前言

在“9·11”事件后，美国从战略的角度提高政府的“危机管理”能力，对紧急状态相关法律和预案作了更加周密、细致、极具操作性、实战性的修订。2003年1月25日美国成立了国土安全部，2003年3月，FEMA同其他22个联邦机构一起归入国土安全部。2003年SARS事件后，我国的应急体系逐步建立和不断完善。2005年4月17日国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》，2006年4月10日国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，逐步完善“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的应急管理体制；2015年7月1日《中华人民共和国国家安全法》施行，涵盖政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等多个领域。与此同时，危机管理与风险治理的研究成为近年来我国公共管理发展十分迅速的一个研究领域。

然而对于危机的管理通常是以危机应对为重点，这个时候危害已经产生，为此学术界与实务界进一步提出了“风险治理”等一系列概念及措施，力图从风险控制角度入手，更进一步预防危机和降低危害。风险治理涉及将治理的主旨和核心原则转换成为风险的环境和与风险有关的决策。世界各国和国际组织在“9·11”事件后纷纷发表风险管理报告，提出风险管理综合分析框架，各种国家层面以及国际性综合风险管理机构纷纷成立。2001年联合国信息通讯技术工作组（UNICTTF）成立，2002年英国内阁办公室提出“政府风险管理的范围和总体方法”，2003年成立的科学技术与人类未来国际论坛（STSF）倾向于从科技的角度探讨可能风险的影响。综合风险管理机构最具代表性的是“国际风险治理理事会”（IRGC）和“欧洲诚信网络”（Trustnet）的建立。同时“全面整合型风险管理”和“风险治理”开始得到理论界和实务界的重视，欧洲诚信网络较早提出“风险治理”并探讨其含义，2003年国际风险治理理事会将“风险治理”提到最为显著的位置，并系统分析其内涵，2004年联合国开发计划署在自然灾害领域首次使用“风险治理”一词。综合来看，“风险治理”概念主要强调的是风险管理主体的多元性、社会和心理因素如风险认知、社会风险放大、预防原则等，风险利益相关者和公众参与、风险沟通等因素在风险治理中的作用。

风险治理的概念已为学术界和实务界广泛接受，可是如何有效开展风险治理，促进从危机管理到风险治理的积极转变，目前无论是实务界还是学术界都依然没有定论。本书的核心内容就是基于理论、制度和实践的分析视角，以我国的应急管理体系、食品安全监管和学校安全管理为分析对象，系统分析在这三个领域内从危机管理到风险治理的转变过程，包括理论发展及理念更新，法律及各项制度的制定及实施，实践上体制机制的变革及完善等。之所以选择这三个具体领域的实践进行分析，一方面是作者曾长时间对这三个领域的实践进展进行跟踪研究，资料较为翔实充分；另一方面是这三个体系能够互相补充，综合应急管理针对政府宏观层面的全类型风险，食品安全监管针对单一行业领域内的特殊风险，学校安全管理则更多集中于微观学校的全类型风险，在研究视角上涵盖了宏观、中观和微观三个不同的层级。通过对这一过程的梳理和分析，来归纳提炼从危机管理到风险治理这一转变过程中我们遇到的各种理论和实践的问题，并针对性地提出我国国家安全风险治理体系建设展望，如何形成以治理能力提升为核心的促进危机管理到风险治理转变的相关政策建议。

本书共分为五章：第一章问题的缘起及研究背景，主要阐述本书研究的核心问题和研究方法，同时对危机、风险、不确定性、危机管理、风险治理等概念进行区分界定。第二章“从危机管理到国家安全：中国应急管理体系的演变”，主要通过对中国应急管理体系的演变过程进行回顾和分析，将其提炼升华为三个阶段：单灾种应急管理体系的建立和完善（1949—2003年），综合应急管理体系的建立和完善（2003—2013年），国家宏观安全战略的建立和完善（2013年至今），结合应急管理的制度体系演变来进行比照，并在实践上以北京市应急实践为例。第三章“从食品卫生到食品安全：食品安全监管体系的演变”，主要从政府内部的监管组织及其职能演变的角度分析，将中国食品安全监管体系经历大致分为四个阶段：1949—1978年，分块式的纵向综合管理阶段；1979—2003年，分段监管体系的形成阶段；2003—2009年，分段监管基础上的综合协调模式构建阶段；2009年至今，综合监管建立及完善阶段，并在实践层面针对食品安全委员会实践历程进行了相应的国际比较。第四章　“从校车安全到学校安全：中国学校安全管理的演变”，分析了校车安全管理的一系列法律法规及政策措施，结合《校车安全管理条例》出台过程、总体思路和存在问题、落实情况等方面进行了分析和研究，并以杭州某实验学校反恐防暴应急演练的实践案例，分析和总结了我国学校安全管理实践中的特征和问题。第五章　“结论和展望：面向未来的公共风险治理体系”，提出风险治理阶段划分的风险意识、风险评估和治理机制三个关键要素，将风险治理分成刺激—反应、萌芽、发展和成熟四个阶段，并通过我国综合应急、食品安全和学校安全三个具体领域的风险治理实践进行比照，得出这些具体领域风险治理的实践阶段，并以风险沟通制度重构为例，就我国未来国家安全治理和新兴风险治理体系进行了展望。

本书的写作框架较为宏大，试图将本人之前相关的研究成果总结、提炼并深化，但由于研究水平所限，加之当前我国危机管理与风险治理无论在理论研究还是在实践进展方面都处于快速发展时期，尤其是关于国家安全的风险治理的探索正处于关键过程，很多内容在本书中只是提及，还需要很多的后续深入研究，因此研究成果中难免不当和疏漏之处，敬请各位学界同仁、实际工作者及广大读者批评指正。