第三节　房屋拆迁中的问题及其成因

一、房屋拆迁中的问题

在目前的中国，房屋拆迁问题已经成为社会关注的焦点，无论是普通老百姓或是地方政府，都对拆迁问题十分敏感，媒体上关于房屋拆迁的各种新闻报道也屡见不鲜。毫不夸张地说，房屋拆迁问题已经上升到影响社会安定的程度，特别是房屋拆迁所引发的被拆迁人与政府之间的矛盾冲突，更是不容小觑。有关房屋拆迁暴力事件的报道总是牵动着社会的神经，房屋拆迁引发的流血冲突表明，拆迁所针对的并不仅仅是房屋，实际上房屋拆迁的背后乃是经济利益的分配问题。为缓解房屋拆迁中的种种矛盾，国务院于2011年颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，然而即使是在该条例施行后，房屋拆迁过程中仍然出现了大量的问题，具体表现为以下几个方面：

（一）拆迁纠纷引发大量的上访事件

城市规模的扩张以及各项城市建设，一方面推动了我国城镇化进程的发展，但另一方面也引发了大量的拆迁纠纷。在目前存在的上访事件中，很大一部分都与房屋拆迁有关，特别是集体上访、越级上访等，有的被拆迁户由于欠缺法律知识，长年累月进行上访，而因为拆迁引发的上访数量也不断增加，甚至曾经出现过退休信访办主任因拆迁问题进行上访的事件。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下文，明确各级政府信访部门对涉及拆迁的上访不予受理，但实践中不少被拆迁户对信访制度过于迷信，在上访的漫漫长路上前赴后继。实际上，上访并不是法律程序，通过上访解决拆迁问题的成功机率微乎其微，不但难以达到期望的效果，反而可能因此错过启动法律程序的时效，而在耗费大量人力财力上访无果后，更加增添了社会不安定因素。

（二）因拆迁导致的恶性事件屡见不鲜

基于房屋拆迁纠纷导致的恶性事件时有发生，引起了巨大的社会反响。2009 年2月13日，内蒙古赤峰市洪山区法院强制执行黄洋、石国清拆迁案件即引发自焚事件；2009年11月13日，四川省成都市金牛区恶性拆迁事件中，女主人唐福珍为阻止拆迁，同样采取点火自焚的手段；2010年9月10日，江西省抚州市宜黄县又再次因拆迁纠纷引发自焚事件……此外，因房屋拆迁问题而采取跳楼、上吊等方式自杀的被拆迁人也不在少数。在这些恶性拆迁中，究竟是被拆迁人无理取闹、暴力抗法，或是拆迁行为本身存在问题才引发恶性事件，值得我们深思。

另一方面，拆迁方在实施拆迁过程中也多有出格行为，2010年10月16日凌晨，郑州发生一起“残疾人被扔到郊外，铁皮房夷为平地”的暴力拆迁案件；2012年3 月14日晚，哈尔滨发生强拆民居事件，20多个头戴面罩、手持镐把、斧头、菜刀的人突然将玻璃砸碎冲进屋中，把居民强行拖拽到屋外，开着铲车将6户居民的房屋推倒后，这些人扬长而去……房屋拆迁双方的矛盾之深，可以说已经到了你死我活的地步，而纵观这些恶性事件的发生，不难发现其中大部分都是被拆迁人的合法权益遭到了侵犯。

二、问题的成因

尽管法律法规明文规定政府对私人房屋进行征收拆迁只能基于公共利益目的，然而从我国目前的房屋拆迁现状观察中却不难发现，许许多多的政府拆迁项目实际上并不具有公共利益性质，更多的情况是有些地方政府披着公益拆迁的外衣而行商业拆迁之实，打着政府征收的旗号，实质上则是为开发商扫清障碍。作为拆迁活动中的主导角色，地方政府掌握着拆迁谈判的主动权，甚至可以说是处在绝对优势地位，而房屋拆迁的过程中之所以会出现上文提到的种种问题，应当说是各方面的因素综合导致，下文将对此进行简要分析。

（一）法律法规不尽完善

在之前的《城市房屋拆迁管理条例》中，并没有明确区分基于公共利益而进行的拆迁和基于商业利益而进行的拆迁，因此长期以来，地方政府参与商业拆迁活动的情况并不罕见。当然，《城市房屋拆迁管理条例》中也明确规定，拆迁房屋的单位（主要是开发商）只有在取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁；而开发商申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明；房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布；拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。

由此可见，在房屋拆迁活动中，地方政府始终占据主导地位，与此同时，地方政府又是国有土地使用权的出让单位，可以通过拆迁的方式征收集体土地或者收回国有土地权后，进行土地使用权的出让。在现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，更是将焦点集中于公益拆迁，可以说房屋拆迁完全由地方政府发起，并进行组织和管理。与此同时，实践中其实仍然存在大量的商业拆迁，对此《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未涉及，因此实际上对于解决房屋拆迁过程中出现的种种问题，实际上依然留有很大的空间。

（二）房屋拆迁双方力量悬殊

正如前文所提到的，房屋拆迁中往往存在着三方的利益关系，也即地方政府、开发商、被拆迁人。

实际上，如果严格按照现行的法律法规，开发商仅凭一己之力，应当说很难抵挡房屋拆迁过程中来自被拆迁人的种种压力，尤其现在普通百姓的法律意识也越来越强，不像以往那么容易被说服。然而，就地方政府而言，其固有的权威地位以及威慑力则足以令被拆迁人知难而退，因此有的开发商会通过利益输送等手段笼络地方政府，相比之下被拆迁人则很难为地方政府提供实际利益，在这种局势下，个别地方政府会倒向开发商一方。地方政府倚赖开发商所能带来的经济利益，开发商则借助于地方政府的支持大举进行房地产开发。在地方政府和开发商面前，其中的被拆迁人作为普通老百姓，往往势单力薄。

（三）招商引资与财政收益、政绩的需要

改革开放以来，招商引资成为各地政府的重要任务，实践中甚至存在招商引资任务的硬性指标，毕竟通过招商引资不仅能够为地方政府增加财政收益，同时还能解决就业问题、服务于GDP的增长等。而招商引资所需的基础资源也就是土地，因此地方政府通过做好房屋拆迁工作，为招商引资提供便利，也就不足为奇。

基于我国特殊的财政体系，地方政府在现有的税收体系下财政资金往往较为紧缺，只有在土地出让的过程中，地方政府才能够成为最大的受益者，而越是通过拆迁卖地获取高额收益，则越是加重了地方政府对土地财政的依赖。此外，通过大兴土木进行城市建设，往往也是提升GDP、彰显政绩的一条捷径，因此地方政府也就更加热衷于房屋拆迁活动。