三、我国发挥法治精神在廉政文化建设中作用的建议
(一)用廉政立法保障廉政文化建设
道德教化的功能是有限的，仅靠道德教育使一个人的品行达到完美的境界只能是人们的美好想象。廉政文化建设绝对不是只通过道德层面的建设就能实现，权力具有天然的扩张性，必须建立完备、严格、可操作的廉政法律体系，以法治手段遏制腐败行为的发生，对腐败行为进行惩戒，才能营造良好的廉政风气，保障廉政文化建设的有效进行。
1.完善廉政法律制度
我国廉政立法的现状是分散式立法、专门性立法缺失。由于分散式立法对法律的统筹综合有很高的要求，处理不当就可能出现漏洞，协调成本较之专门性立法高出许多，世界上很多国家采取了专门性立法模式。从我国目前形势来看，分散式立法已经无法满足我国反腐要求，有必要制定专门的反腐败法律。
近些年来，我国制定《反腐败法》的呼声愈来愈高，《反腐败法》的出台实施应当作为我国反腐败的基本法，其核心内容应该明确反腐败的原则、体制(包括机构设置)和程序等问题，确立我国反腐败的基本内容和基本制度。《反腐败法》的制定应当作为一部综合性法律，不仅应包括对腐败的查处和对腐败者的责任追究，而且应包括腐败的预防，建立更有效率、更为健全合理的制度，完善公共权力的行使制度及其规则。同时，法律不仅应该规定对腐败和反腐败实质内容，而且应该规定查处腐败和惩治腐败的程序。
2.“引德入法”加强廉政文化建设
道德立法的本质在于“事前监督”，对于腐败行为防患于未然，在腐败惩治的基础上进一步结合腐败预防，它将很多道德标准以法律的形式表现出来，如官员赠送礼品、公职人员亲属就业等。从世界范围的立法看，在内容上，禁止公职人员经商、有关人员财产申报是重要内容;在管理上，都规定了专门的监督机构;在实施机制上，都有详细的惩戒规定。
这类法律主要规定国家公职人员的日常行为准则，我国的《公务员法》一定程度上规定了公职人员的行为准则，但其中规定过于粗线条、原则化，在实践中可自由裁量的空间很大;作为规定我国公务员的基本法律，《公务员法》的有关规定过于简单，没有健全的监督程序，有待进一步完善细化;惩戒制度乏力，在公务员违反有关规定后，没有强有力的惩罚措施，起不到威慑作用。
(二)反贪污机构的有效运行
国外大量成功的反腐实践表明，拥有完全的独立运转性、具有一定权威、专门针对反腐败工作设立的反贪污机构是廉政文化建设有效进行的必要条件。借鉴香港特区廉政公署的经验，独立性主要包括:第一，独立的领导体制。在反贪污机构中实行垂直领导，避免出现双重或多重领导，不受地方党政系统的干预;第二，独立办案的权力。反贪污机构在调查案件情况时要有独立性，在办案过程中不受任何国家机关的干预;第三，独立的财政系统。为保持其独立性，反贪污机构的日常财政支出应由中央统一划拨，避免因财政问题受制于地方政府部门;第四，独立性人事管理。反贪污机构拥有独立的人事管理权力，不受地方上的控制和管辖，反贪污机构可以独立招聘和录用人员，也可以解雇本机构内部人员。
根据我国的宪法及法律的规定，人民检察机关是我国反贪污的主管机关，反贪局则仅是检察院内部的一个专门反贪污的分支机构，其工作不同程度地要受到各级政府部门的干涉制约，难以独立承担重要案件的查处工作。而另一方面，近年来纪委对腐败案件的查处情况成绩斐然，其在查处腐败案件过程中表现出的工作能力之强、效率之高、执行力度之大都有目共睹。其最突出的优势在于高度集中的权力及有力的保障措施，在案件调查过程中可以调动公安、检察、武警等各个国家机关的力量，形成强有力的反腐合力，这样的反腐败模式收到了显著的效果。鉴于此，笔者认为我国反腐机构的设置可以参照香港廉政公署的例子，一方面纪委对党员干部在违反党纪党规方面进行调查处理，另一方面取消除检察机关外的其他一切反腐机构，并且将检察机关中的反贪污工作局分离出来作为一个国家反腐的专门机构，直属人大，集中人力、财力、物力，高效率地进行反腐，形成完备的反腐工作体系。[8]
(三)加强对权力的监督促进廉政文化建设
公共权力之所以会被滥用，以权谋私、权钱交易等权力寻租风气蔓延社会，其中一个很重要的原因就在于权力运行不规范、有效规制权力运行的制约和监督机制缺位。长期以来，我国存在体制内和体制外两种权力制约和监督体系，在规范行政权力运行、预防和治理腐败方面发挥了极其重要的作用。但不可否认的是，我国现有的权力制约和监督体系仍有诸多不健全、不完善之处，面对廉政文化建设和反腐败斗争的新形势，我们必须结合本国实际，进一步构建完善我国权力制约和监督体系。[9]
1.加强国家权力之间的监督
在我国，国家权力之间的监督是指党和国家权力机关体制内对权力之间的制约和监督，主要包括党内的制约和监督、各级人大及其常委会的制约和监督、司法机关的制约和监督以及行政组织内部的制约和监督，属于以权力制约权力的范畴。
(1)加强人大及其常委会的监督
人民代表大会及其常务委员会是我国的权力机关，是我国监督体制内最高层次、最具权威的监督方式。近年来，《监督法》颁布实施，人大及其常委会的监督制度不断完善，监督效果也日趋明显。但同时也要看到，监督权的行使仍是人大及其常委会行使各项职权中的一个薄弱环节，主要表现在:重大事件中人大监督缺位、各地不同程度存在不敢监督或监督乏力现象、监督实效落不到实处等。
针对人大及其常委会的监督现状，一方面，需进一步完善监督法律制度，确保人大监督权的行使有法可依。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》在监督程序的规定方面不够细致，且缺乏可操作性，完善人大监督的关键就在于完善其监督程序，一方面进一步细化监督原则和规则，另一方面进一步制定程序性条例，如《质询条例》《听证条例》等，增强监督的民主性与合法性。另一方面，完善人大代表的监督权力，逐步建立人大代表专职制度。建立人大代表职业培训制度，提高参政议政的能力，增强其履职观念，同时完善保障人大代表监督权的法律制度;下一步通过试点改革选举制度选出合格的专职人大代表。
(2)加强行政机关内部监督
行政机关内部监督是指行政机关运用监督权力对自身的行政活动进行监督，是行政机关自我纠错的一种制度设计，我国行政机关的内部监督包括层级监督和专门监督，专门监督又包括行政监察机关监督和审计监督。
目前我国行政机关内部监督还存在不少问题，第一，监督立法不完善。国家层级监督除《行政复议法》外再无其他专门立法，《审计法》中处罚条文规定模糊。第二，监察机关缺乏独立性。层级监督中的具体实施主体是政府内部的法制部门和执法部门的法制机构，两者都是从属机构，不能以自己的名义独立行使监督权，一定程度上削弱了监督效果。而行政监察机关虽在法律上规定独立，但实际工作中因经费来源、人事任免受制于同级政府，无法真正独立行使监督权。
上述问题严重影响了行政机关内部监督的实际效果，要有效解决上述问题，必须从多角度、多方面推进内部监督制度创新。一是尽快完善相关立法。现有的法律仅规定了行政监督权力的原则性问题，下一步关于行政机关内部监督权立法保障应规定监督的主体、权限、范围、内容、程序及结果，即明确规定行政机关内部监督由哪个部门担任、对行政机关进行哪些行为进行监督、采用何种方式监督、对不服从监督者采取什么惩罚措施，保证行政机关的监督工作可以在法律的框架内进行。二是改革监督体制，确保监督权力有效运作。在一种监督体制下，如果监督主体依附受制于监督客体，那么再完美的监督制度设计都会发挥不出应有的效果。因此，我国行政内部监督体制改革的方向是使监督主体独立于监督客体，并且在财政、人事上不受监督客体的干扰，保证监督的独立性。同时加强对监督权的制约。[10]
2.社会监督
社会监督主要包括公众监督和舆论监督两个方面，属于以权利制约权力的范畴。目前我国的社会监督现状仍不够健全和完善，需要我们进一步采取措施强化社会监督功能的发挥。
(1)公众监督
公众监督又叫公民监督，是指公民根据宪法规定的公民权利，通过批评、建议、检举、控告、申诉、要求等方式对国家机关及其工作人员实施的一种监督。公众监督的实质是以民主权利制约公共权力，是最能体现对公共权力监督本质要求的监督形式。
近年来，我国在保障公众监督权方面一直在不懈努力，设立了各类监督机构，制定了各种监督制度，但还应该理智地看到，现实中公众监督还有许多不尽如人意的地方。首先，传统“官本位”思想的影响使得公众不敢监督位高权重之人，对政治的参与热情不高，监督意识淡薄。其次，公众与被监督主体之间信息不对称，部分国家机关及公职人员对公民监督不以为然甚至排斥监督，不开诚布公有关信息，甚至对本部门不利的信息封锁或者发布虚假信息，从而制约了公众监督权的行使。再次，公众监督立法缺失，目前仅有《宪法》第四十一条的原则性表述，此外多为政策和内部文件的规定，导致公众监督中的权利义务、程序责任缺乏明文规定，出现“无法可依”的局面。最后，公众监督机制有待完善，或者没有制度规范、实施细则少，或者制度规范虽然规定但得不到好的执行。
加强公众监督是一个系统工程，制度和法律应是其运行的方向和边界。加强公众监督，必须努力完善健全相关制度和机制。
一要增强我国公众参与监督的意识和国家机关和公职人员接受监督的意识。破除几千年来“民不与官斗”的腐朽思想，通过对社会公众宣传其享有的各项监督权利增强公众主人翁意识，鼓励和引导公众充分行使监督权;对国家机关公职人员，加强对其权力观的正确教育和公民监督的必要性教育，公职人员应自觉配合公民监督并为公民监督创造条件。
二要进一步完善公民监督的法律规范体系，用法律规范公民监督权的行使。我国在宪法层面上确认了公民的批评建议权、申诉控告权、检举权，但因缺少具体的监督法律而使公民的监督权无法切实落实。要改变这种局面，需要尽快制定具体的相关法律，如《公民监督法》、《举报法》等，对公众监督的原则、内容、方式、程序做出具体规定，把《宪法》中公民的监督权具体化、规范化，使公众的监督权落实到现实中来。
三要健全公众监督制度，为公众监督提供有力的制度支撑。制度建设是公众监督的一个必要前提。目前，我国公众监督制度的完善方向有以下几个方面:第一，公民投诉受理及处理机制。完善公民举报投诉处理的相关规范规定，着力构建各职能部门统一的举报投诉信息处理系统，实现举报投诉处理的制度化、规范化。第二，建立公众监督的责任追究惩罚性制度。对受理、答复公众监督意见不及时、不负责，要追究受理机关及其责任人的责任，并与责任人的切身利益挂钩。第三，健全行政公益诉讼制度。行政公益诉讼制度维护的是公共利益，而在行政领域公共利益一般表现为公共政策，在我国建立这一制度，有利于实现政府和民众的良性互动，对公众监督的实现有重大意义。
(2)舆论监督
舆论监督是指公民通过利用网络、广播、电视、报纸等现代大众媒体对国家机关及其工作人员的工作进行监督。现代传媒技术日新月异，尤其是互联网技术的广泛应用，舆论监督正在发挥着愈来愈重要的民主监督功能。
但不可否认的是，当前在我国舆论监督发挥的作用仍不尽如人意，存在诸多制约因素。第一，舆论监督的立法严重滞后。目前我国的舆论监督是从宪法规定的公民权利中派生出来的一种权利，宪法未对此权利做出详尽规范，也缺乏与之相配套的完备的法律法规，实践中缺乏可操作性。第二，新闻媒体缺乏应有的独立性。由于我国媒体的机构设置依附于党政机关及有关部门，我国的媒体监督无法依照法律对国家机关及其公职人员自主进行监督，媒体想发表批评性言论往往受到诸多限制。第三，舆论监督尤其网络舆论监督中的某些意见过于偏激。如今，我国的公民意识正在慢慢觉醒，但离成熟的程度还相去甚远，加上对网络行为的监督不健全，网民漠视他人权益，网络上经常出现一些虚假信息甚至侵权现象。
媒体监督中存在的问题，既影响了媒体监督的权威性和公信力，也大大削弱了其监督的力度和效果。针对问题实施改革是加强媒体监督的题中应有之义。
首先，加快制定完善与舆论监督相关的法律，特别要加快对网络行为的立法。立法机关应尽快出台《新闻监督法》等法律，保障新闻工作者和公众的权利，使舆论监督只对法律和事实负责，也要依法监管网络舆论监督行为，制裁滥用监督权侵害他人合法权益的行为，使舆论监督真正有章可循。
其次，改革舆论监督的运行体制，增加新闻媒体独立性。在监督者受制于被监督者的情况下，监督者起到的监督效果将会大打折扣，我国要进一步推进新闻管理体制改革，逐步取消行政审批制度，减少舆论监督主体对国家权力机关的依附，减少新闻媒体受到的行政干预，使舆论监督者获得相对独立的舆论监督权。
再次，加强对舆论监督的正确引导。舆论监督的健康发展离不开正确的引导，新闻媒体的舆论监督要做到引领社会舆论。新闻媒体开展的报道内容要体现积极向上的主流思想，也要反映人民的意见和要求，新闻报道客观公正。建立权威的主流媒体渠道，引导人们通过此渠道反映问题，发布相关专家学者的意见建议。坚持和健全新闻发布和新闻发言人制度，发布权威信息，回应社会需求，消除误解、化解矛盾，促进社会和谐。