第二节 行政立法进行成本收益分析的理论依据、挑战及作用
一、理论基础
（一）法经济学
法经济学，又叫“法律的经济分析”“法学与经济学”等，是20世纪下半叶西方法学界和经济学界发展最快的研究领域之一。该学科发端于美国，经过西蒙斯、迪莱克特、科斯、弗里德曼等学者的系统研究和努力，尤其是随着科斯、弗里德曼、斯蒂格勒等获得诺贝尔经济学奖，使得“交易成本理论”“法律经济分析”“芝加哥学派”等成为几十年来经久不衰的学术热词。[19]如今，法经济学已经成为美国许多高校法学院必开的课程之一，其研究在美国、乃至整个世界范围内蔚为大观。法经济学的研究范围非常宏大，但从研究视角上来认识，无非包括两个：经济学的视角，研究以前没有关注的“非市场化”的法律领域中的经济问题；法学的视角，用经济学来研究、分析法律。具体的，前者经济学的视角，拓展了经济学研究的范围，将法律问题纳入经济学研究的视野，例如斯蒂格勒就认为：“法律如同其他社会制度，在经济学家的视野中，是社会生活组织的工具。”[20]持此研究进路的学者主要是经济学家，他们对契约、财产、侵权、刑事犯罪等法律制度都展开了广泛的分析；后者法学的视角，主要研究法律中的经济学问题，认为除了要运用经济理论和方法研究法律和法律制度的形成、结构、过程、效果、效率及未来发展，还包括对法律在社会运行中对经济活动所造成的影响进行的探讨。[21]持这一研究视角的主要是法学家，他们在展开研究的过程中核心工作便是分析法律的经济效益，最大效益化成为法律经济分析的基本出发点。[22]
法经济学分析的框架一般包括法律市场理论、法律供求理论、法律均衡理论、法律成本收益理论、法律秩序和法律变迁理论。[23]而其中最基本和最核心的研究框架和分析工具是法律供求分析和法律成本收益分析，尤其是法律的成本收益分析制度，在整个法经济学中的地位非常重要。科斯的《社会成本问题》借助“交易成本”而完成法经济学的初创，科斯定理和波斯纳定理的核心分析工具就是交易成本，法经济学的价值目标“效率”本身就是成本收益关系的描述，所以讲成本理论在法经济学研究中的地位举足轻重。[24]然而必须予以说明的是，无论成本还是收益的概念都来自于微观经济学，对于非市场化的“法现象”，将其纳入经济学的视野和范畴需要承认法律市场的存在——法律也存在市场，法律规则下行为人的行为方式和行为选择与市场中经济行为人的行为方式和行为选择类似。法律市场（Legal Market）作为一种资源配置机制，是指有政治国家和市民社会分别作为法律产品的供求双方、彼此交换法律权利、法律义务、法律权力、法律责任以及相关信息资源的集合。[25]可见，我们将法经济学作为成本收益分析的理论基础，是因为法经济学率先在理论上构建了一个价值和效率可以相互“划归”的沟通平台，把法律舞台模拟为一个经济学意义上的市场，用经济分析工具分析公民、企业以及立法、执法、司法机关在法律市场中的活动，并用效率作为价值评判标准。[26]
法经济学对法学研究的主要贡献在于方法论上的突破和扩展。它破除了传统法理学和社会科学关于法律与道德关系的迷思，法律的经济分析“就是要消除法律的神秘，特别是要把法律从道德理论这个重大的神秘制造者中解脱出来。”[27]它的解脱方式是将经济学上的微观量化分析方法运用到法学中，增强了法学学科的科学性，也增强了法学理论的解释力。它通过成本效益的基本衡量计算方式，检验了法律制度的合理性与可行性，提高了法学与现实生活的融合程度。用波斯纳的话来说，对法律进行经济分析的目的在于“将经济理论运用于对法律制度的理解和改善”。[28]
（二）福利经济学
福利经济学是研究社会经济福利的一种经济学理论体系，由英国经济学家霍布斯（John Atkinson Hobson）和庇古（Arthur Cecil Pigou）于20世纪20年代创立，到了20世纪30年代，一场大论战使得福利经济学发生了转折，产生了新福利经济学，代表人物有帕累托、萨缪尔森、卡尔多等。[29]福利经济学的哲学基础是边沁的功利主义原则，功利主义，简单理解是指人的目的在于获得最大的幸福，所以凡是有助于此种幸福的追求就是善的；社会是个人的总和，社会的幸福是个人幸福的合计，所以功利主义的最高目标便是“最大多数人的最大幸福”。[30]这个目标不仅是衡量个人与群体关系的道德标准，也是评价政府干预合理性的重要依据。[31]福利经济学正是从这种福利观点和最大化原则出发来对经济体系的运行予以社会评价。例如，庇古的研究首先对福利进行了分类：经济福利和非经济福利，认为经济福利的量虽然与总福利的量之间并不是严格的正相关，但是联系非常紧密，所以以经济福利代替总福利作为研究对象具有非常强的合理性和实际重要性。[32]由此，庇古得出了福利经济学的基本命题，即“在其他条件不变的情况下，（1）国民所得数量的增加，以及（2）国民所得分配有利于穷人的变化，可能会增加经济福利，并通过经济福利增加一般福利”。[33]新福利经济学继续探讨福利的改善问题。早期，意大利经济学家、社会学家帕累托（Vil-fredo Pareto）在1906年的《政治经济学教程》一书中探讨了“集合体效用极大化”问题，认为当生产资源的使用和分配无论如何配置，都不能使任何人变好而不使至少一个其他人变坏时，意味着集合体效用达到极大值，这种状态被后世学者命名为“帕累托最优（Pareto-Efficiency）”。而为了增进福利，只有在不减少一方的福利的同时，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利，否则不可能实现，这被称为“帕累托改进（Pareto-Improvement）”。然而这个标准过于严格，现实生活中最通常的情形是有人所得、有人所失，于是经济学家提出了一个更为宽松的标准：只要总的社会收益大于损失，那么便可以认为是有效率的，增大了社会福利。至于收益的获得方与损失的承受方不能达到平衡，要通过后续的补偿来实现。这一定理因为最先由经济学家卡尔多（Nicholas Kaldor）在《经济学的福利主张与个人之间的效用比较》一文中率先提出、希克斯（John Richard Hicks）予以补充和完善，因此被后世称为“卡尔多-希克斯改进（Kaldor-Hicksim-Improvement）”，以他们为代表的强调帕累托最优效率改进、力求增强帕累托最优的现实适用性的一派也被称为补偿原则论派。[34]
成本收益分析的理论来源于福利经济学这一点非常好理解，因为二者的价值目标相同。[35]在立法分析以及其他所有政策分析中引入成本收益分析，最重要的目标便是追求立法或者政策的施行能够带来社会效益，增进社会福利，这与福利经济学追求的价值目标一模一样，虽然成本收益分析到底建基于“帕累托改进”还是“卡尔多-希克斯改进”这一点理论上具有分歧。本文认为，更加现实的考虑只能是建基于“卡尔多-希克斯改进”，因为成本收益分析的计算以整个社会为基点，其福利的增加很难兼顾到每一个社会成员，如果追求严格的“帕累托改进”，那么成本收益分析几乎不可能施行。对于总量上得到增加的福利如何在整个社会范围内得以更加公平的分配，某种程度上是一个道德问题，是对人类涉及分配的制度设计能力的一个考验，而成本收益本身可能关注的只是福利总量。
（三）行为经济学
行为经济学（behavioral economics）又称为“心理学的经济学”或“心理学和经济学”，是在心理学的基础上研究经济行为和经济现象的经济学分支学科。早在20世纪50年代就有学者开始研究行为经济学，但早期的研究比较零散，直到20世纪70年代，才由卡尔曼与特韦尔斯基两位学者对这一领域进行了广泛而系统的研究。[36]到了2000年之后，诺贝尔经济学奖的获奖者中至少有三位被认为是“行为经济学家”，从此行为经济学又成为“显学”。传统经济学理论体系的一个基本前提假设是“理性经济人”，即认为人都是理性、自利的，能够利用自己搜集到的信息来评估未来的可能性，做出合理的判断。但是建基于认知心理学（cognitive psychology）的行为经济学认为人的认知过程还要受到性格、知识、文化结构背景以及环境和情境的影响，这些因素通过影响人的认知会直接影响人的决策。[37]所以，人的行为是复杂的，一方面，人类不可能所有的决策都以利益最大化为标准，往往还会追求诸如公平、正义、自尊、快乐等价值；另一方面，人类在充满不确定因素的复杂环境下做决策，不会每一次都经过理性思考，或者无暇、或者过于自信做出决定是非常可能且常见的。[38]也就是说，行为经济学家认为，人类做决策经常依赖于偏见（biases）和启发（heuristics），这些偏见和启发常常使人们做出并不符合自己真实意愿的决定。正因如此，桑斯坦提出了成本收益分析的价值所在：“成本收益分析……在认知领域被认为是非常有道理的——作为一种对抗在个人和社会认知中可以预见困难的方法”。[39]桑斯坦在论文中系统地提出，人们在对风险以及风险规制做出判断时经常出错，原因就是有以下六个方面偏见的存在：“有效性启发（The Availability Heuristic）”“恶化的社会影响：信息和信用瀑布（Aggravating Social Influences：Informational and Reputational Cascades）”“幕前危险和幕后收益（Dangers On-Screen，Benefits Off-Screen）”“系统的影响和健康-健康的交易（Systemic Effects and“Health-Health Tradeoffs”）”“情感和杞人忧天者的偏见（Emotions and Alarmist Bias）”以及“分开的评价和不相关（Separate Evaluation and Incoherence）”。[40]因为这些偏见的存在常常导致公众对于决策只是“选择性的注意（selective attention）”，成本收益分析的作用正是克服这些偏见，将所有决策的社会影响都拿到台面（on screen）上来，公之于众，进而促进决策。[41]
马修·艾德勒和艾瑞克·波斯纳两位成本收益分析领域的大家支持成本收益分析，但是对其建基于福利经济学的看法嗤之以鼻，纵观这两位教授建构的成本收益分析的理论基础，大致也可以将之归类于行为经济学的范畴。他们认为，成本收益是一项决策程序（decision procedure），而非道德准则（moral criterion），人们经常批评成本收益分析忽略了道德因素，但是道德的对错并非成本收益分析所能决定，正确的逻辑是首先确立“总体福利提升”的道德标准，之后通过成本收益分析的方法实现道德标准的要求。[42]此外，在诸多的决策程序中，之所以选择成本收益分析的程序，是因为与其他如福利准则直接实施的程序、不需要集合计算（nonaggregative）的程序、一维（unidimensional）或者多维（multidimensional）的程序相比，成本收益分析程序更加的精确，具有透明性。[43]
诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）也从这个维度来认识成本收益分析，他认为，传统上成本收益分析完全依照市场机制进行评估的主张是非常褊狭的，作为一个非常一般化的社会选择方法，是能够允许更多的评估自由、容纳更多的信息输入的。[44]
二、不绝于耳的挑战
（一）宏观上的批评
1.成本收益分析是为了掩盖政治目的。这种观点认为，成本收益分析虽然设置本身便是为了规范化规制过程，存有程序优先的思维，但是无论如何也难以逃脱官僚以及政治的（bureaucratic and political）影响，经常沦为掩盖推行政治目的的工具。例如，鲍德曼等学者提出，政府官员对于自我角色的定位是看门人（guardians）、花钱人（spenders）抑或分析人（analysts）？[45]角色定位非常重要，因为什么样的角色将决定对待成本收益分析什么样的态度。例如OMB及其内设的OIRA办公室，普遍被认为是政府立法的看门人[46]，那么它们将非常严格地控制立法预算，进行严密的收支分析，力求预算平衡的目标实现。“对于经济分析的争论根本就改变不了实际问题——OMB对行政立法审核时有自己的预算哲学（budgetary philosophical）以及政治考量，规制分析只能是作为维持或者改变美国环保总署的行动的一把钥匙而已。”[47]对于国家的经济建设部门、社会服务部门则不同，它们被认为是国家的花钱人，践行的标准是将政府的支出当做是给予选民的一种收益而非成本，追求的是通过加快经济建设、提升社会服务来建立政治支持。那么对于这个面向的政府施行成本收益分析时，更偏爱于采取较低的贴现率，因为一般来讲成本支出在先、收益回报在后，采取低贴现率会使得计量现在的净收益现值提高，有利于这些部门进一步推行计划。可见成本收益分析具有强的工具化倾向，其对决策的效果与外部限制有很大关联。[48]更有学者通过一系列论证直呼“成本收益分析的合理性似乎是伪装的。”[49]
2.成本收益分析存在道德上的缺陷。成本收益分析不仅招致经济学家、政治学家和法学家的批判，道德哲学家加入对成本收益分析的讨伐，从哲学的高度提出了深刻的批判。哈佛大学肯尼迪政府管理学院的斯蒂芬·科尔曼（Steven J.Kelman）教授早在1981年的一篇被后世广泛引用的文章中便对成本收益分析提出了道德上的批判，文章着重挑战了成本收益分析对环境和公共健康的货币化问题，认为成本收益分析不可避免地支持一些不道德的政治政策，包括“迫害那些清白的但沉默的异议者”[50]。另外还有学者系统地总结了成本收益分析的道德困境，托马斯·麦加里蒂（Thomas O.McGarity）的批评清单上着重强调成本收益分析估价降低了“未来”的影响，忽略了分布的影响（distributional impacts）[51]；阿尔斯代尔·麦金泰尔（Alasdair C.MacIntyre）认为成本收益分析无法处理来自于人类的需求、科技创新和环境变迁所带来的不确定性，认为成本收益分析秉承的是效用主义的观点（utilitarian assumptions），将人类的思考、感受和行为经验化约成快乐和痛苦的效用形态是很不合理的。[52]在20世纪的最后十年，这种道德上的批判是对于成本收益分析诸多批判理由中是最为突出的。
3.成本收益分析阻碍了规制的进度。成本收益分析是在规制路上设置的“路障”，天然具有控制规制的作用，所以难免有人认为是阻碍了规制的进度。在1992年的一篇文章中，麦加里蒂提出了一个的短语“规则制定程序的僵化（ossification of the rule-making process）”，意指当时的美国行政立法程序相当僵化。在文中作者还提出，对于规制严格的司法审查以及收益必须大于成本上的控制使得规则制定程序拖沓而繁杂，规则制定部门都倾向于尽量少制定或者不制定规则。[53]杰里·马肖（Jerry L.Mashaw）和大卫·霍夫斯特（David L.Harfst）两位学者通过检视美国高速公路安全管理局（NHTSA）远离规则制定、倾向召回汽车的做法也得出了相同的结论。[54]
（二）微观上的批评
1.个人意愿支付（WTP）标准难以确定。在计算行政立法的成本和收益时，如果是具有“市场交易性”的利益，那么很容易直接计算；如果是“非市场交易性”的利益，那么必须应用一定的方法转化成具有“市场交易性”的价值之后与其他价值统一计算。个人支付意愿是最常用的计算“非市场交易性”价值的时候应用的方法，但是这个方法充满争议。个人支付意愿主要通过统计获得，而统计数据的样本大小、计算方法如何等对于结果都有很大的影响。此外，“非市场交易性”价值的计算通常需要转化之后再引入个人支付意愿，即应用对中间变量的个人支付意愿计算求得所计算的项目的价值，这样的转化也使得个人支付意愿方法的应用准确性打折扣。
2.成本收益量化难以实现全部同一性。成本收益计算最基本的逻辑是将所有项目通约成一个可比较的变量，当然这个变量通常是货币，通约的过程是货币化。现实生活中因为成本收益涉及诸多项目、各个项目应用不同的方法进行货币化，这个过程中非常容易导致一些“软性价值（soft variables）”被“矮化（dwarf）”[55]、被忽略，这些“软性价值”包括感情的创痛、濒危物种的存活、人性的温暖等。
3.贴现率难以确定。一般来讲，立法具有长远的效果，无论成本还是收益都发生在不同的时间点上，而在计算时必须将它们都换算成现值，那么必须有一个换算的比率，即贴现率。贴现率存在的基本假设是随着时间的发展货币会出现贬值。对于市场化商品以及非市场化商品，到底应该采取多高的贴现率，理论界和实务界都莫衷一是，争议不断。对于贴现率的确定有不同的理论，但是任何一种理论也都难以给出一个不招致检讨的数值。关于更为具体的争议，下文（第四章第二节“贴现率”部分）有更为详细的论述。
4.规制分析审查存在透明性差、成本高等问题。规制分析审查最主要的部门是OMB，其下属的OIRA具体履行审查职能，对于OIRA的审查学界曾提出不少批评。首先，认为OIRA的审查缺乏透明性，不利于公众的知情权满足，更对有可能成为管制对象的企业和个人相当不利。[56]关于这一点，国家审计署（GAO）2003年对于OIRA的审查作用以及审查透明性问题的报告中非常明确地列举出有以下几项操作仍然存在透明性问题：（1）行政立法草案在OIRA审查完之前可以取回，对于这一点无论是OIRA还是行政立法机构都没有给出明确的要求；（2）行政命令规定了就具体的规章OIRA可以与外界的团体接触，但是OIRA都与谁做了接触、讨论了哪些规章等公众不得而知；（3）行政命令要求OIRA公布所有其与行政立法机构直接的交换文件，但是OIRA予以拒绝；（4）OIRA的公共数据库中有一个分类是“改变后同意”，但是并没有说发生在正式程序中的“改变”是谁建议的，改变的是实质内容上的还是仅仅为文字编辑上的；（5）对于到底哪些规制机关的“改变”应该归档不甚明确；（6）OIRA对于规制机关通过非正式程序提交的规制草案审查及改变都不具有透明性。[57]其次，OIRA的非正式审查程序一直存在许多问题。OIRA的人员核定曾经历了大幅度的变化，现在基本确定为几十个人，但是每年要审核几百个规章，而且审核期限有90天，所以很难完成任务，而这与其设立目的——推进规制合理性，为规制机关的立法行为提供有益帮助有所背离。[58]也正某种程度上因为这个原因，OIRA对行政立法的审查在正式审查之外又设立了非正式审查程序，旨在弥补正式审查程序的不足。而在非正式审查程序中，允许其工作人员与行政立法机构的官员进行接触，而这被认为破坏基本的行政程序——监督者和被监督者没能做到完全隔离，而且这也不符合规则制定的公开性。最后，规制审查程序本身耗费巨额成本。据调查，在12291号行政命令公布之后，对于每一项新规制活动所进行的审查程序，平均花费212000美元。[59]这么巨额的消费本身无疑应计入成本之列，规制程序本身必须受到成本收益分析的限制。所以有学者认为，12866号行政命令一改12291的规定，将成本收益分析的范围限定在“重要（超过1亿美金）”规则显然有为规制审查程序自身不至于违反成本收益分析要求的考量。[60]
三、作用
成本收益分析在理论上遭到不少挑战，在实践应用中也出现了一些局限性，但是这种方法所具有的实践作用和理论价值使得该方法在美国政府规制的过程中长期应用不衰。和其他的规制分析方法比起来，成本收益分析具有更少观念上的障碍，比其他方法更科学。长期以来，美国人民一直在关注政府将资源投向了哪里、投入了多少？社会境况得到了什么样的改善、改善了多少？这样的民主基础，让成本收益分析方法在美国政府规制机构中得到了广泛的推广和运用。[61]
（一）实践中的作用
1.比较成本和收益，为决策提供重要参考。作为决策者，决策时要考虑整个规制的诸多相关因素，各种因素中常有赞成因素也有反对因素，所以决策的过程往往是一个比较艰难的权衡过程。成本收益分析将拟进行的决策的成本和收益清晰列明，并通过计算得出确切的效益值，为决策者提供了一个非常明确的数字，简化了决策的权衡过程，为决策提供了重要参考。凯斯·桑斯坦曾说过，“成本收益分析是一项务实的（pragmatic）工具，可以帮助人们在多重相关情况中做出综合判断。”[62]也就是说，成本收益分析对于比较政策的有利和不利影响非常有用。[63]
2.评估了规制效果。一项拟采取的规制以及已经采取了的规制都需要对其效果进行评估，当然评估方法很多，但是成本收益分析至少在经济、效率的角度来讲是一个很好的方法。成本收益分析制度关注规制手段是否对稀缺的资源进行了合理有效的配置，将市场配置资源的思路引入了政府公共政策领域，成本最小化和收益最大化成为制定公共政策的约束条件。[64]
3.营造了“中立”氛围，增加了立法的可接受性与可执行性。成本收益分析中的许多因素都具有主观性，包括拟进行分析的如生命、环境等项目以及对这些项目的价值计算的方法等，但是这种方法营造了一种中立的“氛围”：正式的成本收益分析将假设、估价、贴现率以及其他变量都明定，相对来说更透明，整个过程可以复制，其结果可以接受任何挑战。[65]例如美国的布鲁金斯公共政策研究中心（The Brookings Institution）、卡托研究所（Cato Institute）等独立的、非盈利的研究机构对政府规制过程中的成本收益分析的方法、范围界定以及分项成本与总成本的指标设计等几乎都达成了共识。所以从这一点上来讲，成本收益分析与其他的决策工具相比较表现得更为科学。
4.帮助国会控制了行政立法。在美国，行政立法又称为委任立法或授权立法，是指国家立法机关委任行政机关，在授权范围内，替立法机关制定和法律效力相同行政法律规范的一种制度。国会在将立法权力委任给行政机关之后，要通过一定的手段来控制行政机关的立法行为，不能任由其立法，成本收益分析是一个很好的工具。
5.简化了司法审查程序。有了成本收益分析，并且当有成文法或者先例规定或者确认了成本收益分析的地位之后，法院在审理相关案件时要对行政立法机关是否正确地适用了成本收益分析予以审查。原本对于行政立法的合法性以及合理性审查极为繁琐，且常有争议，但是有了成本收益分析程序之后，司法审查的审查范围变得确定，程序变得简便，法院只需要对于以下事项进行考量：（1）进行成本收益分析时所得的数据来源可靠性；（2）对于贴现率、生命价值以及类似因素的估价在这个立法分析过程中是否始终如一，对这些因素的假设是建立在市场评估的合理范围内的；（3）对于成本收益分析的结算是否合理。[66]对于政府规制的成本收益分析，美国司法对其确认经历了漫长的过程（本章第三节将详述），但是最终将其作为衡量规制行为的一项标准，这一标准的确立大大地简化了司法对于规制行为审查的程序。
（二）理论上的价值
1.完善了“实证政治理论”。“实证政治理论（positive political theory）”[67]的基本观点认为，在规制机构、总统、国会以及法院之间存在着一个委托—代理（principal-agent）的关系模型，其中委托机构——通常是国会，或者国会的委员会，或者立法机构，又或者是总统——委托它们的权力给规制机构。这种委托—代理模型具有合理性：一方面，作为委托方发挥宏观把握的优势，集中做决策，满足民主的要求；另一方面，作为被委托方，可以发挥规制机构自身的专业知识来完成代理机构委托的任务。[68]但是，这一模型有效发挥作用的前提条件是被委托机构要对委托机构绝对忠诚，因为被委托机构很可能滥用被委托的权力来追求诸如其自身或者其部门的利益，而不认真完成委托人的任务。为了最小化这种“机构成本（agency costs）”，委托人设立了法律和各种机构来限制和监督被委托人的行为，而成本收益分析恰恰在这里起到了重要作用：它使得委托方与代理方二者之间不对称的信息转变为单一的、完整的信息，即通过计算得出的成本、收益、成本收益分析后的结果等都可以在二者之间实现共通，无障碍分享。[69]有了成本收益分析之后，委托人就可以在对代理人的行为直接观察的基础上作出判断。委托人要求代理人实施市场化的成本收益分析，代理人必须收集、分析和披露市场信息，可以在一定程度上缓解信息不对称问题，实现对代理人的有效控制。代理人如果依据不充分、不真实或错误信息进行规制，必然遭到政治制裁或者法律制裁。[70]所以讲，成本收益分析制度完善以及充实“实证政治理论”，增加了这一模型的解释力。
2.解困利益集团理论。利益集团理论与“实证政治理论”紧密相连，因为二者均脱胎于公共选择理论，均是援用新古典经济学的分析方法，旨在对选举行为、官僚主义、党派政治和公共财政等论题进行的解释。利益集团理论认为，具有寻租利益的利益集团会通过游说使得对他们有益的法律通过：那些会将公众资源转移到利益集团的法律。总统关注自己的重选问题，要获得利益集团的支持，只能同它们结成利益同盟，从而促成利益集团想通过的法律的通过。如果这样，那么成本收益分析将是彻底无用的，因为这样一个工具会束缚总统根据其主观意愿作出的决定。但是这取决于一个前提问题：公众对于政治过程的无知程度。[71]因为毕竟总统的选票来自于选民，总统最终想讨好的是选民，对于利益集团的顺从也是为了得到它们的帮助而获得选民的支持。如果公众对于政治过程不是太无知，那么他们就会知道一个政治上的竞争环境对于资源分配的重要性。于是，作为出台行政立法的规制机关将面临来自于公众以及利益集团的双重压力，必须在二者之间做出利益分配。而总统在这个过程中无论如何需要一个工具，以提醒他规制机构的哪些立法行为危害到了支持他的利益团体的利益。所以正如精明的公共选择学派的理论家所言，总统更倾向于将成本收益分析应用于那些不将资源转移给公众的规制机构，而不是已经这样做了的机构。[72]
3.解决了福利经济学难题。西方经济学家在庇古的旧福利经济学基础上进行修改，发展形成了新福利经济学，新福利经济学遵循“帕累托原则（Pareto principle）”，追求“帕累托最优”，即资源的配置已经达到这样一种境地，无论作何改变都不可能同时使一部分人受益而其余的人不受损。如前文所述，帕累托最优的条件非常严格，现实生活中难以实现，比如完全的竞争和完全的市场难以存在、消费者必须面对市场缺失以及市场失灵等。规制中的成本收益分析在矫正市场失灵的同时，又以量化成本和量化收益的方法，揭示了规制对福利的增进或损失，使福利的评价获得了现实的基础。[73]
4.回应了左派的批判。在成本收益分析问题上，左派的观点认为这项制度某种程度上降低了环境的价值、没有考虑穷人的利益。例如斯蒂芬·科尔曼教授就从伦理学理的角度出发认为，“在环境、安全以及健康规制领域，非常可能的情形是某一个决定是对的，即使它的收益不能够超过（outweigh）它的成本”。[74]艾瑞克·波斯纳教授有力的回应了这种观点，他认为，只要把成本收益分析放到一个合适的制度环境中，这些问题都会迎刃而解。早有看法认为行政法的目的不是如通常所言为了公正，而是为了“帮助当选的政治家维持对政策的控制”[75]。成本收益分析也是如此，它并不能保证规制的效率，但是它可以保证当选的官员对规制机构有控制权。也就是说，成本收益分析的作用应该建立在控制规制机构以及加强当选官员的控制权上，而不是促使官员去分享成本收益分析的伦理观以及进一步的进行操作。可见，许多批评本身是混淆了成本收益分析制度正当性与选择使用它的标准目标之间的关系。[76]
综上所述，引用《科学》杂志上的一段话作为对成本收益分析的作用的概括：成本收益分析在保护和改善健康、安全以及自然环境等方面的立法和规制政策的争辩中起非常重要的作用。尽管正式的成本收益分析不应该被认为是设计一项公共政策极为必要或是充分的，但是它为各种不同信息的一致性组合提供了非常有用的框架，并且由此，极大地改变了政策分析的程序及结果。如果适当地应用，成本收益分析在规制机构进行环境、健康以及安全等规制方面会起到非常大的作用，并且同样的在评估规制机构的决策以及塑造成文法方面也非常的有用。[77]
四、理解成本收益分析的恰当维度
对于成本收益分析的许多误解来源于对其错误的定位，比如对其道德上的批判其实是源于对这项制度错误的功能假设——成本收益分析只是一项决策工具，本身并不具有道德倾向。所以说，正确的理解成本收益分析必须有恰当的维度。
综合来讲，成本收益分析在政府规制中主要发挥三方面的作用，亦即在以下三个维度上的展开才是准确且有意义的：作为决策的原则；作为决策的程序；作为绩效的评估。[78]作为决策的原则，是指成本收益分析的结果要作为是否进行行政立法的一项判断标准；作为决策的程序，成本收益分析应用到行政立法中，分析本身必须作为立法生效的一个要件，此外对其应用也体现了程序价值的追求；作为绩效的评估，行政立法结束之后，要进行立法后评估，成本收益分析正好是评估的标准之一。