第二节　政府行为的理论研究范式

专门研究或涉及政府行为的社会科学理论可谓“汗牛充栋”，本节主要对主流经济学、新制度经济学、公共管理学派与政府行为学派等具有代表性的有关理论和经验研究进行梳理。之所以选择这些理论流派，其原因主要有：一是从笔者的关注焦点以及所掌握的有限资料来看，上述学派基本上可以代表关于政府行为研究的主流趋势；二是本课题对政府行为及其治理的研究和分析也主要是建立在上述理论流派的基础之上的。

一、主流经济学的政府行为理论

从严格的科学意义上讲，主流经济学并没有一个明确一致的界定。依笔者的理解，当前人们所谓的主流经济学主要是指以新古典经济理论为基础的微观经济学，以凯恩斯主义经济理论（凯恩斯主义、后凯恩斯主义以及新凯恩斯主义）为基础的宏观经济学所代表的现代西方经济学理论，这近似于萨缪尔森定义的“新古典综合派”。[9]当然，伴随着经济学的迅速拓展，这些理论又不断吸纳着各种新的经济学研究成果，并衍生出许多纷繁复杂的经济学流派。总体而言，主流经济学已经形成了一套特定的学术语言、学术分析工具甚至价值判断标准。诸如局部均衡、一般均衡、成本—收益分析、供求分析、数量与计量分析显然是主流经济学独特的理论分析工具。而持有主流经济学观点的经济学家们也大多将微观的资源配置效率（帕累托效率标准），宏观的经济增长、充分就业、经济稳定与内外收支平衡等作为他们研究和评价经济绩效的重要标准。

建立在19世纪边际革命基础之上并经由阿尔福雷德·马歇尔整合与提炼而形成的、以效用价值论和均衡分析为主要工具的新古典经济学理论，基本继承了古典政治经济学对政府行为的认识，即政府在社会经济中应当扮演“守夜人”的角色。除了提供国防、司法、维持公共机关、提供公共工程和公共设施之外，政府不应当介入其他的社会经济领域。[10]在维持基本的法律秩序、保障财产与契约有效实施的条件下，只要赋予公民追求自利的自由，市场机制这只“看不见的手”就会自动协调资源有效配置，引导社会实现福利最大化。[11]然而，伴随着20世纪30年代资本主义世界经济大危机的爆发以及随后凯恩斯主义经济理论的兴起，新古典经济学对市场自发力量过度推崇以及对政府作用过度贬低的主张遭遇到严重挑战。凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中指出，由于存在着边际消费倾向递减、资本边际效率递减以及流动性偏好规律这三大心理定律，经济的自发运行会同时引起消费不足和投资不足，从而导致社会有效需求不足，结果市场并不总是能够依靠自身的力量实现供需平衡和充分就业。在这种情况下，政府必须要采取宏观经济政策来增加有效需求，克服宏观经济波动，实现经济增长与充分就业。[12]应当说，凯恩斯主义经济理论为政府对经济的干预行为提供了重要的理论支持。以斯蒂格利茨为代表的新凯恩斯主义经济学家则进一步从市场失灵和政府的特定优势方面阐述了政府干预经济的理由。斯蒂格利茨在《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》一书中指出，只要信息是不完善的或者市场是不完全的，那么市场就达不到约束条件下的帕累托效率，这种状况被称之为“市场失灵”。市场失灵主要包括公共产品、外部性垄断尤其是自然垄断。

政府所具备的两个方面的显著特征使之在纠正市场失灵方面具有某些显著优势：一是政府对全体社会成员具有普遍性；二是政府具备其他社会经济组织所不具备的强制力。

因此，政府能够通过行使征税权、禁止权、处罚权以及降低交易成本等手段比较有力地纠正市场失灵。[13]斯蒂格利茨坦陈：尽管并非在所有情况下政府都是有效的，但是如果没有政府的帮助，私人经济部门很少能够依靠自己的力量获得成功，“政府几乎在所有大的成功事件中都扮演着重要角色”。[14]

凯恩斯主义与新凯恩斯主义经济理论对政府纠正市场失灵的强调同样也遭到不少经济学家的质疑甚至是严厉的批驳。其中最具代表性的一种质疑则是关于“政府失灵”问题的提出。美国经济学家查尔斯·沃尔夫在《市场或政府——权衡两种不完善的选择/兰德公司的一项研究》一书中提出的“非市场缺陷”理论，为“政府失灵”问题的研究提供重要的理论和经验支持。沃尔夫认为，市场在实现潜在经济效率以及收入分配方面的不足促使人们试图以政府干预这种非市场方式来加以矫正，但是非市场方式的努力常常得不到理想的效果，甚至使经济情况更加糟糕。非市场失效的来源和类型主要体现在四个方面：一是成本和收益的分离，即政府的非市场行为使规制和管理的成本与收入割裂开来，往往导致公共产品或规制政策的供给过度以及过高的非市场成本；二是内在性和组织目标，即政府在试图克服市场外部性的同时却产生了一些内在的目标和行为准则，如官员追求个人权力和收入最大化的私人利益而不是公共利益；三是具体的机构特性，主要包括政府机构追求预算的日益增长，采用复杂但不符合实际需要的技术，以及垄断和控制重要的公共信息；四是派生的外在性，即由政府干预来试图修正市场缺陷，可能产生无法预料的副作用，这种副作用既可能是积极的也可能是消极的。[15]总之，“非市场缺陷”或“政府失灵”意味着政府对市场的过度替代、干预以及规制可能导致诸多派生的外部性、内部性问题，这些问题可能比市场失灵造成的危害更加严重。[16]

对政府干预市场的诘难，另一派来自于所谓的“芝加哥法律与经济学派”或“芝加哥政治经济学派”（简称芝加哥学派）的理论家们。这一学派的主要代表人物有施蒂格勒、波斯纳、科斯、佩尔兹曼、贝克尔等。芝加哥学派主要从政府规制的无效性这一角度来论证政府对市场的干预行为所造成的不利影响。根据美国著名经济学家安德烈·施莱弗的概括，芝加哥学派采取三个知识上的步骤（three intellectual steps）对以新凯恩斯主义为代表的政府积极干预理论、政府规制的公共利益理论进行了批驳。首先，市场和私立秩序能够解决大部分市场失灵问题，而根本不需要政府干预，更不用说是政府规制；其次，在有限的场合，即使市场不能有效而完善地运转，依靠私人诉讼的法律机制也可以解决市场参与者之间的行为冲突；最后，即使市场和法院不能完善地解决所有市场失灵问题，政府也不能够有效地加以解决，因为政府的规制者本身是无能的、腐败的，并且非常容易被利益集团所俘获，因此，政府的干预和规制肯定会使事情变得更加糟糕。[17]芝加哥学派可以说对凯恩斯主义和新凯恩斯主义的政府积极干预理论提出了重要挑战。首先，它试图颠覆凯恩斯主义和新凯恩斯主义关于政府行为目标的核心假定，即政府并不是一个专门追求公共利益的仁慈统治者，而是常常追求自身的私利；其次，芝加哥学派用更为严谨、规范与逻辑一致的现代经济学分析方法证明了市场与私立秩序比政府干预更为有效，而且这种论证是建立在严格的理性经济人这一经济学核心前提基础上的；最后，大量的经验事实（主要是西方国家规制过度与规制失灵的诸多案例）为芝加哥学派对政府干预与规制无效性的批驳提供了重要佐证。

从20世纪70年代以来的理论与实践发展来看，对政府干预行为的批驳以及对市场与私立秩序的推崇显然占了上风。市场万能与政府行为失效的理论不仅主导了学术界的话语霸权，而且直接影响到了西方各国政府的经济决策。英国的撒切尔夫人和美国的里根总统在执政时期对宏观调控和结构政策作出重要调整（如宏观调控领域采取货币主义和供给学派的政策，微观领域采取私有化和放松规制的改革）就是其中的重要例证。而20世纪90年代以来，这种观点以及由此形成的政策也被推销到广大发展中国家、经济转型国家，并且形成了名声显赫的“华盛顿共识”。“华盛顿共识”包含了一整套旨在缩减政府范围和职能，主张市场自发力量的制度改革与政策措施，这些措施主要包括十条：第一，整顿财政纪律，平衡财政预算；第二，调整公共开支的优先顺序，控制补贴和公共支出；第三，改革税制，减少赤字；第四，实施利率自由化，抑制资本外流并增长储蓄；第五，实施汇率自由化，实现国际收支平衡；第六，改革贸易政策，实现贸易自由化；第七，开放资本账户，吸引外国直接投资；第八，实行私有化政策，缩减国有企业比重；第九，取消管制，促进竞争；第十，强化产权制度，保障私人产权。[18]这十大内容通常被理论界和政策实践者概括为自由化、私有化和宏观经济稳定“三位一体”的政策组合。华盛顿共识的形成与出台标志着在主流经济学关于政府与市场的争论之中，新自由主义所推崇的市场万能论又一次占据了上峰的位置。

二、新制度经济学的政府行为理论

新制度经济学将被主流经济学严重忽略的制度变量引入经济分析，试图增强经济学对真实世界中的社会经济现象的解释力。以科斯、德姆塞茨、威廉姆森、张五常等为代表的新制度经济学家主要从交易成本和契约关系的角度出发广泛探讨了产权制度、企业组织形式的选择对经济效率与经济增长的影响。在他们看来，私有产权与自由缔约是最能促进经济效率的制度形式，政府只需维持基本的法律秩序、清晰地界定产权，以降低交易成本，而无需对经济进行过度干预。因此，在这些新制度经济学家那里，并没有为政府的作用留下太多的空间，因而也没有一个像样的国家或政府行为理论。与上述学者不同，以诺思、奥尔森、巴泽尔、温加斯特、青木昌彦为代表的学者则更加关注制度的长期变迁过程以及经济体制的多样性与演化。特别是他们关于制度变迁的理论都将国家或政府看作是影响制度变迁与经济发展的重要变量。没有一个关于国家的理论无法对产权和制度变迁作出令人信服的分析。[19]

在新制度经济学关于国家和政府行为的研究中，诺思的“新古典国家理论”最具代表性。[20]诺思认为，产权的界定与实施需要国家的介入，这主要是由于国家在垄断使用暴力方面具有比较优势。国家的统治者是一个追求个人效用最大化的理性主体，他向社会提供博弈规则主要基于两个目的：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，以使统治者的租金最大化；二是在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大化，从而使国家税收增加。上述两个目的之间的相互冲突使国家能够成为经济衰退的根源。国家统治者并不能完全独断专行，统治者的行为通常会受到本国选民集团、潜在的竞争对手以及交易成本（包括测度产出和控制官僚代理人的成本）的影响和制约。诺思的理论开启了新制度经济学对国家和政府行为的研究。芬德雷和威尔逊将诺思的国家理论形式化，阐述了政府官僚机构的最大化行为常常容易使公共服务的供给以及政府规模偏离经济增长所需的效率边界。[21]巴泽尔则从国家作为产权和契约的第三方实施者的角度出发，探讨了国家起源、功能、范围以及经济与法律权利的演化。[22]

奥尔森则运用利益集团理论来解释制度的变迁和国家的兴衰。他认为，利益集团在国家兴衰中发挥着重要作用，长期稳定的社会可能会因分利集团的增加而陷于停滞。从利益集团的视角出发，奥尔森发展了一个独裁者国家的理论模型：无政府状态下的“流动匪帮”通过相互竞争吞并逐步变成为唯一的“固定匪帮”。“固定匪帮”对其所占据的领地具有切身利益，使得他会提供和平秩序和其他增加生产力的公共物品，这样“固定匪帮”将最终演化成一个独裁者的国家。独裁者的国家是否能够推动经济的持续增长，将取决于统治者是否与社会具有“共容利益”，以及他能否有效约束“狭隘利益”（如官僚、压力集团）集团的各种分利行为。奥尔森利用这一理论广泛考察了二战后西方发达国家的衰落、社会主义国家的崛起以及前苏联和东欧国家的制度转型。[23]

以青木昌彦为代表的比较制度分析学派将制度看作是“关于博弈重复进行的主要方式的共有信念的自我维系系统”。他将博弈论引入制度分析，并试图统一其他制度分析学派。青木昌彦将国家看作是政府与私人参与者重复博弈所形成的博弈均衡，并在此基础上界定了“掠夺型国家”、“勾结型国家”和“民主型国家”三种国家形态。青木昌彦运用这一基本的国家形态与政府行为模型，对英、美、德、日等国家的政府行为特征、成因以及对经济发展的影响进行了分析，这在很大程度上是对前述新制度经济学的国家与政府行为理论的延伸与发展。[24]在考察东亚经济发展时青木昌彦等人指出，“亲善市场论”或“国家推动发展论”并不能很好地解释政府在东亚经济发展中的作用，在批判二者的基础上他们提出了政府的“市场增进论”的观点。该观点认为政府最积极的作用在于增强每个人实践其自我判断并开展经济活动的能力，并且以一种更具竞争性却有序的方式协调其分散的决策，而不是被动地加以指导或使之无序竞争。政府能够为市场机制的发展提供稳固的制度框架，最充分地利用人们的积极性和信息。[25]在《政府在东亚经济发展中的作用——比较制度分析》一书中，青木昌彦等人对“市场增进论”进行了详细地分析与归纳。青木昌彦指出：“市场增进论”的假设是民间部门比政府拥有重要的比较优势，尤其是它们能提供适当的激励，也能处理当地获得的信息。我们也认为民间部门的制度并不能解决所有的重大市场缺陷，尤其在发展水平较低的经济中更是如此。民间部门在发展中国家的经济能力尤其有限。在这一假定前提下，“市场增进论”认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物。因此，“市场增进论”所强调的是这样一种机制，通过这种机制，政府政策的目标被定位于改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。同时，青木昌彦还指出，在分析政府为民间部门的相互协调提供条件的能力时，应认识到政府的行为会受到其有限的信息处理能力的制约，也应意识到政府的动因会受到其制度及其与民间部门之间相互作用的影响。这意味着，政府应被视作是与经济体系相互作用的一个内在参与者，它代表了一整套的协调连贯的机制；而不是一个附着于经济体系之上的、负责解决协调失灵问题的外在的、中立的全能机构。[26]一柳良雄和细谷祐二（1999）在青木昌彦提出的政府“市场增进论”理论的基础上，进一步分析了政府与市场之间的关系。[27]他们认同政府与市场之间的关系是互补而非完全的替代关系，同时提出了政府的市场功能扩张型政策［见图1-1中的3.（2）、3.（3）—①和3.（3）—②］。同时，他们认为市场功能扩张型政策的实施，不仅能够带来静态效率的改进，而且还能够带来动态效率的提高。以生产可能性边界为例（见图1-2），静态效率可以理解为使在生产可能性曲线内侧的生产可能领域进行的生产移动到生产可能性曲线之上，而动态效率则是使生产可能性曲线向外移动，即在相同的资源约束下生产出更多的产品。政府在其中的作用在于充分关注市场本身所具有的与民间各种协调结合为一体实现的动态资源配置效果，主要是通过使民间的协调顺畅来引导出动态的资源配置效果。

公共选择学派的经济学家们将政治体制和政府决策过程比作类似于经济市场的交易过程。同时，公共选择学派也将政治市场上的活动主体（政治家、官员、利益集团等）看作是追求效用最大化的理性经济人，他们在政治活动中也会根据成本—收益的分析决定自身的行为选择。政治家、官僚和利益集团在政治市场上从事广泛的交易，而政府的法律、政策以及公共物品的提供则是这些行为主体公共选择的结果。这种公共选择过程无法使政府保持一个客观、中立和仁慈的角色，相反，政府决策过程成为形形色色的理性政治人为自身利益而角逐的竞技场。为了从根本上防止政府的过度膨胀以及其他对社会的掠夺行为，需要从宪法层面进行改革，而宪法的制定（立宪）需要遵守所有人一致同意的原则，只有如此才能保证任何人在后立宪阶段的正当利益不受到侵犯，才能使社会整体的福利状况达到帕累托最优状态。[28]

尼斯坎南等学者对官僚体制所进行的经济学分析，进一步为公共选择理论对政治与政府行为的观点提供了理论和经验支持。在《官僚制与公共经济学》这部经典著作中，尼斯坎南利用经济学分析工具对现代官僚体制的研究改变了早期官僚制理论的基本看法，即“把资深的官僚看作是当选政府的政策的无私的承办者和实行者”。相反，在尼斯坎南看来，追求金钱收入以及权力和威望的动机在官僚制中占据了主导地位，进而，官僚的目标偏好被设定为预算最大化。在这一目标偏好的驱使下，政府的官僚机构形成了一种不断扩张的内在冲动，并在这一过程中大大增加了行政成本，并产生了许多无效率现象。[29]

关于政府行为的研究，寻租经济理论是一个重要组成部分。第一个尝试系统讨论寻租行为的经济学家是戈登·塔洛克，但寻租这一概念则是由安妮·克鲁格首先提出的。广泛存在的政府干预创造了大量的租金形式，如政府规制产生的租金，关税和配额政策产生的租金，政府支出和补贴产生的租金，等等。[30]而企业和其他各种利益集团会采取各种方式（如游说、行贿等）寻求政府对其垄断地位、垄断租金的保护。在这一过程中，企业和利益集团将耗费大量的人力物力资源，这些资源不直接投入生产领域，因而对全社会来说是一种浪费性支出。而且，寻租所产生的社会成本常常会超过租金的份额，成为一种净损失。此外，寻租的广泛存在还诱使政府和其他监管机构设置过度的规制政策，进一步削弱竞争，降低经济效率。因此，寻租的广泛存在直接表明政府的自利本性。

三、公共管理学派的政府治理理论

对公共管理特别是有关政府行政管理的研究大致形成于19世纪末20世纪初。1887年伍德罗·威尔逊发表的《行政学之研究》，1926年莱昂纳德·怀特发表的《公共行政学研究导论》以及威廉姆·F.威洛比发表的《公共行政原理》这三部著名文献基本奠定了传统的公共行政学的基础。根据威尔逊的思想，传统的公共行政学的研究内容可以概括为以下四个方面：以政府作为主要的组织脉络背景；以执行功能作为合适的焦点；以发现有效管理的原则和技术作为发展管理能力的关键；将比较作为该领域研究取得进展的方向。[31]由此可见，传统的公共行政主要是研究政府如何实施有效管理的科学。根据美国著名政治学家、行政学家B.盖伊·彼得斯的观点，传统公共行政学所推崇的政府管理模式主要有以下六个特征：政治中立的公务员制度；层级制和规则；永久性和稳定；制度化的公务员制度；内部管制；平等等。[32]显然，传统行政学所认同的好的政府管理模式俨然就是马克斯·韦伯所说的以理性化的、遵从法律和秩序、以公共利益为己任的官僚制政府模式。然而，伴随着生产力的发展、社会经济环境的变迁以及政府自身体制与行为的演化，传统的政府管理模式的弊病不断显现。澳大利亚公共管理学教授欧文·E.休斯将传统的政府管理模式的缺陷概括为三个方面：首先，“传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色”；其次，韦伯的官僚模式使得传统行政模式的结构和管理方式过于陈旧，尤其是“官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突”；最后，传统的政府管理模式不仅背离了自由，而且与市场作用相比效率低下，“政府官僚制大大限制了个人自由”，“官僚制模式显然不如市场过程更有效率”。[33]正是基于上述原因，从20世纪80年代开始，一场以分权化和引入市场机制为核心的“再造政府”的公共管理体制改革运动在西方国家兴起，并在这一过程中形成了所谓的“新公共管理学派”。

国内学者陈振明对此进行了概括，与传统的公共行政学相比，新公共管理具有以下五个方面的重要特征：第一，新公共管理学派将研究对象从政府的行政机关扩展到其他非政府的公共机构（如非营利组织、第三部门等）甚至私人部门所履行的公共职能，而非仅限于研究官僚机构；第二，新公共管理学派实现了从传统行政学的内部取向向外部取向的转变，从重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，从而使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任制等成为新公共管理学派研究的重要主题；第三，新公共管理学派更加呈现出一种跨学科和综合性的特点，特别是改变了传统行政学以政治—行政二分的视角专门研究官僚体制的学术传统，而是充分吸收当代各门科学的理论与方法，尤其是更多地借助经济学的理论和研究方法，并且与工商管理学不断融合；第四，新公共管理学派既注重实证研究（重视经验研究，从经验中汲取知识），又注重规范研究（探讨“应该不应该”的问题，用以规范政府行为）；第五，新公共管理学派建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革实践的基础之上，是从这种实践中产生的新理论范式，因而比传统的行政学更具现实意义和应用价值。[34]

从20世纪80年代末开始，新公共管理学派的一个重要分支开始崛起，这就是治理理论。治理理论不仅关注政府内部的制度与组织变革，更加注重从政府与市场及社会三者互动关系的角度来改革政府体制、转变政府行为、提高政府能力、确立既符合社会公益又具备较高效能的现代政府治理模式。在治理理论看来，单纯从政府内部的制度与组织变革来改善政府的行为最多只能实现“善政”（good government），而不能实现真正的“善治”（good governance）。只有借助市场机制的力量，借助公民社会的参与才能实现善治的目标。正如法国学者弗朗索瓦—扎格维尔·梅里安所言，治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私人部门合作”。[35]显然，善治不仅需要改造政府自身，而且需要其他社会主体的广泛参与，以实现政府、市场与公民社会的互动协调。[36]

在新公共管理学派以及治理理论的启发下，一些西方学者还进一步提出了转变政府行为与职能、改革政府治理模式的具体设想。如奥斯本和盖布勒提出了著名的“政府再造”的十大策略：第一，起催化作用的政府——掌舵而不是划桨；第二，社区拥有的政府——授权而不是服务；第三，竞争性政府——把竞争机制注入到提供服务中去；第四，有使命感的政府——改变照章办事的组织；第五，结果导向的政府——按结果而不是按投入拨款；第六，受顾客驱使的政府——满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；第七，有事业心的政府——有收益而不浪费；第八，有预见的政府；第九，分权化的政府——从等级制到参与和协作；第十，以市场为导向的政府——通过市场力量进行变革。[37]而彼得斯则进一步归纳总结出未来的四种理想的政府治理模式：一是市场式政府治理模式——以市场机制和私人部门的管理方法（如私有化、竞争和外包方式）来改革和替代传统的官僚体制，提高政府的组织管理效率；二是参与式的政府治理模式——采用民主和参与的方式来改革政府，提高民众参与公共治理的积极性、主动性和创造性，以此来激励和约束政府，实现由统治型政府向治理型政府的转变；三是弹性化政府治理模式——政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战，束缚较少并较有弹性的组织可以适应飞速变化的环境；四是解制型政府治理模式——政府内部过度的规则阻碍了政府实现效率和效能的目标，通过取消对政府的过度限制和制约，可以更好地发挥政府机构的主动性和积极性，发挥其潜在的能力和创造力，提高政府工作效率。[38]总之，新公共管理学派期望通过引入市场机制和私人部门的管理方式来改革政府，以克服传统政府治理模式所产生的诸多“政府失灵”、“公共政策失败”等问题，全面提高政府的运行效率和治理效能。

四、政府行为的外部性与内部性分析

（一）国外学者对政府行为外部性与内部性的研究

政府行为外部性是政府规制发挥其职能以弥补市场缺陷所呈现的一种状态。政府规制与政府行为外部性具有一定相关性，通过改变交易规则或者产权控制进而影响市场外部性，导致相应的成本与收益组合的改变。1920年庇古在其著作《福利经济学》中，通过对社会边际成本和私人边际成本、社会边际纯产值和私人边际纯产值的分析，丰富了马歇尔的“外部性”概念，阐述了外部性既可以是正的，也可以是负的这一思想，基本上形成了外部性的理论。庇古认为，由于社会边际纯产值和私人边际纯产值之间的差异，完全靠市场机制无法实现资源的最优配置乃至帕累托最优。因此，应该引入政府干预来解决因外部性引起的资源配置的非帕累托最优问题。以科斯为首的产权学派提出，外部性在很多情况下都是产权界定不清的结果。只要产权界定清楚且交易成本为零，经济活动中的外部性问题无需政府干预，市场可以有效地解决。

以布坎南等为代表的公共选择学派把政治制度看作是一个普通的市场——政治市场。在这里，无论是选民、立法者还是官员，都是从利己动机出发的“经济人”。他们参与政治活动的目的都是追求个人利益最大化，以成本——收益分析为行为准则。其中，政治家的效用函数虽然可能包括了增进公共利益这一变量，但绝对不是首要变量或权重最大的变量。因此，政治家追求的目标未必符合社会公共利益，政治行为的结果有可能是低效率的。以此为出发点，公共选择学派否定了国家干预经济的必要性，并在研究政府行为外部性方面取得了较大进展，认为在政治市场上，政治家和官员的行为至少有一部分是受个人利益驱使，而不是受社会公共利益之类的崇高思想支配，这便是政府失灵或政府失败的原因。政府决策的结果是一个最低优先多数联盟将击败少数联盟，从而在损害少数人的基础上获得净利益，于是多数利益集团中个人边际收益大于整个社会的边际收益或多数利益集团中的个人边际成本小于整个社会的边际成本。而这种结果类似于市场失灵下庇古离差，即外部效应问题。可见，为解决市场失灵而提出的政治解决方案同样会造成外部效应。

运用外部性理论拓展政府行为研究的领域。20世纪60、70年代，在凯恩斯主义盛行并暴露出诸多问题之时，公共选择学派在对公共决策过程的分析中产生了政府行为外部性的思想萌芽。公共选择理论用经济学的有关假设研究政治市场中公共物品的决策和生产、提供问题；研究制度和规则对经济过程的作用，将政治因素纳入经济分析中。公共选择理论从新的角度研究被主流经济学所遗漏的政治—经济过程因素，立足于用经济学的有关假设研究政治市场中公共物品的决策和生产提供问题。早期对于政府行为外部性研究的萌芽主要是建立在对公共行为的研究基础之上，有代表性的是布坎南和塔洛克（1962）。在他们看来，由集体行动强加于个人身上的成本会改变事先给定的自由和责任的形式，能够改变给定的公共选择，并且二者将强制性税收归纳入公共行为所产生的外部性中。同时，通过集体选择而强加给个人的外部成本，要比纯粹的私人行动所产生的外部成本大得多，并且公共行动所产生的外部性在宪法范围内不能得到有效的控制。虽然他们并没有明确地提出政府行为外部性的概念，但在其中已经暗含着政府行为同其他集体行动一样，也会产生外部性。

布坎南和塔洛克（1962）从政治市场上“经济人”的假定出发，认为民主原则下的公共决策过程有可能造成多数人对少数人的强制而产生外部效应。不仅如此，“通过集体选择而强加给个人的外部成本，也许会比以往所能预期的纯粹私人行动在任何可接受的法律框架范围内产生的外部成本大得多”。[39]但他们并没有继续探讨由公共决策过程产生并强加于个人身上的成本究竟是什么。威廉姆斯（1966）对地方政府之间相互加于对方的外部性进行了分析。迈金和布朗尼（1975）明确提出了政府行为外部性，他们于1975年在一篇题为《政府与非营利部门的外部性》文章中首次清晰地提出：“政府行为也能产生外部效应”，对政府行为外部性的内涵做了在当时最为系统的探讨。他们认为，“政府行为会产生所谓的‘干预成本’，如新的外部性所产生的损失、政府强制行为导致的负价值、过度税负、行政管理成本等，这些都应算入政府干预所导致的损失中”。[40]当政府“再分配的收益超出交易成本与干预成本时，潜在的相关外部性就表现为抑制收益或强迫成本”。[41]他们深入到公共决策内部，分别考察了“非营利部门”中投票人、立法者、公共官员的行为对政府行为外部性产生的影响。在此基础上，两位学者还较为系统地探讨了“政府项目的副作用”。在肯定了任何公共品的生产显然都能带来所期望的外部收益的同时，他们强调公共品生产还“通常会导致并非所期望的副作用”。[42]他们将外部性界定为“潜在的相关外部性”，认为政府行为外部性存在正负之分，并对政府行为外部性进行了较为详尽的分类，即政府项目的外部性，政府财产管理的外部性；政府间的溢出，国际间的溢出等类型。

A.爱伦·斯密德（1978）将外部性替换成“相互依存效应”或“人际间机会成本”，以区别于传统意义上的外部性，用这一替换表明外部性的必然性与一般性，从技术、金钱和政治三个方面对外部性进行了考察，并进一步指出：政治性的外部性既可以是技术性的又可以是金钱性的，但它源于政治的作用，在政府改变游戏规则或进行管理型交易时产生。在此基础上，A.爱伦·斯密德考察了政治性的外部性的形式，论述了政治性的外部性的矫正问题，他把政府行为外部性称作政治性的外部性，认为它源于政府的作用，在政府改变游戏规则或进行管理型交易时产生。同时，他指出：在政府举办公共工程、提供公共服务时，会产生相应的“溢出”现象。“如果一个人为一些他不想要的政府商品而付费，那么他就承担了政治性的外部性。”[43]他认为政府必须纠正所有的外部性。在政府外部性的规制方面，A.爱伦·斯密德认为一个自由人应选择一致同意规则，这在一定程度上可以避免政治性外部性的产生。Samuels和Mercuro（1981）通过对政府行动在转移外部性过程中成本的补偿机制的研究，认为如果法庭要求对政治性的外部性进行补偿，则这种政治性的外部性就可称之为一种“收入”；如果得不到补偿，则这种政治性的外部性就是一种“政治权利的运用”，这就从另一独特的视角对政治性的外部性进行了阐述。

查尔斯·沃尔夫（1990）将政府行为外部性定义为“派生的外部性”，即“由公共机构引起的但却没有意识到的负面影响”。“非市场领域中派生的外在性则是这样一些副作用，即它们并不在产生这些副作用的机构身上体现出来，因此这些副作用并不影响机构的筹划和行为”[44]。他谈到了政府提供公共品所带来的双重外部性，具体论述了派生的外在性的源泉、产生的原因、分类及解决途径。马赫蒂摩（1992，1995）和斯托尔（1990）研究了多重委托代理条件下的政府行为以及存在逆向选择时委托人与代理人之间行为的相互依赖性问题，讨论了多重委托人之间的外部性问题。默里·L.韦登鲍姆（1999）在讨论政府规章理论时，认为“制定政府规章的过程也会导致其自身的‘外部性’倾向”，这也成为政府失灵的一个诱因。

运用内部性理论深化政府行为的研究。对内部性理论研究最早的是美国经济学家史普博（1989），他在《管制与市场》一书中独创性地使用了“内部性”这一概念。他认为内部性是由交易者所经受的但没有在交易条款中说明的交易的成本和收益，并侧重分析了市场内部性产生的原因及解决途径。在史普博看来，内部性的存在需要政府对经济生活进行干预。但他的研究局限于对参与市场交易的经济主体之间的内部性进行分析，而没有将内部性理论的分析范式引入政府行为的分析框架之内。虽然理论界还未将内部性的研究范式引入政府行为分析框架内，但理论工作者已经开始探讨在信息不对称以及多重委托—代理链条下政府行为的特殊性以及这种行为的后果，从而为政府行为内部性的研究提供了深厚的理论积淀。主要代表有：威尔逊（1989）对政府机构中的代理关系作了深入细致的研究，他指出政府代理的特征主要是多重任务代理和多委托人代理，在这样的条件下，如果缺乏必要的约束，就会出现代理人损害委托人利益，攫取租金的行为，也即政府行为内部性的产生；阿维纳什·K.迪克西特（1996）将交易成本政治学引入到经济政策制定问题的分析中；迪克西特考察了政府政策过程中的代理与激励问题，分析了政策制定过程中的激励不足问题，从而为解释政府行为开创了一个新的视角。

（二）国内学者关于政府行为的理论分析

国内学者程启智（2002，2004）对内部性理论进行了介绍与分析，并对内部性理论进行了创造性运用，认为不论是外部性还是内部性，都是由于产权未充分界定而导致的成本与收益的外溢，两者唯一的不同是受损（受益）方不同。外部性是对不涉及交易的第二方造成的影响，而内部性则是具有信息优势的交易方对另一交易方造成的影响，两者可以统一到同一产权理论框架下。但他认为没有区别内部性与外部性的必要，所以也就没有对内部性作进一步的理论探索和发展。公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被称为内在效应或内部性。在非市场条件下，内部性扩大机构供给曲线，即提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本，较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平，这样就产生了非市场缺陷或者政府失败。如同外部性被看成是市场缺陷及市场失灵的一个重要原因一样，内部性被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。像外在性影响市场活动的结果一样，内在性同样会影响非市场活动的结果。内在性的存在意味着对于“私人的”或组织的成本和利润的考虑，很可能支配了公共决策的计算，决定了公共官僚机构的运行及官员的行为。在非市场条件下，“内在性”提高了机构成本，随“内在性”而来的较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平，产生了内部缺陷。既然内部性决定了公共组织尤其是官僚机构的行为及运行，那么它应是各种非市场缺陷及政府失败类型的一个最基本的或深层次的根源。它可以用来解释各种非市场缺陷及政府失败，然而将它用来解释政府扩张及低效最为合适。可以说，政府扩张及低效的基本原因，也就是内部性的具体体现。

但就整体而言，国内对于政府行为内部性的研究还处于探索阶段，程启智教授（2002，2004）虽然对史普博的内部性理论进行了较好的总结，同时国内学者也对内部性理论进行了创造性探索，但研究停留在从委托代理以及信息不对称角度而对政府行为进行研究上。如陈富良、王光新（2004）探讨了政府规制过程中的多重委托代理遇到的风险，江孝感、王伟（2004）对中央与地方政府事权关系的委托—代理模型进行了分析，王金秀（2002）对“政府式”委托代理理论模型的构建进行了探讨，王冰、黄岱（2005）对信息不对称与政府内部性管制失败相关性进行了研究并提出了相应对策。因此，展开对政府行为内部性的研究有助于完善政府行为研究，对于规范政府行为、建立责任政府有重大的理论意义。总之，国内经济学界对于政府行为外部性理论的研究正处于介绍阶段，为进行进一步的研究提供了较为详尽的资料。在提高行政效率、注重绩效管理的大趋势下，尚需进一步分析与研究政府行为及其外部性的产生，深层次理解政府行为的特点，对于转型期的我国经济生活具有重要意义。根据政府行为外部性产生的理论与现实基础，针对政府行为外部性的特点分析，制定合理的激励和约束机制，有效规范和控制政府行为，减少政府行为负外部性，增强其正外部性，促使政府发挥出其独特的优势，使其在推动社会发展的过程中成为一种有价值的无可替代的资源。

对政府行为研究的重要性毋庸置疑，总结学者们对政府行为研究的成果，我们认为在以下几个角度还可以进一步进行拓展研究：在分析政府行为的时候，要注意中央与地方政府行为的区别与联系，尤其要注重对地方政府行为特点的分析，在分析其特点、成因时要拓展到中央政府行为的影响；转型期政府多重主体的特点；政府行为的外部性、内部性等交织在一起构成了政府行为运行；政府组织架构影响政府行为、政府行为影响政府绩效等。