第二章 高速公路运营管理模式的类型

第一节 高速公路管理模式概述

一、我国高速公路管理模式分类[1]

自我国大陆地区第一条高速公路建成后，我国各地政府创设了种类繁多的高速公路管理模式，现有的研究资料显示，我国高速公路管理模式因为不同的分类标准可划分为不同的模式：

（一）从行业管理分析高速公路的管理模式

1.交通主管部门统一领导，公路管理机构实施行业管理，路段公司或事业管理处具体负责运营管理。目前采用这种模式的省（市）有：河北省、黑龙江省、上海市、四川省、江苏省和浙江省。

2.交通厅下设高速公路管理局直接管理。这种模式下，省交通厅下设省高速公路管理局对全省绝大部分的高速公路进行管理，高管局下设高速公路管理处，全面负责收费、经营、养护、路政和管理工作；其余路段由企业具体负责经营，高管局负责行业管理。采用这种模式的省份有：辽宁、吉林（除长平和长春绕城线分别由东北高速和长春市交通局管理）、山西（除原太和京大由交通厅成立的公司管理）、湖南（除长潭、潭耒路由现代投资公司管理）、贵州（除贵黄、潘云线由金关云关公司管理）、江西、广西（除衡昆线、桂林机场和南友高速分别由桂柳公司、桂林机场路公司和南宁城市建设公司管理）、宁夏、新疆等9个省区。

3.由集团公司统一管理。这种模式又可分为两种情况：一种是集团公司直属省级人民政府管理，如北京、福建、山东、陕西、河南、安徽、广东等7个省市；一种是集团公司直属于交通主管部门，如重庆、湖北。

4.交通主管部门统一领导，各路段成立公司或管理段（一路一公司）负责经营。采用这种模式的有：云南、天津、海南。

（二）从建设和营运关系分析高速公路的管理模式

1.建营一体、政企不分的模式。交通部门成立高速公路建设指挥部，负责建设管理的临时机构，建成通车后直接转为运营管理机构。这种模式有利于建营衔接，统筹规划，但致命弱点是政企不分，权责模糊，特别是在高速公路的收费、服务和开发等经营活动中，难以调动管理人员的积极性和主动性，不利于提高营运管理水平。

2.建营独立、分开管理的模式。这种模式由交通主管部门先组建临时性的高速公路项目建设管理机构，承担高速公路的建设管理任务，待公路建成后再交给专门的高速公路管理机构，负责道路养护、通讯监控、收费经营和开发服务等营运管理工作。这种管理模式有利于投资建设和营运管理这两种性质完全不同的工作各自实行专业化管理，不断提高其管理水平；有利于对高速公路的资产经营权与国家所有权实行分离；也有利于政企分开，实现市场机制对收费还贷的激励作用。其缺点是不利于高速公路投资建设与营运管理的衔接。

（三）从运营管理单位性质分析高速公路的模式

1.纯事业型管理模式。目前我国大多数省份的高速公路管理机构属于这种模式，其核算方式采用自收自支的形式，实行收支两条线：通行费收入全额上交上级主管部门，养护管理费根据年度计划由上级主管部门审批划拨。这种体制体现了高速公路作为社会公用设施由政府职能部门统一管理的特性，有利于统一指挥和协调，但收费管理单位和人员的自主性较少，受政府干预大，不利于尽早收回投资，即违反了高速公路这一国有资产的使用价值可参与交换的客观规律，忽视了高速公路具有商品属性的特点。如辽宁省高速公路管理局、安徽省高等级公路管理局和北京市公路局京石高速公路管理局就属于这种模式。

2.纯企业型的管理模式。陕西金秀交通有限公司（香港）、京津塘高速公路联合公司、河北省冀星（京石）、石青（石太）高速公路有限公司均属于这种模式。这种模式的优点是投资回收快，特别是收费权转让这种形式，可一次性收回建设投资，用于其他公路建设，缓解高速公路建设资金紧张的状况；由于经营企业对高速公路实行资产经营，使国有资产的企业经营权与国家所有权彻底分离，企业则以利润最大化为目标，主动参与市场竞争，从而可以融通更多资金再投资公路建设或其他产业；由于经营企业要承担投资风险，所以具有较强的自我约束和自我发展意识；不足之处是交通主管部门如何对企业经营的高速公路实行路政、运政、安全等行业行政管理尚缺乏有效的办法和成功的经验，企业往往以商业秘密为由将交通量、收费额等行业信息进行封锁，行业主管部门难以掌握。此外，随着高速公路的发展，一个省内或者全国范围内将会出现更多相对独立的高速公路经营企业，容易形成各自为政、难以统一协调的局面。

3.事业、企业混合型管理模式。这种模式又有两种不同的类型，其一是企业单位事业管理。这种模式是在投资主体单一，市场发育不全，经营者无条件独立经营的背景下产生的。一般情况下是政府筹资建设，建成后由省级交通主管部门组建专门的高速公路管理机构，以企业身份统一对全省高速公路的收费、养护、服务、开发等工作进行企业化经营，但其组织机构仍按行政事业建制配置，对路政、运政、安全等行政管理工作统一进行事业化管理。如陕西省高等级公路管理局和广东省高速公路建设总公司就属这种模式。其二是事业单位企业管理。这种模式是由省级交通主管部门组建专门的高速公路管理机构，直接管理全省的高速公路路政、运政、安全等工作，对养护、收费、服务和开发等营运管理工作进行宏观管理和指导，其管理机构属事业单位，由省交通厅领导。每条道路的收费、养护、服务和开发等工作则实行一路一公司的企业化经营。省高速公路管理机构负责统一制定全省的高速公路管理办法和收费、养护、服务标准，制定沿线开发政策和规定，从而达到监督、协调、控制、管理各条高速公路经营企业的目的；经营企业可在法定的权限范围内和政策允许的前提下自主经营。贵州省高等级公路管理局就是这种模式。

（四）从公安部门与交通部门关系分析高速公路的管理模式

1.由交通部门一个行政主体独立进行统筹管理的模式。即高速公路的路政、运政、征稽、交通事故的处理、维护交通秩序等各项工作由交通部门统一行使。这种管理模式符合“集中、统一、高效、特营”的精神，便于统一监控、协调和指挥，避免了部门之间不必要的扯皮，提高了行政管理的效率，降低了行政管理的成本，有利于高速公路的安全畅通和整体效益的充分发挥。陕西省高等级公路管理局管理的三铜一级公路、机场专用公路均属这种模式。

2.由交通部门统一管理，吸收公安交警参与交通执法的统一管理、综合执法的模式。即在高速公路管理机构内成立专门的交通安全管理部门，该部门的领导成员和职能管理人员由交通、公安两个行政机构的人员共同组成，交通执勤人员由具有警籍的公安交警担任。该部门在总体上接受高速公路管理机构的领导，以体现统一性，但在执法业务上接受公安机关的指导，以发挥交警执法的权威性。这种模式既具有第一种模式统一管理的优点，又增强了执法的严肃性和权威性。河北省高速公路管理局管理的京津塘高速公路廊坊段即属于此种模式。

3.交通、公安两个行政主体共同参与管理的两家分管的模式。即交通系统主管高速公路的设施建设、路政、收费养护、服务开发等行业管理工作，公安系统主管高速公路的秩序维护、事故处理等交通安全行政工作，这也是当前普通公路的管理模式。这种模式的主要特点是两个主体、两套人员，各自为政、分割管理，在人员和资源方面造成很大的浪费。由于双方难以协调，经常相互扯皮，导致交通事故救援不够及时，路产损失赔偿没有保障，从而影响高速公路的安全畅通和整体效益的发挥。

（五）从经营主体与路政管理主体分析高速公路的管理模式

1.内部式，在高速公路经营主体内成立路政管理机构。在这种模式下，高速公路经营主体负责高速公路的运营、收费、养护和路政管理，路政管理机构为高速公路经营主体的一个职能部门。这种模式又分为两种：（1）高速公路经营主体为事业性质，这种模式下，易导致高速公路经营单位事企不分，效率不高。（2）高速公路经营主体为企业性质。根据《行政处罚法》[2]和《公路法》的规定，收费公路路政管理的职责由县级以上地方人民政府交通主管部门或者公路管理机构的派出机构、人员行使。按照规定，这些经营企业显然不具备路政执法资格。某些企业现在是由企业内部的路产部负责路政管理工作，有的公司委托交警进行路产损失追索，所得收入与交警分成，行政执法主体严重错位。

2.独立式，高速公路经营主体、路政管理主体相互独立。在这种模式下，高速公路经营主体和路政管理单位在人员、财务、经费等方面没有任何关系，各自行使自己的职责。这种模式在当前情况下，高速公路经营主体与路政管理主体在保障高速公路协调运作上，很难协调、统一，易产生矛盾。

3.派驻式，由路政管理主体派驻路政机构到高速公路经营单位，实行路政管理。如江苏省，江苏省成立高速公路路政总队与交通厅公路局两套牌子，一套班子，受交通厅的行政执法委托，高速公路总队路政总队以路为单位下设路政支队派驻到各经营单位实行路政管理，支队机关和大队队长列总队事业编制，工资由总队拨付，路政员为高速公路经营单位人员，开展路政管理的业务经费由经营单位提供。在这种模式下较好地解决了高速公路经营主体与路政管理主体的关系。天津市高速公路也实行派驻式管理模式。

分析现有的分类模式，可以得出：（1）在我国，不同的高速公路上存在不同的管理模式，基于这种模式的多样性，在发生交通事故时确定高速公路运营管理者是否承担责任，不能一概而论。责任的有无和大小需建立在高速公路不同管理模式的分析上及在此之上所确定的高速公路经营单位的不同性质上。（2）现有的分类标准和分类模式并不能作为界定高速公路运营管理者是否担责的法律依据。首先，现有的分类标准并非建立在法律规定的基础之上，而多数属于行政分类和经济管理分类。其次，这些分类标准并未指出不同模式下高速公路运营管理者的法律属性。我们知道，民事责任的承担必须确定在一定的法律关系中，行为主体是否有民事主体资格，双方或多方当事人之间是否成立民事法律关系。再者，现有的模式分类主要指向高速公路运营管理主体内部的关系或者管理主体与公安、路政的关系，尚未涉及到高速公路运营管理者与高速公路通行者之间的关系。而后一种关系，才是确定高速公路运营管理者是否担责的关键。（3）丞须建构一种新型的高速公路管理模式以便从法律的角度去分析高速公路运营管理者的责任，此种分类标准必须建立在现有的法律规定基础之上。

二、新型高速公路分类模式

公路属于公共物品的范畴，是国家公益性的重要基础设施，公益性和基础性是公路的基本属性。公路的基本属性决定了公路应由国家无偿提供，供纳税人免费使用，发展公路事业是政府的职能。改革开放以来，我国经济和社会各项事业的高速发展，对公路交通形成了巨大需求，公路交通一度成为制约国民经济发展的瓶颈。但是由于我国政府的财力还不够雄厚，难以满足公路建设所需的巨大资金需求。在这种情况下，为了多渠道筹集公路建设资金，加快公路建设速度，缓解公路交通作为瓶颈的制约作用，我国政府出台了“贷款修路、收费还贷”政策。这只是政府在财力不足、公路建设压力巨大的情况下采取的特定政策。

收费公路的投资主体以政府为主。我国80%的收费公路属于政府收费还贷型，只有20%的经营型收费公路。这样的收费公路构成，形成了以政府所属的国有企事业单位为主、民营和外资为辅的公路投资主体结构，绝大多数收费公路路段和里程由国有公路管理机构运营。以高速公路投资运营主体为例，全国共有高速公路路段管理机构（公司）239个，其中事业单位和国内企业占85%，中外合资企业占15%。与此相适应，根据高速公路建设资金来源的不同形成了两种高速公路管理模式：还贷型管理模式与经营型管理模式。由于不同建设模式下和不同管理模式下的高速公路运营管理者的责任是不同，有必要对此认真加以分析。

（一）两个概念的提出背景

我国的高速公路基本上都是收费公路，设立收费公路是为了弥补国家公路建设资金不足，所依据的政策是“贷款修路，收费还贷”。按照法律规定，国家、企业和个人都可以成为高速公路投资人，虽然同是收费高速公路，但其管理或经营的本质是不同的。

《收费公路权益转让办法》第三条规定，收费公路包括政府还贷公路和经营型公路。政府还贷公路，是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路。经营型公路，是指国内外经济组织依法投资建设或者依法受让政府还贷公路收费权的收费公路。

政府还贷公路来源于广东省在上世纪80年代实行的“贷款修路、收费还贷”政策。这项政策打破了单纯依靠政府财政发展公路交通的体制束缚，较好地缓解了公路建设资金严重短缺的难题。为开辟融资新渠道，国家允许外资、民营资本进入公路建设经营领域，公路资产也由完全的公益属性转变为经营型与公益性相结合的性质，由此有了收费还贷公路和收费经营公路之分。两种性质的收费公路在我国公路发展的过程中发挥了重要作用。按照文义解释，政府还贷公路应不以营利为目的，还完贷款之后应该立即撤销收费站，取消收费。这类收费公路作为准公共产品，更加具有公益性的特征。与此同时，各地区交通主管部门不断开拓创新公路项目融资模式，BOT[3]、TOT [4]等项目融资方式在公路建设和经营上得到了广泛运用，政府交通主管部门寻找到了一条吸引社会资金投资公路项目的有效途径，即通过将公路收费权转让给社会投资人，并由其组建项目公司在一定的特许经营期限内对公路项目建设或运营管理，到期时无偿移交给政府的融资方式。经营型公路是由社会资金投资的项目，而社会资金投资的目的是追求利润最大化，因此经营型公路更加具有私人产品的特征。[5]然而，随着公路体制改革的深入，这两种收费公路在经营过程中以及在经营权转让过程中逐渐暴露出一些问题。交通部2006年11月27日下发《交通部关于进一步规范收费公路管理工作的通知》，要求严格界定政府还贷收费公路和经营型收费公路。在2008年2月27日国家审计署公布的《18省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》中，指出目前收费公路存在一些问题。为此，有必要依据有关政策、文件，对收费还贷公路与收费经营公路的内涵及存在的问题进行深入分析。[6]

综上，我国的高速公路依据收费目的进行划分主要有两类，一类是政府还贷公路，另一类是经营型公路。政府还贷公路是靠贷款修建，收费目的是为了偿还贷款，往往是由政府筹措或政府担保并指定事业单位进行管理，收费实质上是政府行为，这种高速公路的经营政策就是“贷款修路，收费还贷”。经营型高速公路是由国家特许某法人组织负责建造和经营、以获利为目的的收费高速公路，这是国家特许将某已建成公路一定时间内的经营权有偿转移给某法人组织负责经营，在经营过程中，法人组织的行为是企业经济行为，这种高速公路的经营政策是“谁投资，谁受益，自负盈亏”。根据《收费公路管理条例》和《收费公路权益转让办法》的规定，对不同种类的收费公路的收费年限、通行费收入的分配都有着不同的规定。[7]与两种公路类型相适应，形成了两种高速公路管理模式：还贷型管理模式与经营型管理模式。

（二）两种模式概况

公路的基本属性决定了收费公路的特殊性。《收费公路管理条例》表明政府还贷公路的责任主体是“县级以上地方人民政府交通主管部门”，并同时规定，政府还贷公路是“不以营利为目的”的非企业法人，其“收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定”。这里我们不难看出，政府还贷公路在一定程度上仍体现出公路的基本属性，只是在特殊的历史条件下，通过“贷款修路，收费还贷”的方式来解决“公共物品”的严重不足。而经营型公路管理，它虽属于企业范畴，但又完全不同于常规的企业，两者的根本区别有三：第一，经营型公路不是永续性经营企业，为有期限的经营，其经营期限依《收费公路管理条例》规定“按照收回投资并有合理回报的原则确定”。投资经营型公路取得的只是一种特许权——公路收费权，而并非实物资产，《公路法》明确规定，“约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回”。这就明确地告诉我们，投资经营型公路，取得的仅仅是公路收费权，一旦约定的经营期限届满，将一无所有。而常规的企业通常是永续性经营，即使发生停止经营或解散时，仍具有对企业所拥有的土地、房产、设备等等资产的处置权和清算权。第二，常规的企业是依靠自主经营来获取利益最大化，它可以通过市场调查，采取技术改造、产品更新换代及利用价格杠杆，抢占市场份额实现商品销售，从而赢得最大利润。而经营型公路赖以经营的唯一载体——公路，其线位的选择、技术标准和技术等级的确定、建设管理体制的安排等均为政府行为，企业无法选择。通行费征收的标准也由国家制定，并不能由企业根据交通流量配置的需要，自由实行收费价格的浮动。特别是普通收费公路，收费站点的设置也是由政府决定，法律十分明确地规定企业不能为防止车辆绕道逃费而设卡设站，对于车辆绕道逃费企业无能为力。更为突出的是，作为企业（包括国有独资企业）追求利益最大化是它的根本目的，是企业经营的宗旨，也为政府所倡导。但公路的基本属性却规定了经营型公路的经营不能追求利益最大化，它只能“收回投资并有合理回报”，而“合理”的限度，也是由政府来确定的。第三，一般的企业可以依据有关法律法规和规定拒绝各种摊派，而经营型公路必须依照政府出台的“绿色通道”、“邮政通道”、“鲜活产品通道”等等政策，免费为政府“买单”。

三、两种公路类型下的法律关系

对两类高速公路法律关系的分析，我们可以参考《收费公路管理条例》的相关规定。《收费公路管理条例》按两类公路的性质，在具体条款上采取区别对待、分类管理。对于政府还贷公路，要设立专门的不以营利为目的的事业法人进行统一管理，贷款事项归口管理，还贷行为也要实行归口管理。对于经营型公路则由依法成立的公路企业法人管理。政府还贷公路的收费票据，由政府财政部门印制；而经营型公路的收费票据，由税务部门印制。

由此可见，政府还贷型公路的收费属国家行政事业性收费，使用财政部门制发的票据，不需纳税，这实际上是对政府还贷收费公路实行了特许经营；经营性公路则属经营性收益，使用税务部门制发的票据，要依法纳税。前者收费收入存入财政专户，并用于偿还贷款和必要的养护管理支出；而对后者收费收入的用途，条例则没有限制。这样的分类管理，有利于保证我国收费公路政策的连续性，有助于鼓励公路建设筹资的多渠道、多元化，有助于增加收费公路发展的公开、透明度，接受群众的监督。需要说明的是，我国高速公路两种性质的都有，政府还贷修建的高速公路，其管理机构是行政主体，行使的是行政职能。而经营型高速公路，其设置的目的是盈利性的，管理模式也是公司企业化运作。其中转让高速公路收费权性质的高速公路，其管理机构在财政上实行“自收自支”，它的资金主要来源于收费，资金支出主要用在员工工资、路面维护和管理等方面，完全脱离了国家财政，成为独立的、带有一定经营性质的企业法人。而BOT方式建设的高速公路的经营者在高速公路建成后，在约定的期限内自设管理机构自主运营管理，收入完全归投资者所有，经营者负责高速公路的运营、维护等，约定期满后高速公路无偿移交给当地政府。不同类型高速公路管理部门与高速公路通行者之间的法律关系是不一样的，前者是不平等主体之间的行政法律关系，而后者是平等主体之间的民事法律关系，其相应承担的法律责任也必须加以区分。[8]