第二节 规制影响分析理论

一、概述

行政立法是由人制定的规则，它抑制着人类交往中的个人主义和机会主义行为，并依靠某种惩罚得以贯彻。这是制度经济学蕴含的一个思想：制度是否被遵守需要得到正确评价，否则无法执行惩罚措施。只有对行政立法的影响进行评估，行政立法或者规制措施的有效性才能得到验证。

帕累托最优原则不是实证经济学研究运用的主要经济效率标准，更主流的是卡尔多-希克斯效率标准：在社会资源重新配置过程中获益人能够给与受损人足够的补偿，那么，就是有效率的资源配置。帕累托最优原则的问题是，它针对的是市场自愿交易，但很多法定权利通过市场是无法交易或者转换的。

实证经济学的分析方法，无论是定性还是定量方法，都非常适合评估法律的效果。这种实证研究可以用来预测行政立法的各种备选方案的效果，分析立法效果是否符合立法者的预期目的，或者具有多大的符合程度。由于实证研究定量分析的使用，推动了研究的“模型化”和“精确化”，进而推动了行政立法评估研究的发展和广泛应用^[7]。

行政立法前评估制度20世纪70年代首先在美国建立，因为其经济学分析背景，也称为成本效益分析。行政立法评估制度的发展历史并不长，“属于政府规制理论研究前沿，理论研究较少，更多见于有关国际组织和国家在规制质量方面的政策建议文件”^[8]。

二、主要内容

（一）行政立法前评估的性质和目标

1.行政立法影响评估是一个辅助性的决策工具，“1）系统地和连贯地审视、分析政府行为引起的有关潜在影响；2）向决策者沟通信息。规制影响分析自身不做决策，并不意味它是中立的。它所提供的强有力的信息、分析事项、分析和表述方式以及其在决策进程中的安排，和其他决策方式一起，能够强烈地影响相关人的价值观念、增强或者削弱决策参与人的争论能力，甚至产生出本来不可能做出的决策。^[9]”规制影响分析能够改变讨论性质，这就是为什么该方法一直存有异议并且难于付诸实施的一个原因。

按照影响发生的时间顺序可分为前评估和后评估。对潜在影响的评估是一种事前评估，就是行政立法前评估，潜在影响是即将出台的立法方案可能带来的影响。对现实影响的评估是一种事后评估，现实影响是已经生效的立法措施产生的影响，评估是为了检验立法措施是否和预期效果相符，是否需要修改或者废止。从产生原因来说，西方的规制影响评估主要是行政立法前评估，就是分析评估拟定的新法规方案的潜在影响。

2.行政立法前评估的目标。虽然有各种看法，总结起来，大致包括：（1）增强理解政府行为的潜在影响，包括行为的效益和成本。规制影响分析的作用就是，通过对不同规制方法中成本和效益的比较，可以帮助确定在该规制领域里有关规制方案的优先顺序。这样可以将资源从低效率规制方案配置给高效率规制方案，从而提高政府行为的有效性，降低成本。（2）整合相互影响的多重政策目标。规制影响分析可以作为一个通用的整合框架，通过揭示政策间的相互影响和关联，向决策者提供一个权衡工具。在这个意义上，规制影响分析不仅将是一个分析工具，而且是一个统筹衡量不同利益的协调工具。（3）将规制影响分析结合到公众咨询中也就增强了规制过程的透明度，提供了影响分析的质量控制。（4）提高行政长官和决策层的问责制^[10]。

（二）决定行政立法前评估质量的因素

1995年，OECD发布了制定规制政策的指南^[11]，其主要目的是为保证行政立法评估的质量，强调重点考虑：明确性和连贯性；全面性（规制的效果和类别）和具体性；对不同决策标准的适应性；关于数据需求和分析技术的可行性；偏差性倾向是否避免；修正和反馈机制等。

有学者对各国行政立法评估进行总结分析，认为如果想要获得最佳的评估方案，就必须注意以下问题：

（1）提高对规制影响分析的政治承诺：改革原则和规制影响分析的运用应当获得政府最高层次的批准和支持。（2）审慎配置对规制影响分析项目应担负的责任：由规制主体担负规制影响分析的责任增强了“归属感”和参与决策的程度。需要有一个中央机构监督规制影响分析程序并保证一致性、可信度和质量。（3）培训规制主体：培训内容是必要的完成高质量规制影响分析的工作技能。（4）运用统一而灵活的分析方法：成本效益原则应当适用于所有的规制措施，只要规制影响分析能够确定和权衡所有重要的有利和不利影响，并将定性和定量分析相结合，分析方法可以各不相同。为加强统一性，应当公布强制性操作指南。（5）制定和实施数据收集方法，以最低的成本、在有限的时间内采集高质量数据的方法。（6）分析适用于所有重大的规制措施。（7）将规制影响分析纳入决策过程的时间要在尽早的阶段。（8）鼓励公众广泛参与：应当广泛、及时地咨询利益团体的意见。（9）除了新拟定规制措施外，规制影响分析方法还应当用于审查现行有效的法规或者规制措施^[12]。

（三）行政立法前评估的方法

1.行政立法前评估的基本做法。虽然各国做法不同，但有几个基本套路：确定行政立法原因、背景和目标；准备相关备选方案；评估各备选方案的潜在影响；根据咨询和反馈情况修改等。

第一，评估主体一般是行政立法起草部门，其评估步骤是：（1）必要性评估，美国的做法是，起草部门应说明法规要解决的问题及其原因，运用定性和定量技术说明有关现状，证明政府有必要进行干预或者行政立法草案可以带来更多的经济效益。（2）备选方案评估。除了政府干预措施外，还有一些替代措施可供选择，包括利用司法制度、反托拉斯制度、职工补偿、政府补贴、市场引导、经济刺激等。起草部门按照要求，至少提供3个备选方案。（3）开展量化的成本效益评估。

第二，监督审查评估行为。比如，美国设立了专门机构联邦管理和预算办公室，下辖信息与规制事务办公室具体承担审查工作。

第三，公众咨询。行政立法前评估是预测性的分析，不可能完全预见风险，所以，不确定因素是显而易见的。另外，有些问题的认识不统一比如生命价值，信息失真也是不可避免的。征求公众意见的目的就是提供公开透明的平台，校验行政立法重要事项，补充、纠正必要的信息。

2.行政立法评估的基本方法。

表1 行政立法分析的不同方法^[13]