三、构建分层金融监管体制的建议

（一）分层金融监管的内涵

根据自贸区改革创新的经验和深化改革的要求，我们设想的分层式金融监管体制涉及三个部分：中央和地方的监管权分层配置、中央金融监管机构内部职能分层配置、行政监管与非行政监管（自律、社会监督）功能分层配置。

1.监管权的分层配置。

分层式金融监管体制要求在中央与地方的监管权限上适当划分，进一步发挥地方积极性，但也不是简单的放权。对于分层式金融监管体制的具体配置建构路径，学术界有不少构想，有的主张可以通过公募与私募划分职权——公募活动可以由“一行三会”来监管，而私募活动则可以在中央制定了大致规范后以地方监管为主。有的主张以传统金融与新形态金融划分，传统持牌经营的金融由中央监管，新形态金融由地方监管。我们则主张按金融风险防范的需要划分，凡是可能引起系统性风险的金融业态（包括传统金融业），仍属于中央监管；而风险较小、辐射影响较低的金融业态（大多属新金融），则归地方监管。

事实上，各地方政府所发布的加强金融监管的通知或意见，都把监管重心放在融资性担保、融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、互联网金融等具有地方性金融行业。[14]建议中央层面主要负责重大金融立法、重大金融发展政策制定、金融宏观调控、全国性或跨国金融机构监管、全国信用体系建设、全国性金融机构的监管、系统性和跨地区金融风险防控、地方金融工作指导与协调、地方金融监管人才培养等等。而地方层面主要负责：贯彻落实国家金融方针政策、配合中央监管部门工作、本地金融立法、本地金融发展政策规划、地方性金融机构与市场监管（如小额贷款公司、融资担保公司、典当行、地方产权股权交易所、村镇银行、农村资金互助社、融资租赁公司、金融消费公司、农村信用合作社、区域性保险公司和信托公司，以及区域性股权、大宗商品市场等）、本地区金融风险防控、金融聚集区与金融功能区建设、金融生态环境建设、金融人才集聚与开发、民间金融的培育和发展等等。

分层式监管改革仍然可以借助自贸区先行先试，为以后全国范围的金融监管体制改革积累经验。自贸区所在地政府可以充当金融市场与国家监管机构之间的“联系人”角色，将金融市场需求问题及时反馈给各监管机构，增强监管规则创制的回应性。[15]地方政府对小额贷款公司的设立承担审批和监管职能，地方政府对融资性担保公司的设立和监管、浦东允许外资PE管理公司的设立等都是国家金融监管部门分层、下放监管权的有益尝试。

2.监管机构及职能下移。

市场对加快金融创新提出了新的要求，而金融创新的迅速增加对金融安全、金融稳定也提出了巨大挑战。金融监管机构将机构与权力的下移具有重要意义。如央行上海总部的设立，完善了中央银行决策与操作体系、更好地发挥了中央银行的宏观调控职能，同时也是推进上海国际金融中心和自贸区建设的一项重要举措。国务院应该批准建立金融监管部门的上海总部或金融监管部门赋予驻沪金融监管部门更大的监管权，即在上海组建成立各监管机构的二总部，或者考虑将各监管机构的职能适当向上海转移，以降低驻沪金融机构的监管成本，从而进一步优化国际金融中心和自贸区的金融监管环境。[16]

如前所述，自贸区建设中“一行三会”发布了一系列政策推进大量业务创新，考虑到紧贴市场改革前沿进行监管的需要，同时授权派出机构对部分创新业务行使监管权。这种做法实际也是监管分层的思路，使相应的监管派出机构拥有更多监管实权，发挥其熟悉、及时的作用，应该可推广可复制。

3.推动非官方监管机制创新。

仅凭借地方国家机关无法全部负担起金融监管体制的重任，可以发挥社会监督功能，可以授权金融行业协会、金融交易市场和金融机构自我监管，通过私人路径推动监管机制的创新。在具体制度建设方面，应当引进业界自治模式，依照因地制宜的原则加以推进[17]。第一，为有效发挥交易所的自律监管功能，应将金融监管机构拥有的一线监管和自律监管职能尽快下放到各个交易所[18]，赋予交易所对市场参与者的直接调查监管权限[19]；第二，发挥银行、证券、期货、保险同业公会等行业组织的自律监管职能，提高行业自律意识与自律水平，形成监管合力；第三，探索金融消费者组织、媒体舆论、人民团体等对金融服务的监督，特别对非法金融活动的合力预警监视；第四，赋予市场中的金融机构进行金融产品创新的自主权，包括各种金融衍生品的设计和发行权。通过这些放权性的金融创新，真正发挥私人路径在市场中的巨大影响和能动性。

地方国家机关的工作重点在于将私人创制监管规则引导到与金融监管目标相一致。政府要加强对金融机构的监督，这种监督应当包括对金融机构自律规范的内容和执行状况的持续监督；同时也应当鼓励交易所为代表的被授权机构对政府干预金融市场的行为进行社会监督，建立自律监管与政府监管的良性互动关系。

（二）监管权配置的理念

1.尊重市场规律。

任何监管都是奠基于市场经济之上的，政府不仅需要干预市场，市场也会干预政府。“政府与社会分权是第一分权，中央与地方分权是第二分权，其中第一分权是第二分权的基础和前提。”[20]因此，不论是中央政府监管，还是地方政府监管，都要尊重市场，把握监管红线。遵守政府对市场最低干预原则，强化市场约束，引导政府的逐步退出和市场力量的逐步进入，从而推进金融体制机制的市场化改革。

地方政府在进行金融监管时，应秉持重金融发展的理念，处理好效率与安全的关系，防范风险。应结合当地经济发展的具体情况，敢于放宽市场准入，实行差异化监管，引导金融产品和信贷模式的创新[21]，为地方金融发展争取更大的空间，创造良好的环境，而良性的金融生态环境不仅有利于金融效率的提高，也有助于金融监管目标的达成。

2.确定监管主体。

目前，基本法律并没有明确地方政府金融监管的主体身份，但地方政府已成为地方金融事实上的监管者。[22]而地方政府中承担金融监管职能的机构则五花八门。全国31个省区市成立了金融管理机构，地市、县级的金融管理机构多达200多家，然而这些机构隶属关系、级别、职能等五花八门[23]。实践中较为常见的是由金融服务（工作）办公室（以下简称“金融办”）主导地方金融的监管工作，但各地金融办的性质却差别很大，或为政府组成部门，或为临时性议事协调机构，或为直属事业单位，或为常设挂靠机构等等。

不同地区的金融办职能定位有所不同，或仅具有务虚职能或务实职能，或二者同时兼顾，而职能定位的不清晰将导致工作重心的不明确，同时有碍金融办管理模式在全国各地区的统一推广。近年来，随着地方政府金融诉求的不断增多，一些金融办成为金融机构的出资人，一些金融办逐渐具备了融资职能，并在一定程度上与金融监管职能相交叉，对金融监管工作的开展造成了负面影响。

在分层监管背景下，地方金融监管机构要做到权责一致：第一，统一地方金融监管平台。防止监管主体过多、重复监管，金融机构疲于应对的局面；也要防止监管套利，提高地方金融监管的效率。第二，地方金融监管机构须有法律授权，明确地方金融监管机构的法律地位，解决现行监管机构多为政府内设机构、挂靠单位或直属事业单位，没有独立监管地位的问题，从而建立中央和地方条块结合、各有侧重、覆盖完整、协调联动的金融监管格局。第三，地方金融监管机构须有相适应的监管能力，赋予其监管职能，充实人员数量和提高专业素质，满足其金融监管职能的需要，杜绝监管乏力。第四，剥离各地方金融监管机构的出资、融资职能，使其专心履行好地方金融监管职能。

3.改进监管方法。

分层金融监管不仅要提高监管的量化标准，而且需要改进监管方法。一方面简化监管程序，另一方面要强化监管操作，提高监管效力。以自贸区为例，区内的金融机构面临的风险主要包括系统风险、市场风险和信用风险等。对此，地方监管部门应指导区内金融机构，建立起全面风险管理架构，不断完善相应的风险防控制度、流程、政策和系统。

地方金融监管机构可以采用的监管工具主要有[25]：在中央金融监管的整体框架下，根据本地区经济发展的实际情况，制定该地区金融监管实施细则，并报相应的中央监管部门备案；地方政府应该根据具体行业的特殊情况设置不同的准入门槛，实施差异性监管，同时要注意放松事前监管，加强事中事后监管；地方金融监管机构为履行职能，具有现场检查权、非现场检查权[26]以及对违法行为的处罚权，同时应注意统筹安排，避免对金融机构正常业务活动的不合理干扰，发挥非现场检查的预警作用[27]；地方金融监管机构在监管对象出现风险时，可以采用停业整顿、撤销机构、组织破产、债务清理等方式进行主动干预，避免系统性金融危机的产生；同时，在因金融机构而引发群体性事件时，地方政府要承担化解群众情绪，维护社会稳定的职责。

（三）监管权分层应包含监管规则制定权

国家金融立法尚存在空白，有的缺乏针对性，而地方几乎没有金融立法权。自贸区的改革告诉我们，与国际接轨的监管政策制度和法律法规体系有待完善。而金融业的一个特点就是发展快、创新快，因此金融创新和法律滞后的矛盾较大，因此在赋予地方金融监管权的同时，也要赋予地方一定的金融立法或金融规则制定权。这里的地方，目前应限于省级。

根据我国立法法，金融基本制度属于法律保留事项，地方无权制定立法，但是金融立法权集中于中央存在突出的问题：第一，国家制定新法或修改旧法时间较长，而金融业的一个特点就是发展快、创新快，因此金融创新和法律滞后的矛盾较大；第二，我国在法律修改方面的理念也不适合国际金融中心建设，一些金融发达国家的金融法律修改频率很高，而我国金融相关法律几年不改的情况非常普遍，造成现行法律对实际金融活动缺乏规范，一方面无法可依，一方面法律景观化。特区立法经验为我们提供了重要借鉴。为了满足作为改革开放实验区的深圳特区发展需要，为了保证经济特区的建设顺利进行，促进经济特区的发展壮大，全国人大常委会在1992年作出了对深圳经济特区的授权立法决定。[28]至少可以授权给金融中心和自贸区所在地方的省级人大，一定的金融立法权。

由于监管规则并非都要提升到法律层面，实践中金融监管规章或规范性文件种类庞杂、数量繁多。金融市场发展速度快、变化大，尤其是自贸区建设中新的改革探索和创新层出不穷，需要有法律规范与之适应，而法律要求相对稳定性、无法朝令夕改，因此就要由监管规则及时填补。这不仅需要中央金融监管部门有针对性地出台规章，也可授权省级地方政府及中央金融监管部门的派出机构颁行相应金融监管规则，在一定范围内适用。

（四）地方金融风险处置机制

1.加强和完善地方金融体系风险预警机制。

一是完善地方金融机构诚信评价体系。金融是信用经济的代表，诚信体系的建设对金融业的健康发展起着关键作用，地方金融机构的不良资产比例也会受到地方企业经营状况及诚信状况等的直接而深刻的影响，因此地方政府在进行金融风险管控时，应该给予诚信体系充分的重视，促进社会诚信系统建设的不断完善，促进不良资产的大幅降低和信用风险的显著减少。标准建设是地方金融信用体系建设的基础工作，地方金融监管机构可以参照央行的金融业统一征信标准体系，完善地方金融监管的征信标准；要督促辖区内中小各类地方金融机构完善金融信用管理制度，及时上报地方金融监管机构，监管机构也应当努力将所采集的信用信息对接央行的金融业信用信息体系。

二是建立地方金融风险监测指标体系。预警机制就是通过收集相关的资料信息，监控风险因素的变动趋势，预先发布警告以防止损害发生的制度。目前地方金融监管机构的风险监测能力较弱，且有不尽合理之处。我国传统金融监管机构主要是以偿付能力等指标对金融机构进行监管，也以此来作为风险防控的重要指标。但是地方金融监管面对的是全新的金融业态，这些新金融、类金融机构本身自由资金很有限，而且内控机制也不如传统金融机构健全，此时应当通过大数据技术对这些新金融业态构建更合理的风险监测指标，如可以对资金流量、流向进行监测，可以对第三方托管机构进行风险监测。

2.建立地方金融风险处置基金。

关于金融风险处置基金的资金来源。省级政府作为地方金融机构的监管主体，全面承担其金融风险处置职责；同时地方金融机构是地方金融风险的生成主体，且较多由于其风险控制意识不强导致。因此，地方金融风险处置基金应由省级政府和地方金融机构共同出资建立，但应以省级政府为出资主体。省级政府应在评估地方金融风险的基础上，以能够完全覆盖金融风险为原则，确定地方金融风险处置基金的规模。为了防止因为建立地方金融风险处置基金而导致省级政府财政支出压力和地方金融机构经营成本压力明显增加，可采取逐年出资累计达到金融风险处置基金设计规模的方法，建立金融风险处置基金[29]。

关于建立金融风险处置基金的使用制度。在设立风险处置基金时应当就基金使用的对象、条件、单次使用的比例以及审批流程作出详细的规定。在基金使用条件方面，可以明确只有在地方金融机构已用尽所有方法仍无法防止区域性金融风险的发生，且确实具有发生区域金融风险的现实性；在基金使用对象方面，鉴于我国存款保险制度已出台，基金可以主要用于救助非存款类金融机构。在对可能引起区域金融风险的地方金融机构实施救助的同时，还应当注意防范过度救助引起的道德风险，可以设置较严格的事后信息披露机制；为了保证基金正常的风险处置能力，应当限制单次救助比例，如果确实需要加大救助比例，应当经过更严格的审批流程等。

关于建立金融风险处置基金的管理制度。金融风险处置基金应当由地方金融监管机构下属专门部门管理。金融风险处置基金的管理原则应当以保值为主，严格控制风险，可运用基金购买国债等变现能力极强的有价证券。为了防止地方政府的不正当干预或挪作他用，应当在内部设立防火墙制度，并严格金融风险处置基金的核查，定期将经营报表上报中央监管机关审核。

---

[1]本文系中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题《分层式金融监管体制创新——金融监管为视角》（CLS（2015）ZDZX08）的中期成果。课题组成员还有：桂祥、俞燕、何莲莲、黄理倩、黄婷婷、李云州。

[2]见国务院：《关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》。

[3]该试行办法现已失效。

[4]臧慧萍：《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社2007年版，第51～56页。

[5]武志：《中国地方金融体系的改革与重构》，东北财经大学出版社2006年版，第326页。

[6]中国人民银行赴北美信用社管理体制考察团：《放眼世界——中国人民银行出国报告文萃》，中国金融出版社2001版。

[7]钱小安：《金融监管体制、效率与变革》，中国金融出版社2006年版，第16页。

[8]See William Taylor，Deregulation and Prudent Supervision；Annul Review of Banking Law，1987.

[9]具体来说，第一，过去的几年内，美国商业银行中总股本占总参保存款的比例显著增长，特别是总存款快速增长，以一个整体来看，这个比例变化相对较小（尽管有一些正常的起伏）。第二，银行面临最大的问题之一是如何在物价一直上涨时保持资本充足率。当然，通货膨胀也使存款与其他形式的货币一起增长，但它的增长和资本相比，时间幅度不同、膨胀程度不同，因此在通货膨胀的各个时期资金的“购买力”已经下降。从本质上讲，在现存资本并没有膨胀之前，所有的存款都在膨胀、增长，以留存收益为形式的新资本以投资分红收益为代价逐渐积累。通货膨胀已经“抢”到银行资本。银行不得不玩“追赶”游戏来纠正虚增存款和经通胀恶化的资本。此外，银行不得不积累资本的增量，以适应现实增长的业务。矛盾在于，银行资本通胀恶化的首要原因是美国十分极端的货币财政政策；然而，联邦机构也一直是银行稳健性的最关键点。因此可以说，在过去几年内，美国银行在极端通货膨胀的货币和财政比率政策下在维护资本方面总体表现非常出色。

[10]参见“地方金融监管之惑”，载《金融世界》2013年第1期。如设在市、县两级的证券、保险分支机构，一方面，证监会、保监会在市、县两级都没有分支机构，另一方面，地方政府也基本不对其进行管理。

[11]叶姗：“监督监管者：程序控管思路下的金融监管”，载《江西财经大学学报》2011年第1期。

[12]武晨：“基于分权视角的地方政府金融监管职权边界研究”，载《技术与市场》2013年第4期。

[13]See Lawrence E.Kreider；American Banking：Structure，Supervision and Strengths；Evolving Banking and Bank Regulatory Structure；Banking Law Journal.

[14]例如天津市人民政府办公厅2013年7月27日发布的《天津市人民政府办公厅转发市金融办关于建立健全地方金融监管体系意见的通知》中提到，明确地方金融监管体系定位。地方金融监管体系主要对股权投资基金、融资租赁、商业保理、典当行、小额贷款公司、融资性担保机构、交易场所等新型金融业态进行监管。山东省人民政府2013年12月4日发布的《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》中提到，现阶段地方金融监管的范围为中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动，包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所。河北省沧州市人民政府办公室2014年12月24日发布的《沧州市人民政府办公室关于加强地方金融监管工作的通知》中提到，按照省政府《关于建立健全地方金融监督管理体制的实施意见》要求，建立健全地方金融监管体制要转变政府金融工作职能，加强政府金融监管能力建设，建立责任追究制度，推动地方金融工作职能由服务协调为主向服务和监督并重转变，积极推进融资性担保、融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、互联网金融等业务统一归口由地方金融监管部门管理，形成统一归口管理的地方金融监管工作体系。

[15]郭华春：“上海国际金融中心监管规则创制路径简析：以跨国监管为视角”，载《上海金融》2010年第7期。

[16]时辰宙：“国际金融中心的金融监管——伦敦、纽约的经验教训与上海的作为”，载《上海经济研究》2009年第3期。

[17]闫彦明、何丽等：“国际金融中心形成与演化的动力模式研究”，载《经济学家》2013年2月。

[18]李昕、黄河：“建设国际金融中心的监管环境研究及启示”，载《经济纵横》2009年第8期。

[19]蒋晓全：“构建市场化金融监管机制与上海国际金融中心建设”，载《上海金融》2007年第12期。

[20]引自谢志岿：“协调中央与地方关系需要两次分权——对协调中央与地方关系的一项新的探索”，载《江海学刊》1998年第1期。

[21]参见刘光溪：“地方金融监管六大难题”，载《金融世界》2013年第1期。

[22]郑少华：“论金融监管权的边界”，载《法学》2003年第7期。

[23]子腾在《明确地方金融管理职责、定位小机构专注于监管》中写道：“金融监管机构有的直属省政府，有的隶属省政府办公厅；有的正厅级，有的副厅级；有的属行政机关，有的属事业单位。多数省级金融管理机构负责小额贷款公司、融资担保公司的管理，典当行、融资租赁、创业投资公司等管理职能则分散在商务、发展改革、工业和信息化等其他部门，有的还承担了金融机构出资人职能。这些机构没有把精力放在防风险上，而主要是为地方发展融资，通过给金融机构下指标、搞排名以及人事安排等诱导性措施，干预金融机构的经营活动。”

[24]资料来源：中国人民银行西安分行金融研究处：“对部分省（市、区）设立金融服务办公室的调查与思考”，载《西安金融》2006年第11期。

[25]段志国：“论地方金融监管权的理论逻辑与配置建构”，载《宁夏社会科学》2015年第2期。

[26]现场检查与非现场检查是一对概念。现场检查是指由监管部门派专人深入金融机构内部进行实地检查，通过查阅、复制有关报表、文件、账册等资料，或者询问调查，评价金融机构经营状况的监管方式。非现场检查是指监管部门通过分析金融机构报送的报表、数据和其他资料，以确定金融机构的经营状况和风险程度的监管方式。

[27]徐孟洲等：《金融监管法研究》，中国法制出版社2008年版，第242～243页。

[28]秦蓁：《经济特区授权立法有关情况》，中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-04/14/content_1497664.htm。

[29]蓝虹、穆争社：“论地方金融风险处置基金的建立与完善”，载《上海金融》2013年第6期。