前　　言

该课题分析社会转型期的基本特征，研究政府社会性规制的内在性，揭示政府行为与政府社会性规制之间的关系，探讨如何有效地进行社会性规制变革，提升社会性规制的效率，研究政府社会性规制变革的特点与趋势，比较政府社会性规制的模式，丰富和发展政府社会性规制理论。研究成果分析了政府社会性规制绩效、政府行为与政府规制结构之间的逻辑关系，深化政府行为外部性与内部性理论的研究，有利于政府行为的合理性，丰富和拓展了政府行为理论。

一、研究成果逻辑框架

本课题共分为五部分，共计十章内容。第一部分，研究的前提与政府行为的一般理论，本部分是课题研究的逻辑起点，主要包括导言、第一章。内容主要有：规制理论研究所必须分析的更宽泛的制度框架的构成、中国社会转型的基本特征、动力与制度约束，政府行为理论分析、转型中的政府行为及其变迁，中央政府行为变迁的模式选等。第二部分，政府社会性规制的理论分析与实证研究，包括第二章、第三章、第四章、第五章。内容主要有：政府社会性规制的理论研究、政府社会性规制的分类、政府社会性规制的创新，转型期生产安全的社会性规制分析，转型期我国食品安全的社会性规制分析，转型期我国环境污染治理的社会性规制分析。第三部分，政府社会性规制与企业社会责任的契合，进行政府社会性规制模式的比较研究，包括第六章、第七章。内容主要有：政府社会性规制与企业环境保护的契合性研究，社会对企业履行环境保护的责任制度，以及对企业履行环境保护责任的激励功能；政府社会性规制与企业食品安全治理的契合等，包括在企业实施社会责任方面，如何嵌入政府社会性规制；并以食品安全为例，比较分析了美国、欧盟与日本等社会性规制的基本特点，以及有关食品安全的社会性规制的演变，进而探讨了发达国家社会性规制的发展趋势。第四部分，政府社会性规制理论与实践的新进展，包括第八章、第九章。主要内容有：充分运用最新资料，介绍和分析政府社会性规制理论与实践的新进展；以美国的职业健康安全规制机构的演化与职业健康安全规制的绩效评估为例，分析了政府社会性规制模式与社会性规制绩效的方法，政府社会性规制工具的创新，政府社会性规制绩效评估方法的新发展等内容。第五部分，转型期我国政府社会性规制的变革，包括第十章。主要分析社会转型中政府社会性规制的变革，转型期政府社会性规制的现状及原因分析，推进我国政府社会性规制变革的路径选择等。

二、研究成果的主要内容

1.规制产生与运作所必须分析的制度框架分析。按照规制研究的制度主义流派，规制的产生与运作必须内嵌于更宽泛的制度框架中。一般而言，规制研究所必需的更宽泛的制度框架是由市场和政府共同决定的。政府作为制度供给者提供具体的制度框架，而市场所提供的是政府提供制度的先决条件和影响制度绩效的宏观环境。就我国而言，目前由市场决定的更宽泛的制度框架是社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，也就是说，社会转型是规制研究所要面临的宏观制度框架。而如果将政府看做是一个特殊的“企业”，其产品是制度的话，按照SCP的研究范式，由政府决定的影响规制研究的微观制度框架最终可归纳为政府治理结构。对这二者的分析构成了本课题研究的一条主线。

2.转型中的政府行为与政府关系变迁。首先分析介绍了主流经济学、制度经济学与公共选择理论等不同政府行为的理论研究范式，目的是为了更好地研究转型中的政府行为。因为政府行为的转变对于转型的顺利推进具有重要作用。政府行为转变主要涉及政府目标偏好的调整、政府角色的重新定位、政府职能范围与干预方式的界定以及中央政府与地方政府关系的相互协调等内容。政府作为一种制度安排，其组织特征及在社会经济中的特殊地位，决定了政府在转型中面临着诸多“转型困境”。处在转型中的政府具有双重身份，既是改革的组织者，又是改革的对象。中国转型的政府主导性特征：一是政府是转型的发动者，二是政府目标偏好的转变和政策的调整。与传统计划经济体制支配之下中央政府与地方政府利益关系单一的模式不同，在转型期中央政府与地方政府利益关系呈现出利益结构多元化的格局。伴随转型的不断进行，市场化和分权化改革的逐步深化，地方政府获得的财权和事权不断扩大。地方政府的利益主体意识不断增强，利益主体地位进一步强化，可控制资源和获得财力不断增加与积累。分权化的改革形成了事实上的地方政府在市场、项目、能源、资源间竞争，并在一定条件下演变为负和博弈，主要表现为交易成本的增加和资源的非合理配置，这种竞争放大、强化甚至扭曲了地方政府的一些变异的经济行为。

转型期的中央政府行为同样会出现失范问题，如政府部门利益化、法定化，甚至出现了国家化的倾向。中央与地方的利益关系构成了两者之间关系的核心，形成了中央政府与地方政府的利益博弈。博弈双方，即代表国家整体利益和社会普遍利益的中央政府与代表国家局部利益和地方特殊利益的地方政府在博弈过程中相机采取各种谋略、办法、措施或手段，谋求利益的最大化。转型中的中央与地方关系的基础在于利益均衡，即寻找地方利益和中央利益之间的均衡点。处于社会转型中的中央与地方关系演变的本质是权力与利益关系的不断调整，转型中的中央与地方政府的权力分割与配置导致了利益上的差异性，使得中央政府与地方政府在权益的均衡上需要一个不断的试错过程。

3.社会性规制理论的一般分析与政府社会性规制模式选择。社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。社会性规制是为了解决由外部性、非价值物品引起的市场失灵。社会性规制具有两种基本属性：一是经济性，以对付公共物品、非价值物品、外部经济以及信息偏差等市场失灵为目的，也就是说社会性规制是以纠正市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配非公正性为目的；二是行政性，政府规制机构依照一定的法律法规对被规制者所采取的一种行政管理和监督行为。20世纪70年代初，西方发达国家如美国、日本、欧盟等，政府规制的重心转移到环境质量、产品安全和工作场所安全等方面。社会性规制的本质是政府部门以增进社会福利为目的，针对某些经济活动可能引发的社会性问题而采取措施，具有经济性与行政性的特点。经济性以对付公共物品、非价值物品、外部经济以及信息偏差等市场失灵为目的，即社会性规制是以纠正市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的非公正性为目的的。

政府社会性规制并不是一成不变的，伴随着社会转型中的社会分化与整合，政府社会性规制内嵌于其中的制度框架也会发生变化，这也就意味着，政府社会性规制是动态变化的，政府社会性规制的动态变化既具有一定的路径依赖性，也就是说政府社会性规制的发展是对原有规制体系的补充与修改，同时，政府社会性规制的动态变化也就有一定的路径突破性，也就是所谓的“创造性破坏”。不论是演化发展还是路径突破型发展，政府社会性规制发展的趋势是规制主体的多元化、规制工具的多元化、规制权力的分散化与集中化并存。

4.通过典型实证案例分析我国政府社会性规制的实践。课题以煤矿生产安全为例分析了转型期我国生产安全规制中存在的问题、以“三鹿事件”分析了我国食品生产安全规制、以太湖蓝藻事件分析了我国环境污染治理的社会性规制。通过案例分析，我们知道，由于转型期社会转型所具有的不确定性、不稳定性、混合性和渐进性等特征，我国政府社会性规制内嵌于其中的制度框架必然同样具有不确定性、不稳定性等特征，这也就意味着，我国政府社会性规制的产生与运作必定有着不同于西方发达国家的特性，这种特性的最直接的表征就在于国外先进国家社会性规制的成功实践并不能直接“嫁接”到我国来，我国的社会性规制实践带有明显的转型特征，政府社会性规制的供给主体具有明显的一元化特征，规制手段单一，政府社会性规制顺畅运作的平台与渠道还没有形成，政府社会性规制的失位、越位、缺位现象较为严重，这就决定了我国政府社会性规制的变革需在社会转型中探索合适的路径与模式。

5.通过对政府社会性规制实践与企业社会责任契合机制的研究，分析政府如何有效地推动企业承担社会责任，从而有利于更好地实现政府社会性规制的变革。因企业行为的外部性和内部性使企业的社会责任和经济利益之间出现了冲突，收益内在化、成本外部化，常常会导致企业社会责任的缺失。信息的非对称性使得公众对企业履行社会责任意识还不足以形成足够的约束，对脱离于价格机制之外的外部性和负内部性，必须通过政府社会性规制使不承担社会责任的企业面临受到惩罚的“可置信威胁”，收敛企业行为域，促使承担社会责任成为企业的自觉行动，进而成为企业提高社会责任的内在动因。

企业是现代经济社会的基础，社会为企业提供了发展环境，二者具有共生性与互动性。企业的长期生存有赖于其对社会的贡献与责任，而社会的和谐发展又有赖于企业的盈利和社会责任，忽视社会问题的企业将无法实现可持续发展。如何积极推动政府帮助企业履行社会责任，单一地分析政府或企业都不全面，需要加强政府社会性规制与企业社会责任契合性的研究，这有助于政府推动企业履行社会责任，促使政府社会性规制发挥保护性功能；有助于深化政府管理体制改革，推动政府治理的优化，提高政府社会性规制的绩效，推动服务型政府、责任政府的建立与有效运行。

6.探讨政府社会性规制模式多元化的趋势，开展政府社会性规制模式的比较研究。以食品安全为例，分析比较美国、欧盟与日本社会性规制的基本特点，以及它们有关食品安全的社会性规制的演变。美国、欧盟与日本食品安全规制重心发生转移，源于食品安全规制原有政策体系的缺陷及其完善的必要性，进而分析发达国家社会性规制的发展态势。

研究成果充分运用最新资料分析政府社会性规制理论的新进展。以介绍社会性规制发展的理论为基础，提出放松规制的收益是政府规制模式发展与创新的内在动力。政府社会性规制模式不仅仅是政府主体的规制，还有自我规制（Self-regulation）。自我规制作为一项制度安排，它涉及正式的和非正式的过程、规则和标准，这由于它们具有约束私人行为的作用而被广泛认同，又是由团体中的部分成员所制定，实施自我规制的目的是对其组织成员的行为标准予以规范。共同规制作为一种与政府规制这种“硬法（Hard Law）”相对应的“软法（Soft Law）”，具有一定的优越性。共同规制采取的规制方法与市场经济下的私人自治具有更高的一致性，能够在更大程度上保持与市场的开放式治理的相容性。共同规制是一种为达到更好治理目标而由政府授权进行的放松规制的“自上而下（Top-Down）”的规制模式。回应型规制策略不仅可为政府运用，而且也可为市民社会中的个体或非政府组织所运用，甚至在规制政府本身的行为时也可运用回应型规制。主要是社会性规制模式与社会性规制绩效的方法。

7.政府社会性规制理论与实践的新进展。这种新进展既表现为社会性规制工具的创新，又表现为社会性规制绩效评估方法的新发展，如成本—收益分析法与人的生命价值评价法等。成本—收益法是指社会性规制虽然在一定程度上保证了环境的清洁、生命的安全，但却支付了大量的成本。因此，我们需要从两方面考察社会性规制的成本：一方面，这种微观管理要花费很多的时间和成本，并极有可能会阻碍有价值的创新；另一方面，通过政府对市场过程的替代，社会性规制会限制个人的选择自由。

研究成果以美国职业健康安全为例，分析了政府社会性规制新进展的实践验证，即美国社会性规制的变革、美国职业健康安全规制机构的演化、美国职业健康安全规制工具的演化以及职业健康安全规制的绩效评估等。美国社会性规制政策开始向健康领域转移。进入21世纪，其社会性规制改革仍在继续：一是关注重点领域，即从职业安全转移到职业健康，关注雇员的健康；二是在成本增加的同时，尽可能地提高安全和健康，应该给厂商更多的机会来寻找提高安全的成本更低的方法，方法切实可行，标准也因此在执行上要有更多的导向；三是要在健康的改进和社会投入的成本之间达到一个新的均衡；四是标准的水平应该被设定为一个更均衡的方式，这种方式能够认可工人的健康收益和厂商的成本。进一步探讨美国社会性规制模式的实践特征，自我规制在职业健康安全中的应用，回应型规制在职业健康安全规制中的应用等内容。分析政府规制与自我规制两种规制模式在功能上的替代、在地位上的互补及在发展上的互动关系，不仅对政府社会性规制的演进、机制运行、模式选择以及理顺政府规制内部系统与外部系统之间的关系具有很重要的作用，而且对自我规制的发展与功能发挥也会提供新的视角。

8.转型期我国政府社会性规制的变革需要在社会转型的制度框架下进行研究。通过研究，我们发现，按照SCP的研究思路以及政府社会性规制的实证分析，政府社会性规制的绩效与政府社会性规制的行为与结构有着密切联系，即政府社会性规制绩效的改变取决于政府规制的行为与结构，而影响政府规制行为与结构的一个重要因素就是政府治理的合理性程度的高低，这是影响政府规制主体规制能力大小的一个重要决定因素。影响政府社会性规制绩效的另一个重要因素就是由社会转型所决定的宏观制度框架。转型期宏观制度框架发展的渐进性和不确定性，致使政府社会性规制的运作渠道与平台并未得到很好的构建。基于上述原因，转型期我国政府社会性规制的变革路径不应是单一路径，而应该是双路径，即自发演化与外在推动相结合，新的政府社会性规制模式下的规制主体应具有更广泛的包容性，规制工具应实现多元化，规制运作的平台与渠道应该更顺畅，基于此，应该构建“适度型”政府社会性规制模式。为了构建“适度型”政府社会性规制模式，我们一方面要推动社会转型，构建“适度型”政府社会性规制所必需的宏观制度框架；另一方面要推动政府转型，构建合规性规制提供主体，实现规制主体的多元化以及规制工具的多元化。

三、研究成果的重要观点

1.转型期我国政府行为与政府社会性规制变革的研究要在特定的制度框架下进行，这一制度框架是由市场和政府共同决定的。转型期我国政府行为与政府社会性规制变革的研究必须在社会转型这一宏观制度框架内进行，同时，也需考虑由政府治理结构所决定的政府行为对政府社会性规制的影响。

2.政府行为与社会性规制不是彼此独立的两个方面，二者具有较强的相关性。因为，政府行为是政府规制的外在反映，政府规制是政府行为的内在依据；政府社会性规制绩效取决于政府行为，而政府行为取决于政府结构与规制体系的安排与设计。

3.转型期中国政府取得良好转型绩效的关键在于政府体制的持续改革，在于政府目标、行为方式的有效调整。政府所采取的一系列灵活、务实和有效的改革政策，如政府对社会转型的目标进行动态化的搜寻、政府强调保持制度环境稳定性与灵活性的相互结合、政府非常注重对转型进程的推进、政府在社会转型过程中不断发现并创造出有效的制度安排等，直接影响着中国社会转型的实际绩效。

4.中央政府与地方政府之间的利益差异与利益博弈。随着市场化和分权化改革的逐步深化，地方政府获得的财权和事权不断扩大，地方政府的利益主体意识不断增强、利益主体地位进一步强化。地方政府所代表的地方利益具有双重特性：一是地方政府与中央政府的利益具有一致性；二是地方利益又具有相对的独立性，且具有短期化行为。转型中的中央政府行为的失范主要有：政府部门利益化、法定化与国家化，且有政府部门利益化现象日趋严重趋势。消除或减少政府部门利益化的选择是实现国家法制化和社会民间化，单纯地反对和排斥地方利益或者中央机构之间的利益是不现实的，需要寻找地方利益和中央利益之间的均衡点，需要将各个利益集团的利益逐步纳入到国家法制的轨道上来，最终消除利益的集团化。

中央与地方关系的博弈性主要体现为利益的差异，而政策博弈是中央与地方政府进行利益博弈的一种重要方式。政策是政府为有效地增进与公平地分配社会公共利益而制定的行为准则。政策本质是对社会利益结构、社会利益关系的规范与调整。政策制定、执行和评估的过程，就是中央政府与地方政府之间激烈的利益竞争与利益博弈过程。地方政府的财权与事权逐步扩大，利益主体意识显著增强，利益主体地位不断强化，可控资源和财力逐步积累，这些都使得地方政府具备了同中央政府进行讨价还价的能力。因中央政府与地方政府之间存在利益差别，双方之间形成了一种利益博弈关系。运用制度经济学理论分析，现实中的中央与地方政府的关系是一种上下级、政府间直接的委托——代理关系。

5.社会性规制的本质是政府部门以增进社会福利为目的，针对某些经济活动可能引发的社会性问题而采取的控制性措施。社会性规制被用来增加不具有货币价值的产品，其代价则常常是具有货币价值的产品。政府在社会性规制方面却存在着严重的监管不足甚至是监管缺失的问题：一是社会性规制的法律、法规比较零散，缺乏有效的法律执行和监管机制；二是消费者权益保护制度不完善，消费者权益难以得到有效保障，消费者为维护自身权益需要支付昂贵的成本；三是居民的健康、安全问题日益突出，假药、劣药屡禁不止，医疗事故频频出现，使社会民众的生命安全遭到严重威胁；四是劳动者的合法权益保障不利；五是社会信用体系受到破坏，职业标准和职业道德水平日趋下降，严重干扰了规范健康的市场经济秩序的生成等。此外，尚存在政府社会性规制能力较弱、社会性规制执行力度不够等问题。健全政府社会性规制的法律体系，需要调整、修订与健全中国政府社会性规制的法律体系，需要建构政府规制的合法性，即要利用法律制度规范政府在汲取社会资源、控制市场冲突、维护公共秩序和公共安全等方面的行为；需要注重多样化的规制政策的协调配合，提高社会性规制的效率。为了有效解决负外部性和公共物品所产生的诸多问题，需要在社会性规制过程中引入经济手段，即从成本与收益入手来运用规制政策指导经济主体的行为选择。

6.依据目前所聚焦的生产安全、保护劳动者利益、食品药品安全与消费者权益保障等问题，改变仅仅研究政府社会性规制或企业社会责任的单一视角，通过共同关注问题的交集将政府社会性规制与企业社会责任结合，揭示政府社会性规制与企业社会责任相契合的内在要求因企业行为的外部性和内部性使企业的社会责任和经济利益之间出现了冲突，收益内在化、成本外化常常会导致企业社会责任的缺失。信息的非对称性使得公众对企业履行社会责任意识还不足以形成足够的约束，对脱离于价格机制之外的外部性和负内部性，必须通过政府社会性规制使不承担社会责任的企业面临受到惩罚的可置信威胁，收敛企业行为域，促使承担社会责任成为企业的自觉行动，进而成为企业履行社会责任的内在动因。

7.政府社会性规制模式的比较——以食品安全治理为例分析。对生活质量（个人的健康和安全以及环境的生存能力）的保护是一种公共物品。在确保安全与健康方面，政府的社会性规制显得必不可少。若社会性规制变革滞后于社会需要，社会福利水平将面临增长瓶颈，甚至有可能出现负增长。社会性规制随着利益相关者之间力量和地位的变化，也会发生相应变迁。政府社会性规制的演进、变革与其他正式制度一样，也存在路径依赖问题。不同国家在进行社会性规制时，基于不同国家进行社会性规制的制度环境和路径依赖的不同，其社会性规制的产生、演变路径会有所不同。美国一般被认为是社会性规制的发源地，社会性规制实践在美国有较为充分的体现；欧盟社会性规制具有自身的特色，欧盟的食品安全政策重心已开始由食品供应安全向食品质量安全转移，在日本经济生活中政府有举足轻重的作用。

8.政府社会性规制理论与实践的新进展交织在一起。在政府社会性规制实践创新基础上的社会性规制理论的创新，反过来又指导社会性规制实践的发展。相比政府的经济性规制，我们的社会性规制滞后于实际发展的需要。这是因为：一方面，转型期有关生产安全、消费者安全与环境保护方面治理更加迫切；另一方面，政府社会性规制的理论与方式显得比较少。因此，探讨政府规制与自我规制的关系，提出授权型自我规制（Enforced Self-regulation），这一模式既包含了政府规制的指导，又具有企业自我规制的自觉性和内生性。如何在提高规制绩效的同时避免规制俘获，需要通过正式制度的约束，在此基础上改进政府治理，实现政府规制制度安排过程的透明度，通过政策过程竞争性的提升提高正式制度供给（如明晰的产权、有效的规制模式）的有效性；建设法治政府和责任政府，为政府社会性规制与企业社会责任的契合提供良好的组织基础与外部环境；改进规制方式，适时推进社会性规制的演进。

9.由于转型期社会转型所具有的不确定性、不稳定性、混合性和渐进性等特征，我国政府社会性规制内嵌于其中的制度框架必然同样具有不确定性、不稳定性等特征，这必然导致我国政府社会性规制的供给主体结构不合理，政府社会性规制运作的平台与渠道不顺畅，其结果就是政府社会性规制绩效的低下。要改善政府社会性规制的绩效，就必须从根本上改变政府社会性规制内嵌于其中的制度框架，通过推进社会转型，改善政府社会性规制变革所必需的宏观制度框架，通过推进政府转型，构建合规性规制供给主体，为政府社会性规制的产生与运作构建良好的制度框架。

四、需要深入研究的问题

解决政府社会性规制的问题，需要深化经济体制与政治体制改革才能实现；需要建立政府社会性规制的制度环境及其与企业社会责任契合的内在机理。因此，尚需深入研究的问题主要有：政府推动企业社会责任的机制研究，政府社会性规制与企业社会责任契合的制度基础和内在机理，如何使政府社会性规制既体现规制的强制力又具有企业社会责任的内生性；政府社会性规制绩效、规制行为与规制结构之间逻辑关系的分析需要进一步深化；政府社会性规制与自我规制、共同规制、回应规制的关系；政府社会规制的模式选择等方面。