第一节 房屋拆迁的概念和特征
一、房屋拆迁[1]的概念
从字面上看，“拆”的意思是把土地上的建筑物、构筑物等拆除，“迁”的意思则是将土地上的原有使用人迁移到别处。不过，从现行有效的法律法规来看，包括《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及其他涉及房地产的法律法规等，实际上都没有明确界定“拆迁”或者“房屋拆迁”的含义，目前的权威法律词典中也很少有关于“拆迁”的明确解释。应当说，“拆迁”乃是我国经济社会转型阶段的一个中国特色概念，而并非严格的法律概念，只是现实中人们关于政府拆除房屋、要求公民搬迁等活动的一个概括。目前，我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经使用“征收”这一较为规范的法律概念，代替了原本具有中国特色的“拆迁”，但实质上二者的含义基本上是相通的。
所谓的房屋拆迁，本质上是指政府基于对土地的征收行为[2]，继而拆除该土地上房屋的行为。我国《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从广义上来看，土地的征收不仅仅包括对土地所有权的征收，也包括对土地使用权的征收，前者表现为国家将集体土地转为国有土地，后者则表现为国家收回国有土地使用权。
根据我国目前的土地制度，也即土地公有制，土地的所有权只有两种性质，一是国有土地所有权，二是集体土地所有权。按照不同的土地所有权性质，可以将房屋拆迁划分为以下两种类型，即国有土地上的房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁。
（一）国有土地上房屋拆迁的概念
国有土地上的房屋拆迁，也就是我们平常所说的城市房屋拆迁，是指拆迁方为了城市发展、实施建设项目，而对城市规划区内的国有土地上房屋进行拆除，并对房屋的权利人进行迁移并给予补偿的行为。由此可知，此类拆迁主要是为了保障建设项目的顺利进行，被拆迁房屋所在的土地属于城市规划区内的国有土地。拆迁活动本身包括一系列的活动，不仅涵盖了房屋拆除这单一行为，更重要的是涉及当事人之间的经济利益关系，拆迁将会在一定程度上重新调整、分配经济权益，因此拆迁行为在性质上不仅仅是行政行为，同时也包含了一定的民事行为。
国有土地上的房屋拆迁，主要体现为政府收回有关房屋所占的国有土地的使用权，同时也是对该国有土地上房屋权属的剥夺。不过，在国有土地上的房屋拆迁中，拆迁方的目的并不在于取得房屋的权属，而是要取得房屋所占的国有土地的使用权；尽管国有土地上的房屋拆迁直接表现为拆除有关房屋，但实质上则是为了取得有关的国有土地使用权。
国家对于大部分城市土地均享有所有权，至于土地上的居民则只享有相应的使用权。因此，收回国有土地，并不是收回国有土地的所有权，而是收回国有土地的使用权。一般而言，我国的国有土地收回制度包括以下两种：一是基于公共利益的需要，或者为了城市规划的实施而进行旧城改造，涉及土地使用权调整的，由政府作出相应的补偿后，将尚未到期的国有土地使用权予以收回；二是政府将国有土地使用权无偿收回，主要情形包括：（1）通过出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（2）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（3）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，国家应当收回这部分土地，改作他用；（4）以出让方式取得房地产开发用地，以及已办理审批手续的非农建设占用耕地，对满两年未动工开发建设的，可以无偿收回土地使用权；（5）国有土地使用者不按照批准的用途使用土地的，由县级以上地方人民政府地政部门按土地违法行为处罚程序责令交还国有土地。
显然，国有土地上的房屋拆迁一般属于上面第一种收回国有土地使用权的情形。从本质上看，这一行为涉及的客体有两种，一是国有土地的使用权，二是房屋的权属。从国有土地使用权的角度来看，国有土地上的房屋拆迁是对该国有土地使用权的收回；从房屋权属的角度来看，国有土地上的房屋拆迁是对该房屋权属的剥夺。但无论从哪个角度来看，上述行为均属于政府征收行为。
国有土地上的房屋拆迁，实质上是为了便于对相关土地进行集约化的经营。众所周知，房屋拆迁的主要目的就是获得土地。在当今的社会，城市的土地可谓是“寸土寸金”，城市的发展也不断向空中和地下延伸。通过国有土地上的房屋拆迁，一方面可以将土地利用率较低的平房改造成楼房，从而使得容积率进一步增加；另一方面也可以将更多的地面面积腾出来用于城市绿化或者市政设施的建设，从而实现城市的进一步发展。可以说，城市发展建设当中的一项重要工作，甚至可以说是基础性的工作，就是国有土地上的房屋拆迁。
（二）集体土地上房屋拆迁的概念
集体土地上的房屋拆迁，也就是我们平常所说的农村征地拆迁，是指拆迁方对集体土地上的房屋进行拆除，并对房屋的权利人进行迁移并给予补偿的行为。值得注意的是，集体土地上的房屋拆迁并不仅仅限于农村征地拆迁，实际上在城市规划区内，仍然保留了一部分的集体土地，也就是我们熟知的“城中村”，而“城中村”房屋的拆迁，同样属于集体土地上房屋拆迁的范畴。
实践中，集体土地上的房屋拆迁主要是拆迁方对城市规划区以外的农村集体土地上的房屋权利人进行安置补偿，并拆除有关房屋的法律行为。城市规划区以外的农村集体土地，可以进一步分为城郊土地和农村土地，由于土地区位的不同，被拆迁方所获得的安置补偿也不尽相同。一般而言，城郊的集体土地房屋拆迁中，被拆迁户可以获得比农村的集体土地房屋拆迁更高的安置补偿，所以实践中不少城郊的农户对拆迁更加怀有期待。
另外，对于土地的征收行为和土地的征用行为，也有必要进行区分。在2004年《宪法》和《土地管理法》修正之前，对于土地的征收和征用并没有多加划分，一般都称为“征用”；而在目前，大部分法律条文中已经将“征用”改为“征收”。无论是土地的征收行为或者征用行为，都是政府基于公共利益目的，凭借国家公权力而单方作出的强制行为，且均应作出补偿。尽管如此，二者还是有一定的区别，主要表现为土地被征收后，所有权性质发生了改变，由集体所有转为国有；而土地被征用后，所有权性质则没有发生改变，仍然属于集体所有，在征用结束后仍然归还给集体经济组织。
在集体土地上进行房屋建设，首先应取得该土地的使用权，否则建成的房屋很可能被认定为违法建筑而难以得到补偿。关于集体土地上的土地使用权，我国《物权法》第一百五十二条规定了宅基地使用权，第一百五十一条规定了集体建设用地的土地使用权。因此，可以将集体土地上的房屋拆迁分为两种类型：一是住宅房屋拆迁，即宅基地上的房屋拆迁；二是非住宅房屋拆迁，即集体建设用地上的房屋拆迁，例如商业用房等。从以往的集体土地上房屋拆迁实践来看，对于住宅房屋的拆迁，强调保障被拆迁人的居住条件，一般采用产权置换或者货币补偿的方式进行安置补偿；对于商业用房等非住宅房屋，实践中则更多地采用货币补偿方式。
从房屋拆迁的发生原因来看，可以把集体土地上的房屋拆迁分为两种类型：一是因为国家建设需要征收集体土地而引起的房屋拆迁；二是因为农村建设需要占用集体土地而引起的房屋拆迁。其中，第一种类型属于土地征收，在集体土地被国家征收之后，相应的宅基地或者集体建设用地的使用权也将因此而消灭，相应地，有关集体土地上的房屋也就面临拆迁；第二种类型并不涉及土地所有权性质的变更，主要是集体经济组织基于建设需要，例如目前普遍存在的旧村改造等项目，在获得相关部门批准后，对土地的使用权人予以补偿，并将有关集体土地使用权予以收回，随后有关宅基地或集体建设用地上的房屋也将面临拆迁。
（三）国有土地上房屋拆迁与集体土地上房屋拆迁的区别
2011年国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，为国有土地上的房屋拆迁提供了更加明确的指引：征收的目的限于保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要；征收的主体限于市、县级人民政府，征收的实施单位则可以是市、县级人民政府确定的房屋征收部门；房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，必要时还应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并在房屋征收范围内向被征收人公布调查结果；在补偿范围方面，则包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁和临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。
与国有土地上的房屋拆迁相比，集体土地上的房屋拆迁主要是基于集体土地征收而引起的房屋拆迁，二者虽然均涉及房屋的拆迁，但却体现出诸多差异，具体区别如下：
1.适用的法律规范不同
国有土地上的房屋拆迁，最初由《城市房屋拆迁管理条例》（已失效）加以规制，《物权法》公布后，强调了征收与征用的区别，并且确定只有为了公共利益的需要才可以征收土地和房屋，因此，国务院于2011年1月21日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，废止了旧的拆迁条例。此后对于国有土地上房屋的征收与补偿主要以《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为全国统一的法律规范；而集体土地上的房屋拆迁则目前仍只能适用《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》的规定。关于土地征收的安置补偿规定，《土地管理法》第四十七条规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，因此目前在全国范围内并没有关于集体土地上房屋拆迁补偿的统一规范，实践中各地的做法也存在很大差异，国家关于集体土地上房屋拆迁的法律规范亟待出台。
2.补偿范围和补偿标准不同
对于国有土地上的房屋拆迁补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁和临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，另外还有一定的补助和奖励；该条例第十九条规定对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，而被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。而对于集体土地上的房屋拆迁，由于全国缺乏统一的法律规范，补偿范围不尽相同，而且往往小于国有土地上房屋拆迁的补偿范围；在补偿标准方面，也没有明确规定集体土地上的房屋拆迁按市场价补偿，造成实践中补偿标准参差不齐，目前大多数是采用重置价格作为补偿标准，略低于国有土地上房屋拆迁的补偿标准。
3.土地性质和拆迁程序不同
对于国有土地上的房屋拆迁而言，在拆迁前后土地的性质并没有发生改变，均为国有土地，而对于集体土地上的房屋拆迁而言，集体经济组织占地性质的房屋拆迁并不改变土地的集体所有性质，而国家征地性质的房屋拆迁则涉及将土地的集体所有性质转变为国家所有性质。在拆迁程序方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定市、县级人民政府有权基于公共利益的需要作出房屋征收决定；而在征地性质的集体土地上房屋拆迁中，则需要先对土地征收进行报批，历经征地调查、听证、项目审批等一系列的手续之后，才进入房屋拆迁的审批和实施阶段。在实际操作中，由于土地征收的程序繁多，而地方政府往往急于拆迁，因此集体土地上的房屋拆迁存在诸多违法现象。另外，对于集体土地而言，虽然农民是土地的所有权人，但并不直接行使土地所有权，而是由村委会等来具体行使，因此农民的利益受侵害的现象并不罕见，包括征地拆迁的补偿款往往是先发放到村委会等，然后再发放给农民，其结果容易使农民的应得利益遭到损害。
二、房屋拆迁的特征
（一）国有土地上房屋拆迁的特征
国有土地上房屋拆迁的基本特征可总结为以下几点：
1.被拆迁房屋位于国有土地之上
国有土地上的房屋拆迁，顾名思义，被拆迁房屋必须位于国有土地之上。也就是说，有关房屋必须在城市中，并且处于城市规划区域内，所占土地性质为国有土地。只有此类房屋的拆迁才属于国有土地上的房屋拆迁，可以适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿安置。
2.以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为拆迁的主要依据
目前，国有土地上的房屋拆迁活动主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行。该条例由国务院于2011年颁布施行，成为规范和约束国有土地上房屋拆迁补偿的基本法规，以往的其他法律法规和政策等与该条例发生冲突的，均应以该条例为准。此外，其他关于国有土地上房屋拆迁的规章、政策、地方法规等，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》共同对国有土地上的房屋拆迁进行规范。
3.房屋拆迁必须是为了公共利益的需要
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，只有为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，方可进行拆迁，具体包括以下公共利益需要：（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
4.拆迁方应当遵循法定的拆迁程序
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前，拆迁方进行国有土地上的房屋拆迁，应首先根据法定程序取得相应的房屋拆迁许可证，随后才可进行房屋的拆除，或者委托他人进行房屋的拆除，实施拆迁的主体必须具有房屋拆迁资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，废除了房屋拆迁许可证，只有市、县级人民政府有权作出征收决定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，但房屋征收实施单位不得以营利为目的。拆迁房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。
5.拆迁方应当对被拆迁方进行补偿安置
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，国有土地上的房屋拆迁，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿，补偿范围包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁和临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。值得注意的是，国有土地上的房屋拆迁具有强制性，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。
上述几个方面就是国有土地上房屋拆迁的基本特征。然而，在实际操作中，许多拆迁活动不一定具备上述特征，而是披着合法拆迁的外衣进行违法拆迁，究其原因，不外乎是城市拆迁背后的巨大利益驱使。在拆迁活动中，被拆迁人与拆迁人发生争议和冲突最多的环节就是补偿、安置，在此过程中，被拆迁人的实质利益经常会遭到侵害且受到损失。但由于城市房屋拆迁的程序繁琐复杂，当被拆迁人的合法权益遭到侵害和损失时，常常由于没有预先收集到充分合法的证据或者对时效性没有正确的认识，而最终使自己的权益得不到应有的保护。所以，通常情况下，被拆迁人需要尽早聘请具备法律知识的专业人员来对自身合法权益进行维护。
（二）集体土地上房屋拆迁的特征
集体土地上的房屋拆迁，主要是指集体土地征收引起的房屋拆迁，具有以下基本特征：
1.被拆迁房屋位于集体土地之上
集体土地上的房屋拆迁，涉及的房屋必须位于集体土地之上。值得注意的是，集体土地上的房屋拆迁虽然主要是指农村房屋拆迁，但涉及的房屋并不仅限于农村房屋，还包括城郊集体土地房屋、城中村集体土地房屋的拆迁。具体而言，包括集体所有的宅基地上的房屋拆迁，以及集体建设用地上的房屋拆迁。
2.以《土地管理法》及《土地管理法实施条例》为拆迁的主要依据
目前，针对集体土地上的房屋拆迁，国家并没有出台统一的法律法规，仍主要适用《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中有关集体土地征收的相关规定，对于房屋的补偿，按照该法规定的被征收土地上的附着物进行补偿。但是，该法的相关规定十分模糊，因此目前在全国范围内并没有明确统一的规范。
3.征地拆迁必须是为了公共利益的需要
《土地管理法》第二条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”因此，与国有土地上的房屋拆迁相似，集体土地上的房屋拆迁同样必须基于公共利益目的。不过，该法并未对公共利益进行详细的列举，公共利益的内涵仍然比较模糊，实践中容易遭到滥用。
4.拆迁方应当遵循法定的征地程序
根据《土地管理法》的规定，集体土地征收应当经过省级以上人民政府审批；依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
5.拆迁方应当对被拆迁方进行补偿安置
集体土地征收后，土地所有权变为国有，土地上的房屋也将被拆除。与国有土地上的房屋拆迁相似，集体土地房屋拆迁中，拆迁方同样应当对被拆迁方进行补偿安置。具体的补偿范围和补偿标准，全国范围内并没有统一明确的规定。作为国家征收行为，集体土地上的房屋拆迁同样具有强制性，根据《土地管理法实施条例》的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
实践中，大量的农村房屋拆迁活动是一种“官商结合”的产物，是地方政府为了低价把土地使用权拿到手后高价拍卖从中牟利而产生的一种行为。农村土地被征收后，原土地使用权范围内的占有人、使用人迁走并给予补偿，就是国有土地上的拆迁，被“农转非”的失地农民大多也将在城市里生活，那么补偿应该按照城市房屋拆迁补偿标准，但是实际生活中并不是这样的。毫无疑问，不满与矛盾就会产生。