”。
由上述表述可以看出，法院对信息效力的认定标准也有所不同。“是否对外产生影响”与“是否对相对人的权利义务产生影响”在对信息是否属于“内部管理信息”的审查强度上存在较大差异，适用标准的不统一势必会对个案的认定存在重大影响。以“原告汪建明诉被告海宁市国土资源局土地行政管理政府信息公开案”[34]为例，原告要求公开对其房屋强制执行的“风险评估文件”，法院以“不具有拘束力且对当事人权利义务不产生影响”为由认定为内部管理信息不予以公开。但该文件内容可能直接涉及与原告切身利益相关的房屋是否被强制拆除，对相对人的影响显而易见，如果法院以是否产生影响为判断标准，判决结果可能会存在不同。说明由于认定标准不统一，在实务中可能会存同案不同判现象，长此以往将会对司法的权威有较大损害。
且不论以上述标准认定的“内部管理信息”是否真正没有对外产生效力，法律规范对“内部管理信息”的认定是否包含对信息效力的内涵就值得商榷。依照文义解释，《意见》以“日常工作中制作或获取”作为“内部管理信息”的唯一限定，所谓“日常”带有每日例行工作的意味，与履行具体社会管理职能时工作内容的外部不确定性进行区分，强调信息在内容上的“日常性”和“内部性”，与信息的“效力性”并无牵涉。依照体系解释，《条例》第2条对政府信息的界定有三点要素：其一，性质上与履行行政职责相关；其二，产生方式为“行政机关制作或从其他主体处获取；其三，存在形式是“以一定形式记录和保存”，[35]由此可见，对政府信息的界定并没有包含信息效力的要素。而内部管理信息作为政府信息的下位概念，自然应该符合政府信息的内涵，不应该将信息效力作为界定要素。因此将信息效力作为对“内部管理信息”的认定标准与法律规范原意存在一定偏离。
（二）法院对“内部管理信息”的限制公开
承上所述，《意见》限制公开内部管理信息，但没有将其作为绝对公开的例外，即一般不公开，但例外情况下可以公开。在适用时应该先判断该信息是否属于“内部管理信息”，判断符合也不能径直不公开，而要对可公开的例外情况进行考量，综合判断是否公开。至于需要考量的例外情况，法律规范没有给出任何界定，给适用者留下了很大空间。30个案例中，有12个案例中法院判断涉案信息属于内部管理信息后，对一些因素进行了考量，具体表述为“不属于对外履行职责过程中制作”[36]“不涉及公共利益”[37]“对外不产生约束力、对相对人权利义务不产生影响”[38]“不与相对人发生直接关联”[39]“不对外产法律效力”[40]“对外不发生实际影响”。[41]
另外，笔者发现剩下18个案例中法院在判断内部管理信息是否公开时违背法律规范原意，内部管理信息不予公开的判定存在较大任意性。其逻辑为：首先对该信息进行定性，属于内部管理信息的则判决不公开，不属于内部管理信息的则判决公开，将内部管理信息理解为可公开信息的绝对例外。以“张某与北京市公安局信息公开上诉案”[42]为例，法院认定：本案中，张某申请公开的信息属于北京市公安局在改进自身工作、实现自我规范和自我约束而制定的文件，应认定为内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》第2条规定的应公开的政府信息范围。即法院首先以信息内容属于内部规范文件判断该信息属于“内部管理信息”，然后以该信息属于“内部管理信息”为由认定不属于《条例》规定的应公开信息范围，据此对该信息不予公开。
（三）初步总结
《意见》对内部管理信息的相关规定尽管存在许多疏漏，但存在基本的判断标准，而通过分析，许多案例中法院对内部管理信息的处理并不符合基本标准。存在的问题如下：在界定方面，首先，不合理的将信息产生程序作为唯一判断标准；其次，将信息效力作为判断标准与法规范原意不符；最后，认定标准不统一会导致同一案件如果适用不同认定标准可能产生截然相反的结果，不利于司法权威的树立和公民合法权益的保护。在判断是否公开方面，18个判决直接将“内部管理信息”的证成作为不予公开的理由，而没有对公开的例外情况进行考量。
通过实证分析，审判实践也折射出了亟待解决的规范空白：（1）行政机关“日常工作”具体指哪些内容？（2）内部管理信息与过程性信息存在交叉时如何认定？（3）“内部管理信息”需要考量哪些需要公开的例外情形？要解决这些问题，恐怕还需要将司法实践与法规范文本结合进行更深层次的探寻。
三、基于个案问题结合实践对法规范的再审视
（一）行政机关“日常工作”的内容
承上所述，《意见》中“日常工作”的表述意在与行政机关的社会管理职能区分。因此，欲探究行政机关“日常工作”的内容，需要明晰行政机关日常对内管理职能的范畴。行政机关内部管理职能内容在《意见》和《条例》中皆没有明确界定，但可以从其他法律规范和司法实践中寻找相关线索。
内部管理事项的内容在部门规章和地方政府规章中有迹可循。比如：《人事部政务公开规定》第8条规定了一些内部公开信息：内部年度工作计划及完成情况；公务员招录管理事项；内部人事管理情况；负责人廉政情况；内部预算和经费使用情况等。[43]《交通部机关政务公开规定（试行）》第十二认为内部管理事项有：内部财务收支、资产管理和使用等；内部干部考核、交流以及廉洁自律等情况。[44]《苏州市政府信息公开规定》第14条对内部信息予以内部公开，主要范围：领导层廉洁自律情况；内部财务收支及其审计情况；内部工作人员人事管理情况等。[45]
“姜桂芳与南通市公安局政府信息公开案”中，法院认为内部管理职责是行政机关代表国家对所隶属组织、人员和财物的管理。[46]“刘玉群、林丽君、刘容和成都市国土资源局成华分局行政行为行政判决书案”中，法院认为内部管理职责包括对人事、财物、机关、物资设备及其他后勤事务的管理。[47]
结合上述对司法实践以及法律规章的考察，基本将内部管理职责的范畴锁定在机关内部人事、财物和组织管理三个方面。虽然此范围依然比较宽泛，但至少对《意见》内容进行了一定限缩。
（二）内部管理信息与过程性信息交叉的判定
内部管理信息与过程性信息标准不同，是从不同角度对政府信息进行的界定。[48]正如有些学者所言，内部管理信息强调信息的“内部性”，而过程性信息则强调信息“时间上的阶段性”，且由于限制公开目的不同，因此二者在涵射范围上各有不同。[49]但通过司法实践的反馈可以得知，实务中存在大量信息同时具备“内部性”和“时间上的阶段性”特征，比如杜辉仁与福清市城乡规划局案中涉及的“规划验收内部处理审批表”，既是具有内部性的文件，又是在决定作出过程中，出现如此情形应该如何认定？法院判决在实践中穷尽了三种可能的做法：认定为内部管理信息、[50]认定为过程性信息、[51]认定为内部和过程性信息。[52]这样的认定是否合理还需要探寻立法原意。
回归《意见》，两类信息以并列形式出现，对内部管理信息和过程性信息进行界定目的是对该信息是否满足不可公开一般情形的判断，在满足此前提基础上，对可公开的例外情况进行考量。即二者在判断是否公开的路径上是相同的，唯一区别为需要考量的例外情况可能不同。二者限制公开的例外情形是否相同，笔者目前无法轻率得出结论，但对此问题的基本判断为：公开的例外情形并不涉及对信息性质的认定，如果同时符合内部管理信息和过程性信息的特征，则不能擅自认定为内部管理信息或过程性信息，此时可以借鉴司法实践中“内部和过程性信息”的认定方式，与立法原意并无违背。
（三）限制公开的例外情形考量
政府信息是否公开实质上是行政机关和相对人进行博弈的过程，双方都会基于自身利益考虑从而产生相互对立的局面：行政机关追求信息最大化的不公开，而相对人则追求信息最大化的公开，[53]此时则需要法律规范对双方利益进行衡量并调节。《意见》实际上没有将内部管理信息作为公开的绝对例外，但何时为可以公开的例外情形则没有规定。通过分析司法实践的情况，法院对公开的例外情形考量分为三个方面：是否在履行对外职能过程中作出、是否与公共事务相关、是否对外产生效力和影响。
1.是否在履行对外职能过程中作出
法院将对外职能作为是否公开的考量逻辑在于：“政府职责”分为对内和对外两个方面，《条例》中对应公开的政府信息界定强调履行职责的外部性，而《意见》对一般不公开的“内部管理信息”的界定强调履行职责的对内性，通过对内部管理信息非对外履行职责时作出，意在从反面强调该信息不应予以公开。由此逻辑可以看出，“是否履行对外管理职能”的考量本质是从反面对内部管理信息的认定，因此将其作为可以公开的例外情形并不合理。
2.是否与公共利益相关
法院将此作为考量因素的逻辑：内部管理信息不予公开的目的在于，其中与公共利益没有牵涉的内部事务如果一律公开将会增加行政机关的工作和财政负担。如果能够判断该内部管理信息与公共事务无关，则不属于应该公开的范畴。由此看出，法院从内部管理信息不予公开的目的出发对此情形进行考量，符合规范原意。但“公共利益”如何界定？在界定不明的情形之下，法院可以认定为与公共事务有关而予以公开，也可以认定与公共事务无关而不公开，这无疑给法院增加了“自由发挥”的空间，从而也失去了可公开例外情形考量的制度设计意义。
3.是否对外产生效力和影响
30个案例中，7个法院将信息效力作为是否公开内部管理信息的考量因素。承上所述，有些法院将信息效力作为界定“内部管理信息”的标准，但此标准并不符合法规范原意，是否意味着此标准就可以作为是否公开的例外考量？法院的判断逻辑为：对外部具有效力和影响的信息应当公开，反之则不需要公开。政府信息公开的功能在于保障公民的知情权，即通过对行政行为内容的知晓达到对自己生活的合理安排和对行政机关行为的监督。[54]从此角度出发，如果内部管理信息已经与外界发生了牵涉，即对外产生了效力和影响，已经不是纯粹的内部事务，此时公开此信息才符合信息公开的功能和目的。
通过分析可知，“是否与公共利益相关”与“是否对外产生效力和影响”作为公开的例外情形符合立法原意，对法律规范的进一步完善具有一定的借鉴意义。但是对“公共利益”的界定以及“效力”和“影响”程度的限定则是需要进一步继续探究的问题。
四、结语
信息公开关系到公民知情权的保障和政府依法透明行政，具有重大意义，因此对信息公开进行限制要采取审慎态度。《意见》将内部管理信息列为限制公开的信息，但是对内部管理信息的界定以及例外公开情形却规定不明，导致在实践中出现许多问题，因此需要对《意见》进行更进一步细化，从而更好指导信息公开的实践。笔者希望通过本文浅显的分析，对问题的解决有一定借鉴意义。