第一节　新旧条例的对比

一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前城市房屋拆迁存在的问题

从嘉禾非法拆迁案到湖南衡阳暴力拆迁案，几乎每年都有因非法暴力拆迁而导致的社会群体性事件，而每一次这样的事件的爆发，都将百姓对政府的积怨推向高潮，使得干群关系走向紧张，这对于缓和当前社会的矛盾，维护社会稳定都造成了极为不利的影响。具体总结起来，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布前，我国城市房屋拆迁所出现的问题主要集中在以下几个方面。

（一）城市房屋拆迁中公权力滥用现象严重

在我国城市房屋拆迁中，政府的身影始终贯穿拆迁活动的始终，即便是在为营利目的的商业拆迁中，完全是开发商与老百姓这两个平等主体之间的民事法律行为，政府仍然决定拆迁与否或干涉补偿安置争议解决，从而造成了公权力严重滥用，政府在拆迁中角色失当、职能错位，出现了失职或者越权的现象。究其原因，主要是由于没有区分公共利益拆迁与非公共利益拆迁。对于非公益性拆迁，其中的补偿协议是一种民事合同，属私法范畴，由民事法律关系调整，以民事法律关系解决拆迁人与被拆迁人的补偿纠纷问题。对于非公共利益拆迁，应该由市场因素和双方意思自治来决定，遵循自由、平等、诚实信用的民法基本原则，政府是不应该介入和干预的。因此，如果不对这两种形式的拆迁进行区分，势必造成在拆迁司法实践中，特别是在拆迁当事人无法达成拆迁协议，而发生强制拆迁时，无法严格区分司法强制拆迁和行政强制拆迁，从而导致在强制拆迁司法实践中大肆运用行政强制拆迁，拆迁管理部门滥用公权力，严重侵害被拆迁人的合法权益的结果。

（二）法律程序不利于被拆迁人利益的保护

程序正义是实体正义的保障，但是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之前，有关城市房屋拆迁的法律程序是不利于被拆迁人合法权益的保护的。在实践中，一些行政机关为了达到目的，无所不用其极，停水、停电、停暖、堆置垃圾、人身伤害等，本应作为守夜人提供公共服务的政府变成对个人权利的侵害者。导致这种局面的最主要的原因就是法律程序的不完善，具体体现为：首先，强制拆迁执行主体设置不合理。拆迁条例规定了房屋所在的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，但有关部门并没有明确，这为实际操作带来了很大的困难。实践中政府作出强制拆迁决定后，往往是房屋管理部门具体负责拆迁，为加大力度政府甚至出动公、检、法、城管、街道办等部门协同执行，这种情况极易出现权力滥用，严重侵犯个人的财产权益。同时，执法机关庞杂，相对人不知向谁主张自己的权利，这于当事人的权利保障也是不利的。其次，听证制度立法权威不够，内容存在缺陷。尽管《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定了强制拆迁的听证制度，但由于该规程仅仅是部门规章，立法位阶不高，缺乏权威性，而且本身内容也存在着较多缺陷，在实践中并没有得到很好的遵行。再次，诉讼期间不停止拆迁的执行，显然不利于保护被拆迁人的利益。被拆迁人之所以诉诸法院，是因为拆迁人与被拆迁人双方不能达成有效的协议，并且对相关政府部门的裁决不服。此时未待法院作出判决仍然可以不停止拆迁的执行，其结果可能造成无法弥补的损害。如果法院审判后结果表明行政裁决有错误，但届时强制拆迁却早已结束，被拆迁人的房屋已经被夷为平地，此时法院的判决就成了一纸空文，没有任何意义了。

（三）补偿标准过低、补偿范围过窄

在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前，房屋拆迁补偿制度不合理主要表现为：标准低、评估乱和缺乏救济。房屋拆迁当中最令人关心的问题便是房屋拆迁补偿，它直接关系到拆迁人和被拆迁人的切身利益。补偿不及时或补偿标准太低是众多的强制拆迁纠纷产生的最重要的原因之一。目前我国拆迁补偿标准都由地方制定，而地方政府制定的房屋货币补偿标准往往偏低，被拆迁人普遍难以接受。此外，房屋拆迁评估是确定补偿金额的关键，评估作为拆迁补偿的中心环节。直接影响拆迁当事人的权益。原拆迁条例规定对被拆迁房屋的补偿以房地产市场评估价格为标准，这一标准并不科学，其至少没有考虑拆迁行为对被拆迁人造成的损害的赔偿，如搬家造成的损失，邻里关系的改变，对子女入学、工作带来的不便，对原周边较优越的生活环境、配套设施改变带来的损失等等，这些都不能从房地产市场评估价格中得到赔偿。其次，按照房地产估价理论，急于出售或购买情况下的交易，相邻房地产的合并交易，都属于不正常的交易情况，其价格都要偏离正常交易价格。房地产征收（拆迁）在强买强卖情况下的价格用房地产市场评估价格作标准是与房地产估价理论相背离的。现实中因拆迁引发的群体上访事件、屡屡出现的钉子户乃至自焚事件，均反映了房地产市场评估价格标准不尽合理。

（四）司法救济路径不畅

法院往往是人们维护自己权益的最有利的一道屏障，但是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布前，相关法律条文的规定却极大地限制了被拆迁户在权益受到侵害时向法院寻求救济的渠道。首先，在以前的法律条文中，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。根据这一规定，行政仲裁成为当事人无法绕开的一个法定程序。而城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为，政府的裁决很难对被拆迁人有利。这种表面上公平但实质上隐含着巨大不公平的条款，对被拆迁人的利益极为不利。其次，即使被拆迁人选择行政诉讼，由于我国超级强大的行政权力，往往也无法改变命运。一些地方党委、政府通常将法院视为一个职能部门，法院有时甚至是城市房屋拆迁主管部门的“执行机构”。这种局面使得法院公正和中立形象折扣大减。再次，行政诉讼中，法院原则上不涉及审查行政行为合理性，只审查行政行为的合法性，这对被拆迁人非常不利。最后，即使法院认定房屋拆迁裁决不合法，也只能作出撤销的判决并判令重作，由作出裁决的原行政机关处理，拆迁人和被拆迁人的纠纷并不能最终在法院得到处理。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的改进

原拆迁条例是2001年颁布的，它满足了当时城镇化、工业化的发展需要，在一定程度上促进了房地产业的迅速发展。但是，该条例以建设单位作为拆迁主体，在拆迁程序上规定的也不详细，没有充分关注被拆迁人合法权益的保护，从而导致了城市房屋拆迁缺乏规范，使得暴力拆迁引起的社会群体性事件时有发生。尤其是在《物权法》颁布之后，原拆迁条例与《物权法》的有关规定发生了冲突，这更加剧了实践中因城市房屋拆迁引起的各种社会矛盾。在这种情况下，为了规范公权和保障私权，统筹兼顾城镇化、工业化建设与被拆迁人的合法权益，使公共利益和私人利益得到平衡与协调，《国有土地上房屋征收与补偿条例》应运而生。这部为社会各界广泛关注的条例针对以前出现的各种问题，作出了许多改进，主要体现在以下几个方面。

（一）重新定位了拆迁活动的主体

首先，在拆迁主体方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了征收补偿的主体是政府。条例第四条第二款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。根据此条文，市、县级人民政府作为拆迁法律关系中的主体，即拆迁人和补偿人。一方面，政府是拆迁人，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。在此应该注意的是，政府作为拆迁人，并非等于政府可以强制搬迁，而正因为政府是拆迁人，其不能再以裁判者的身份裁决其与被拆迁人发生的纠纷。另一方面，政府也是补偿人，即只能由政府出面与被拆迁人达成补偿协议，并且由政府来支付补偿费用。其次，政府可以委托房屋征收实施单位从事拆迁活动。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”。由于企业以营利为目的，其在利益驱动下容易实施侵害被拆迁人权益的行为，为了防止这种局面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》不允许企业作为征收实施单位，通常委任事业单位作为房屋征收实施单位，并明文要求其从事拆迁活动不得以盈利为目的。第三，明确禁止建设单位参与搬迁活动。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，“禁止建设单位参与搬迁活动”。现实生活中，不少建设单位基于利益驱使，采取断水、断电、断路、断气，甚至以暴力胁迫等手段强迫被拆迁人搬迁的手段，严重影响了社会的稳定。如果以政府作为拆迁主体，上述违法行为会明显减少甚至可以避免。因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》严格禁止建设单位参与强制搬迁。建设单位不参与强制搬迁，有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，维护社会稳定。

（二）明确界定了公共利益的范围

行政征收权是公权力的一种特征，具有自我扩张的性质，加之公共利益的不确定性，征收机关在适用时往往体现了较大的自由裁量权。如果不对之进行合理约束，必然会侵害被征收人的合法权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布以前的立法，都只笼统的规定了公共利益的概念，并未对其外延进行界定。由于公共利益具有不确定性、发展性、开放性、宽泛性、抽象性等特点，界定公共利益的外延一直是学术界和立法进程中的疑难问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》在第八条明确界定了公共利益的范围，这是立法的一个重大完善。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。该条文以具体列举的方式明确界定了公共利益的内容，强调了公共利益必须法定化，并且在内涵上应当与国家和社会的整体利益保持一致。另外值得一提的是，该条文还从程序上完善了公共利益的界定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。而这些规划都是由全国人大及地方各级人大做出的，因此这样能够保证程序的正当性，保证公共利益的界定体现民意，防止地方政府对公共利益的随意界定。

（三）强化了对被拆迁人的合法权益的保护

从实践来看，因城市房屋拆迁所引发的各种矛盾，主要集中在征收补偿的标准和补偿的公平性方面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》集中就补偿制度作了重大完善，其核心是提高补偿标准，其最大的亮点也体现在强化补偿方面。其一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。这就要求政府在拟定征收补偿方案时要征求公众的意见，包括被征收人的意见。这样给予了被拆迁人表达意见的机会，赋予了他们申辩和质疑的权利，无疑使得征收补偿方案更能维护被拆迁人的利益。其二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。这样，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确确立了拆迁行为的基本原则——先补偿后搬迁。从物权的角度来看，只有在依法作出征收补偿之后，拟拆迁房屋的所有权才发生转移，此后政府才能拆迁，如果政府在补偿之前强拆就是违法的，这样就从立法上避免了实践中存在的因补偿未到位而强制搬迁的现象。其三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。这样，《国有土地上房屋征收与补偿条例》便对补偿标准做了明确、具体的规定，明确了具体的征收补偿标准。另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。该条文款赋予了被征收人在要求补偿时的选择权，也更有利于被征收人合法权益的维护。其四，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。这样，《国有土地上房屋征收与补偿条例》赋予了被征收人选择房地产价格评估机构的权利，从而可以有效避免在评估机构选择上，政府干预而产生的压价、压低补偿的现象，有效地保障了被拆迁人的利益。

（四）进一步完善了拆迁程序

程序是“看得见的正义”，严格程序是《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行的制度性保障。整体来看，条例注重征收程序的完善，切实保护了被拆迁人的利益，具体体现在以下四个方面：其一，确定了公共利益的程序。这点在前文已述及，不再赘述。其二，完善了征收的决定程序。这具体体现在以下几个条文上：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。根据该条文，征收决定前就应确定补偿方案，而且政府应当组织对补偿方案的论证并予以公布和征求公众意见，这样就能使征收更为公开透明，并能更广泛的吸收被征收人的意见。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。通过组织听证会，广泛征集民意，使旧城区的改造更能符合被拆迁人的利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。大面积的拆迁可能会引发社会矛盾，引起群体性事件，据此条文，政府拆迁前应该进行社会稳定风险评估，来决定是否拆迁。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。据此，被拆迁人通过公告，可以了解征收的内容，明确其应享有的权利，并且可以及时提出异议。其三，明确了强制搬迁程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。据此，条例取消了行政强制搬迁，只规定通过司法程序进行强制搬迁。因为法院在强制搬迁中，相对处于更中立的地位，由中立的第三方进行强制搬迁，更有利于保障被拆迁人的利益，保障拆迁活动的顺利进行。这种采取司法强制搬迁的措施，体现了现代社会程序公正的必然要求。其四，完善了救济途径。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。这样，《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予了被拆迁人充分的行政救济和司法救济的途径。

总体来说，《国有土地上房屋征收与补偿条例》在规范拆迁、保障私权方面迈出了实质性的一步，相比《城市房屋拆迁管理条例》而言，其针对经济发展的需要和社会现实情况，明显有重大进步。