1.高校招生行为不属于行政复议的受理范围——李某某不服某大学招生录取过程申诉案

一、基本案情

李某某根据某大学公布的招生信息，按其要求报名缴费后参加了由某大学组织的2011年的博士招生，并依程序提交资料，参加了某大学组织的初试。因不满某大学的招生录取过程，李某某向北京市教育委员会提出申诉。

申请人李某某称，在某大学的博士招生过程中，随意性的招生程序，招生规则与实际操作过程的前后不一致，违背了教育部教学〔2010〕7号通知要求的招考规范和该校所宣称的“坚持科学选拔、坚持公平公正、坚持全面考查、坚持客观评价、坚持以人为本、坚持统筹兼顾”的原则，也违背了该校制定的程序与最新的教育部〔2009〕16号《全国招收攻读博士学位研究生工作管理办法》的要求，其具体的招生行政行为程序和实质上不合法，侵害了申请人的公平享受教育的权利。故请求：1.请求北京市教育委员会提请被申请人自查和要求相关督导部门对于其2011年博士生研究生的招生录取规则以及过程进行全面的督导和审查，并对其中存在的问题加以敦促修正。2.请求北京市教育委员会对被申请人在2011年博士生研究生的招生录取过程中所作《2011年博士生复试、录取工作方案及复试名单》予以撤销或修正，责令被申请人对申请人的复试及录取资格予以补充确认。3.在被申请人没有在教育部〔2009〕16号指导下对申请人进行全面考察的情况下，退还申请人所缴纳的报名费。4.请求北京市教育委员会对被申请人经法律法规授权制定的《2011年招收攻读博士学位研究生简章》《2011年博士招生目录》《2011年博士生复试、录取工作方案及复试名单》等规定的依据附带行政复议审查。

二、处理结果

北京市教育委员会经审查，于2011年4月25日作出《不予受理决定书》，认为此申诉不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。

三、分析意见

本案系因学生对高校的招生行为不满而引起的教育行政纠纷，主要涉及以下问题。

（一）关于高等教育学校招生的管理

关于高等教育学校的招生管理，《中华人民共和国高等教育法》[1]（以下简称《高教法》）第十一条规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。因此，高校的办学自主权是《高教法》的一项基本原则，对于学校办学自主权范围内的事项，除非有法律明确规定，否则行政机关不得干预。对此，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第二十八条第（三）项规定，招收学生或者其他受教育者是学校的权利；同条第（八）项规定，学校有权拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉。教育部《关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》（以下简称《高等教育法实施意见》）（九）规定“经国家批准招收研究生的高等学校和科学研究机构，在国家下达的年度招生规模数额内，自行确定招生面向的地域或行业系统，自主决定各专业的招生人数，提出招生附加条件”。从以上规定可以看出，高等教育学校的招生属于自主办学的范畴。另外，案件发生时仍适用的《普通高等学校招生暂行条例》[2]对高校招生作了特殊规定，因此对于学校的招生管理这一权利，无论《教育法》还是《高教法》都没有授权教育行政部门可以干预。

（二）学校招生纠纷的类型

随着现代教育方式的不断发展和创新，各类学校的招生模式具有多种形式，对于学校与在招生过程中发生的纠纷是否都能够纳入行政诉讼的受案范围，需要视具体案件的情况而定。当前学校的招生模式通常分为三类：一是教育行政管理部门与招生学校分工合作的模式，此模式主要包括在全国进行统一招考的本专科生招生、硕士研究生招生和成人教育招生行为，在这些招生行为中发生的纠纷可以提起行政诉讼；二是教育行政管理部门宏观管理，招生学校具有高度自主招生权的模式，从此种招生模式的运作情形来看，其属于一种公共行政活动，可以通过提起行政诉讼的方式解决纠纷；三是招生学校的市场化运作模式，在实践中表现为举办的各类对社会各界开放的培训班、辅导班和函授班等，形成的法律关系属于民事性质，因此引起的纠纷应通过民事诉讼途径解决。

（三）关于高校申诉制度的实践

根据《教育法》第四十二条的规定，学生有申诉的权利。根据《高教法》第五十三条的规定，高等学校学生的合法权益，受法律保护。《普通高等学校学生管理规定》（2005）（以下简称“21号令”）出台，较为详细地规定了申诉制度，并明确区分为校内申诉和行政申诉的制度。在实践中，存在校内申诉与行政申诉、行政诉讼的衔接并不十分顺畅的问题。

校内申诉制度是重要的救济途径，但是否要将校内申诉作为行政申诉或者行政复议、行政诉讼的前置程序，理论界与实务界都存在着不同的看法。有的地方法院将在受理高校行政诉讼案件时就没有将校内申诉程序作为诉讼的前置程序，只要原告向法院提起诉讼就一概受理。主要理由：一是法律、法规并没有设置这样的前置程序，二是实际上原告往往在向法院起诉之前已穷尽了习惯上的行政救济途径，而教育行政管理部门往往基于各种理由对申诉者的申诉或不予答复或不予理睬（不作为），当事人不得已最后才走诉讼这条路。如果法院再要求当事人履行这样的程序，无异于剥夺诉权。有的则认为，由于教育行政案件有其自身的特殊性，不宜将所有纠纷都直接纳入诉讼范畴，应确立申诉前置程序。主要理由是：申诉是主要的行政救济途径，可以充分利用行政层级内部的监督关系来解决纠纷。如果学生在权利受损后提起申诉，其问题很可能在行政诉讼之前得到解决。特别对于一些涉及学术水平评判的纠纷，可以避免因司法审查的有限性而无法从实体上保护当事人合法权益的问题。因此，设立申诉前置程序，不仅能保障教育管理秩序的持续和稳定，同时也能切实解决纠纷，减少各方当事人的讼累。

（四）关于行政复议的受理范围

《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条，对行政复议的受案范围作出规定。对于学生和学校之间发生的争议，《行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”参照林群英诉厦门大学行政纠纷案，高校招生过程上的行为属于行政诉讼的受案范围确定无疑。行政复议制度作为行政救济制度，具便捷高效、源头化解行政纠纷的特点，从法理上分析，高校作为法律法规授权的组织，在其履行职责过程中发生的影响公民权利的行为当然属于行政复议的受案范围。本案中，北京市教育委员会经审查，认为此申请不属于行政复议的受案范围，值得讨论。

在高校招生过程中，择优录取是招生的一项基本原则。对于如何择优录取有两种取向。一是专业取向，即按照报考同一专业方向的考生成绩高低顺序依次录取。二是导师取向，即由导师在上线考生中择优录取。在招考过程中，导师有选择优秀考生的权力，优秀考生亦有获得录取的机会。无论采取哪种取向，都是学校的招生自主权。但是，对学校是否按照规则进行招录，对相关规则的理解出现分歧如何评判？笔者认为，应当完善监督程序，将招生录取行为纳入司法和复议的审查范围。督促学校在招生过程中更加注意完善录取规则、规范录取程序，减少招考争议。当然，要注意把握监督和高校自治的关系，避免不当干预高校自主权。