6.合法适当的校规校纪可以作为学籍管理的依据——彭某不服某大学退学决定案

一、基本案情

彭某系某大学医学部精神卫生研究所全日制定向培养的精神病与精神卫生专业2003级博士研究生，其毕业时间由2006年7月延至2007年9月。在2006 年5月至2007年9月期间，彭某有两个学期没有进行注册且无正当事由，不请假擅自离校，不在学校参加教学科研活动。某大学依据该校《医学部研究生学籍管理实施细则》第二十五条第十款有关“研究生有下列情形之一者，应予以退学：……（十）在校生逾期两周未注册又无正当事由者”的规定，于2007年10 月30日作出《退学决定书》，决定对彭某予以退学处理。彭某不服，向该大学提出申诉，该大学于2007年11月19日作出《学生申诉复查决定书》，维持退学处理决定。随后，彭某向北京市教育委员会（以下简称市教委）提出学生申诉。

彭某称，其于2006年5月离开学校前申请延期毕业一个学期，又于2007年三四月份再次填写延期毕业申请书，申请延期至2007年9月毕业。2007年8月其回到沈阳投入论文撰写工作。同年9月15日其返回学校，但是其所在的某大学医院部已经作出取消其学籍的决定。关于延期注册问题，其已履行第二次申请延期毕业的手续，其不应对申请不被批准承担主要责任。其没能及时注册存在正当理由，而并非基于其自身原因。其承认没有每天考核登记，但其过错仅在于完成论文的地点不在学校，但从程度上看，该过错不至于带来退学处理，退学处理的处罚过重。此外，学校在对其作出决定前没有听取其陈述和申辩，亦违反了法定程序。请求撤销某大学作出的《退学决定书》。

某大学称，彭某于2003年9月入学，因其个人原因不能在2006年如期毕业。为了给彭某一个完成博士学位的机会，某大学医学部研究生院于2006年5月和2007年1月先后两次同意彭某延期毕业，将其毕业时间放宽至2007 年9月底。2007年5月底，论文进度检查时，彭某仍然不能提交博士论文，也没有论文进度情况说明。2007年6月14日，彭某承认自己在2006年5月至2007年5月期间一直擅自离校，从事与论文无关的事情，没有完成学位论文。2007年6月，在驳回彭某第三次延期毕业申请的同时，研究生院明确要求彭某必须返校，进行学籍注册，必须在学校完成论文，不得擅自离校。但是，彭某依然不请假、不注册并擅自离校三个月。因此，彭某严重违反某大学校规校纪的事实清楚，证据充分。请求维持某大学的《退学决定书》。

二、处理结果

市教委经审查，于2008年2月22日作出《学生申诉处理决定书》，认为：根据《中华人民共和国教育法》和《普通高等学校学生管理规定》的规定，学校有权对在校学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；受教育者应当遵守法律、法规，遵守所在学校的管理制度。学校在处理学生时，应当做到事实清楚、证据充分、依据恰当、程序正当。本案中，申诉人两个学期没有进行注册，不请假擅自离校。被申诉人依据学校有关规定对申诉人作出退学处理，事实清楚，证据充分，没有违反《中华人民共和国教育法》和《普通高等学校学生管理规定》的规定，程序正当。综上，依据《中华人民共和国教育法》第四十三条第（四）项和《普通高等学校学生管理规定》第六十三条的规定，经研究决定：对申诉人的申诉请求不予支持。

彭某不服市教委所作申诉处理决定，向中华人民共和国教育部（以下简称教育部）提出行政复议申请称：其作为学生，的确未能完全遵守学校的有关规定，但学校处罚过重，明显失当，且处理程序存在重大瑕疵。市教委的申诉处理决定不当，请求予以撤销。被申请人市教委辩称：根据《中华人民共和国教育法》和《普通高等学校学生管理规定》的规定，学校有权对在校学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；受教育者应当遵守法律、法规，遵守所在学校的管理制度。学校在处理学生时，应当做到事实清楚，证据充分，依据恰当，程序正当。本案中，申诉人两个学期没有注册，不请假擅自离校的事实客观存在，其提出的没有宿舍以及口头请假等理由不能成立，校方依据有关规定对其作出退学处理事实清楚，证据充分。市教委根据相关法律法规的规定，对申诉人的申诉请求不予支持适当。

2008年7月9日，教育部作出行政复议决定，认为：根据《中华人民共和国教育法》和《普通高校学校学生管理规定》的规定，学校有权依据法律、行政法规和国家有关规定制定研究生学籍管理的规章制度。某大学对申请人作出退学决定所依据的《某大学医学部研究生学籍管理实施细则》有关规定，并未发现与《普通高校学校学生管理规定》有抵触之处。该实施细则对在读研究生的注册、请假等作了明确规定，申请人应知晓和遵守。本案中，申请人两个学期未注册，不履行规定的请假手续，擅自离校。在收到明确要求的情况下仍未返校履行相关手续，事实清楚，申请人关于请假和注册的有关理由不能成立。某大学对申请人作出退学处理的决定，内容适当。该决定经过校长会议研究决定，并且告知申请人申诉渠道，程序合法。被申请人在收到申请人的申诉申请后，在调查核实的基础上依法作出申诉处理决定，符合《普通高等学校学生管理规定》的有关规定。综上，决定维持被申请人的处理决定。

三、分析意见

本案涉及某大学对彭某作出退学处理的学籍管理行为。因退学决定而引发的案件中，争议焦点往往集中于以下三个方面：其一，学校的管理规定能否作为合法依据；其二，学校认定的退学事由是否具有事实根据；其三，学校作出退学决定的程序是否合法。

（一）学校有权制定管理规定，但不得与法律法规规章相抵触

根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》的相关规定，高等学校有权“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”，受教育者有义务“遵守学校或者其他教育机构的管理规定”。教育部于2005年制定《普通高等学校学生管理规定》，在对普通高等学校学生管理的相关事项作出明确规定的同时，要求高等学校根据本规定制定或修改具体的学生管理规定，并要求学生遵守学校的管理规定。因此，高等学校依法有权制定学生管理的相关规定，学生亦应遵守学校的管理规定。相较于法律、法规、规章的规定而言，高等学校结合自身实际所制定的管理规定往往更加具体、更具可操作性，也往往成为学校作出相应处理决定的直接依据。例如，《普通高等学校学生规定》第二十七条规定了学生应予退学的六种情形，即“（一）学业成绩未达到学校要求或者在学校规定年限内（含休学）未完成学业的；（二）休学期满，在学校规定期限内未提出复学申请或者申请复学经复查不合格的；（三）经学校指定医院诊断，患有疾病或者意外伤残无法继续在校学习的；（四）未请假离校连续两周未参加学校规定的教学活动的；（五）超过学校规定期限未注册而又无正当事由的；（六）本人申请退学的。”其中，在第（一）、（二）、（四）、（五）种情形下，均须借助学校的具体规定方能认定是否符合法定退学事由。因此，一些高等学校在其颁布的管理规定中对退学的具体情形作出更加细化的规定，从而增强退学规定的可操作性和明确性。

实践中，对于学校的管理规定能否比法律、法规、规章的规定更加严格，尚存在一定争议。一种观点认为，高等学校可以制定更加严格的管理规定，这是自主办学和自主管理的应有之义。而另一种观点认为，高等学校只享有依法自主办学和自主管理权，而不能超越法定权力边界，不得违背法定的条件、标准、范围。我们认为，高等学校制定管理规定应在法律框架内进行，如果法律、法规或规章已对相关事项作出明确的强制性或禁止性规定，学校不得制定不同的且更不利于学生权益保护的规定。例如，“未请假离校连续两周未参加学校规定的教学活动”是上述规章规定的应予退学的事由之一。如果学校通过校规校纪将该规章所规定的“两周”缩短为“三天”，显然不利于保护学生的受教育权，校规校纪的规定由于与规章相抵触而不应作为退学处理的合法依据。

当然，如果法律、法规或规章的规定赋予学校以裁量权，学校的校规校纪并未超越法定范围的，不应视为与法律法规规章相抵触的情形。例如，《普通高等学校学生规定》第五十四条第（四）项规定，由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的，学校可以给予开除学籍处分。某大学制定的《考试管理规定》将“替他人参加考试”确定为严重作弊行为，该校制定的《学生违纪处分规定》则明确规定对考试严重作弊者给予开除学籍处分。尽管《普通高等学校学生管理规定》并未规定“替他人参加考试”列为当然的“严重作弊行为”，亦未规定对严重作弊行为一律给予开除学籍处分，但某大学的上述规定是在该规章所赋予的裁量幅度内，因此并不与该规章相抵触。

（二）学校应当查明事实并提供证据证明退学条件已经成就

学校对学生作出退学处理的，应当由学校证明退学的法定事由已经成就。例如，学校以“学业成绩未达到学校要求”为由作出退学决定的，应当证明以下几方面的事实：一是学校已提出了有关学业成绩的具体要求；二是有关学业成绩的要求已经事先告知学生；三是学生的学业成绩未达到学校的要求。

学生有权提供证据证明退学处理的事实条件尚未成就。例如，学校以学生“超过学校规定期限未注册而又无正当事由”为由作出退学决定的，应当证明以下几个方面的事实：一是学校对注册期限作出了明确规定；二是学校有关注册期限的规定已事先告知学生；三是学生未在规定期限内注册；四是学生未在规定期限注册缺乏正当事由。假设学校提供的注册登记表未显示该学生进行了注册，但该学生通过学生证上加盖的注册章或以其他方式足以证明其已在规定期限内完成注册的，则能够推翻学校的相关认定。

（三）学校作出退学决定应当遵循正当法律程序要求和法定程序要求

学校作出退学决定应当遵循以下程序：一是调查取证。按照先取证后裁决的一般原则，学校要对学生作出退学处理，必须先查明退学条件是否已经成就并收集相应的证据材料。二是听取陈述申辩。学校对学生作出退学处理的，直接导致学生的学籍被取消，对学生的权益影响重大。尽管《普通高等学校学生管理规定》未明确规定学校需要在作出退学处理决定之前听取学生的意见，但根据正当程序法律原则，除学生主动申请退学外，学校在作出退学决定前，应当将拟作出退学决定的事实、理由和依据告知学生，并听取学生的陈述和申辩，学生的陈述和申辩成立的，学校应当采纳。三是集体讨论。1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》曾规定对学生的退学处理由学校审批，但对于学校审批的内部程序没有作出明确规定，实践中可能是由校长或副校长一人决定的。该规章2005年修改时予以明确，第二十八条规定对学生的退学处理，由校长会议研究决定。据此，退学处理必须遵循集体讨论程序，未经校长会议研究决定的，属于违反法定程序的情形。四是作出退学决定书并送达学生。退学决定书应当载明作出退学处理的理由和依据，并应告知学生申诉权利。此外，除上述程序要求外，如果学校的校规校纪规定了更有利于学生权益保护的程序，学校在作出退学处理时亦应予以遵循。

（四）对本案的评析

首先，彭某作为某大学医学部研究生，应当遵守该校校规校纪。该校《医学部研究生学籍管理实施细则》第二十五条明确规定，在校生逾期两周未注册又无正当事由者，应予退学。该规定与《普通高等学校学生管理规定》的规定一致，因此可以作为学校作出处理决定的有效依据。

其次，从学校查明的事实看，彭某在2006年5月至2007年9月期间有两个学期没有进行注册且无正当事由，不请假擅自离校，不在学校参加教学科研活动，且在收到学校明确要求后仍不及时返校办理相关手续。彭某的行为符合《医学部研究生学籍管理实施细则》第二十五条第十款所规定的“在校生逾期两周未注册又无正当事由者”的情形，学校对彭某作出退学决定，具有相应的事实根据。对此，彭某亦认可其在2006年5月至2007年5月期间一直擅自离校，从事与论文无关的事情，没有完成学位论文。彭某认为其未按期注册具有正当理由的主张，缺乏相应证据支持。

最后，学校作出退学决定前对相关事实进行了调查取证，与彭某核实了相关情况，履行了校长会议研究决定程序，作出退学决定书后送达彭某并载明了决定的理由、依据和彭某的申诉权利。应当说，学校作出退学决定的程序也符合规定。

综上，市教委对彭某要求撤销某大学退学决定书的申诉请求不予支持是正确的。