二、审理集体土地征收拆迁行政案件所反映出的突出问题及成因分析
（一）土地演变过程错综复杂，行政机关收集、固定证据不规范，行政相对人举证能力弱，案件审判认定事实困难
1.因历时久远、土地档案保管不完善，导致对土地、房屋的面积认定困难
调研发现，实践中认定集体土地及土地上房屋的面积主要有四种表现形式：一是集体土地所有权、使用权、土地上房屋所有权等原始权证载明的面积；二是征地时相关部门依法实地勘测的面积；三是除对原始权证载明的面积予以确认外，对未经批准新建、改建、扩建的面积，认为属于违章搭建的，不予认定该面积，但对建设成本予以补偿；四是除对原始权证载明的面积予以确认外，对未经批准新建、改建、扩建的面积，按照建房时家庭人口，对照当地有关征地拆迁政策核定相关面积。四种面积表现形式因测量方式、技术、年代等原因，一般都存在差异。但是，无论征地机关以哪一个面积作为批准征地或补偿安置的面积，只要该面积小于以其他方式计算的面积，就可能引发行政争议。
例如：一部分房屋办理了建房规划许可和用地许可，但建房超过批准面积的部分未补办手续，有权机关也未及时处理，导致超过面积的部分无证状态持续多年；或者证载面积只包括住宅，不包括附属用房；还有的被征收土地权利人为获得更高补偿，征地前临时抢建、搭建等。由于原始凭证所载明的事实更接近法律事实，而实际测量的数据证明的事实则更接近于客观事实，案件审理中，人民法院如果采信具有更高证据效力的原始凭证，极有可能在客观上减少被征地权利人的合理补偿利益，如果采信实测面积，又缺乏有效的权证依据。实践中，集体土地上房屋的实测面积大于证载面积、少批多建的情况大多存在。加之有的被征收集体土地由于长期以来地形地貌发生重大变化、土地确权工作粗糙、历史档案保管不善等原因，土地四至难以确定，土地的实际用途与法定用途的一致性难以确认，导致人民法院对尊重法定事实还是尊重客观事实产生困惑，尤其在如何认定面积、如何合理补偿的问题上，很难评判。
2.因行政机关收集、固定证据不规范，导致对部分程序性事实认定困难
在集体土地征收拆迁行政诉讼中，公告问题往往成为当事人双方讼争的焦点。被征地权利人一般会诉称认为由于征地机关未及时张贴《征用土地公告》和《征地补偿、安置方案公告》或没有实质性履行公告职责，导致不清楚征用土地的用途、范围、面积、征地补偿安置的具体标准、方法和措施，侵犯其知情权、参与权，征地拆迁程序违法。针对原告的主张，被告或者在行政程序中疏于收集公告证据，或者未依照《最高人民法院行政诉讼证据若干问题的规定》保存、固定公告证据，存在照片不能反映拍摄时间、地点及背景特征，会议记录无到会被征收土地权利人签名等证据形式上的瑕疵，由于公告是集体土地征收拆迁中的必经程序，上述证据瑕疵必然给人民法院评判行政机关是否依法履行了公告的法定职责带来实际困难。
相关行政文书的送达程序争议也是集体土地征收拆迁行政诉讼中的焦点和难点问题。实践中，行政机关一般采取留置送达、邮寄送达和公告送达三种送达方式，在前两种送达方式中，留置送达的送达回证大部分没有被送达人本人签名，只有送达人或见证人签名，而见证人一般都是村支书、村长等“村官”，缺乏其他的拍照、摄像等辅助证明手段；邮寄送达中有的送达地址是已不具备居住条件的被征收拆迁的住所，邮寄送达的回执中只有寄件人签名和邮件无法送达的凭证。诉讼中，原告一般均会对该两种送达方式的真实性产生异议。公告送达虽然法律手续齐全，但原告仍会对其送达的合理性、正当性产生异议，认为行政机关在能够直接送达、邮寄送达的情形下，径行采用公告送达的方式，而且公告的期间从7天到15天不等，明显违反法律规定。上述情形的存在，给人民法院认定行政程序性事实带来了极大困难。
3.因被征地当事人收集、举证能力弱，导致对起诉事实认定困难
虽然《行政诉讼法》确立了被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任的基本举证原则，但原告仍然要对其起诉符合行政诉讼的受案条件承担举证责任。大部分集体土地征收拆迁行政案件中，原告起诉有明确的被告、具体的行政行为，有证据证实其本人就是该具体行政行为的相对人或利害关系人，被告也承认被诉具体行政行为是其所为。因此，一般情况下，原告能够尽到基本的举证责任。但是，在原告起诉认为被告强制拆除违法以及单独要求被告就其强拆行为承担行政赔偿责任两类案件中，因被诉的强制拆除行为属事实行政行为，对被告是否适格以及原告的实际损失问题，前者除被告自认实施了强制拆除的行为因而原告无须再举证证明外，原告往往只能证明事发的时间、地点和房屋实际被拆除的事实，但就实施拆房的主体，缺乏直接有效的证据；后者除原告在强拆之前就通过拍照、摄像甚至公证的方式固定证据外，法院只能根据被告在实施强拆过程制定的物品登记清单确认损失，对原告主张的物品登记清单之外的损失，甚至在个别情形下被告未登记屋内物品就实施了拆除行为，人民法院只能根据日常生活经验酌定原告的损失。这两种情形下，都存在原告举证不能或举证能力弱的问题。
如：在高某分别诉如皋市人民政府要求受理行政复议申请、诉如皋市公安局要求履行保护人身财产法定职责两案中，原告认为其所在的如皋市如城镇人民政府在双方未能达成征地拆迁补偿安置协议的情况下，组织并授意社会人员强制破坏、拆除了其房屋周边设施、附属用房等，镇政府则予以否认。虽然原告提供了反映现场的照片，但由于无法辨认照片中人员的真实身份，原告又无法提供其他的有效证据，虽然案件最终得以协调化解，但如协调不成，人民法院只能因原告举证不能而对其诉讼请求不予支持。[5]
（二）有关土地方面的法律法规规章不健全、不明确、不统一，相互冲突多，案件审判适用法律困难
1.部分土地法律、法规、规章规定较为原则、抽象，缺乏可操作性，导致司法评判标准缺失、适法困难
国家层面，现行集体土地征收拆迁规范主要散见于《宪法》《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规中。江苏省层面，关于集体土地征收拆迁的法规、规章主要有：《江苏省土地管理条例》《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》；南通市层面的规范性文件主要有：《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》，市辖区、各区县人民政府制定的有关调整征地补偿标准的通知，部分县（市）、区人民政府制定的有关集体土地上房屋征收补偿办法以及《南通市城市房屋拆迁管理办法》第五章中有关“被征用集体土地上房屋拆迁补偿安置的特别规定”。从行政诉讼法律适用的层级看，《土地管理法》《土地管理法实施条例》《江苏省土地管理条例》由于分别是法律、行政法规和地方性法规，依法属于人民法院对具体行政行为合法性审查的依据；《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》在性质上属地方政府规章，司法审查也可以参照适用；由于南通市没有立法权，因此南通市一级制定的规范性文件，虽然为规范当地的征地拆迁行政执法提供了遵循的依据，但人民法院在司法审查时，既不能“依据”，也不能“参照”。目前来看，上述法律、法规、规章尽管对与集体土地征收拆迁有关的职权、范围、程序、处理等作了相应的规定，但对相关程序问题，规定仍显原则、抽象，没有统一的执法、司法尺度，执法人员、行政相对人、司法审判人员之间，对同一规定存在不同甚至迥然相异的认识，导致在一些具体问题上司法评判的标准实际上处于缺失状态。
例如：《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《江苏省土地管理条例》第二十三条规定：因建设需要征用农民集体所有土地、使用国有土地的，实行统一征地、统一供地。从法律、法规的位阶效力看，后者虽然没有明确表述为“为了公共利益”，但也应当理解为“因为公共利益建设需要占用土地的情况”。问题是，“公共利益”应当如何界定？有关集体土地征收拆迁的法律、法规、规章并无更明确的规定。对比发现，国务院于2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条以列举的方式对“公共利益”作出了界定，明确了因公共利益征收的范围。但在集体土地征收拆迁中，能否直接援引该规定，还存在较大争议。如：有学者就主张从严理解，认为“公共利益”应当只限于国家机关和军事用地，城市基础设施和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等，商业开发用地不属于“公共利益”的范围。因为在城市不动产征收中，其重心是强调财产权的价值保障优位于存续保障，因而《国有土地上房屋征收与补偿条例》设定了较为宽泛的公共利益范围，较为符合城市化发展的需要。但农村集体土地征收的主要对象是耕地，直接关涉国家粮食安全，承载着更为重大的社会公共利益，因而就需要对公共利益进行严格的解释，以防止政府滥用征地权力。但也有观点主张从宽理解，认为只要符合城市总体规划，符合当地经济社会发展的需要，就都属于“公共利益”的范围。[6]
又如：《土地管理法实施条例》第四十五条规定：对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的行为，土地行政主管部门有作出责令交出土地的行政处理决定的职权。但对哪些行为实际构成了阻挠国家建设征用土地的行为、土地行政主管部门作出责令交出土地的行政处理决定需要遵循哪些程序，立法未作进一步规定。对哪些行为实际构成了阻挠国家建设征用土地的行为，一种观点认为，被征地农民因补偿安置问题与土地行政主管机关未达成一致意见而未交出土地，属于有正当理由的合法行为，因而不构成违法。另一种观点则认为，既然《土地管理法实施条例》第二十五条第三款有“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，那么，被征地农民仅以补偿安置问题拒绝交地就构成了对国家建设征用土地的阻挠。对土地行政主管部门作出责令交出土地的行政处理决定的程序，一种观点认为，根据正当程序原则，责令交出土地涉及被征地农民的重大现实利益，作出决定前应当听取当事人的陈述申辩。另一种观点则认为，在法律没有规定前，行政机关即使未听取当事人的意见，也不构成程序违法。实践中，对原则、抽象的立法规定，行政机关的适法标准一般较宽泛，主张拥有更多的自由裁量权，被征地拆迁的对象的适法标准则相反，无论司法审判采用何种标准，都无法让双方当事人都服判息诉。[7]
2.同一层级和不同层级的法律、法规、规章之间规定不统一、不一致、相互冲突，导致司法审判中适用法律困难
对集体土地上的房屋，《土地管理法》第四十七条第四款规定“按地上附着物进行补偿”；《物权法》第四十二条规定“应当依法给予拆迁补偿，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”；《江苏省土地管理条例》第二十六条规定“按照重置价格结合成新补偿”。由于上位法规定不一，导致实践中对集体土地上的房屋，有的以地上附着物界定，有的采取迁建安置的方式，还有的以国有土地上的房屋对待并直接适用城市房屋征收拆迁的规定补偿安置。但大多数情况下，均剥夺农民在集体土地上建房的选择权，损害了农民的合法权益，这也是农村征地拆迁纠纷多发的主要原因。由于对集体土地上的房屋征收拆迁补偿安置标准不统一，导致执法的混乱，从而产生被征收房屋的权利人相互攀比、抵制征地拆迁，最后造成拖延时间，以时间换取高额补偿，或以提起行政复议、行政诉讼向征地拆迁部门施压。[8]
此外，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。可见，对因征地补偿标准引发的纠纷，该条款确定的解决机制基本上是单一的行政救济方式，即终局解决方式为人民政府的裁决。[9]根据《行政复议法》第六条第（十一）项规定，只要公民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益，均可提起行政复议。同时，根据该法第三十条第二款规定，目前我国复议终局的仅有“省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”这一种情形。因此，《土地管理法实施条例》所确立的征地补偿标准争议行政救济终局的解决方式，就与《行政复议法》的规定产生冲突，这也直接导致了有关的行政诉讼案件人民法院是否受理的实践争议问题。一种观点认为，既然《行政复议法》确立了省级以上人民政府征用土地的决定为行政最终裁决，那么再结合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对征地补偿标准产生争议，依法也应当既不能申请复议也不能直接提起行政诉讼；另一种观点则认为，省级人民政府做出的批准征用土地的决定不同于其就征用土地的补偿标准争议作出的裁决，既然《行政复议法》没有规定该行为属于终局的裁决行为，当事人不服的，根据《行政复议法》第六条、第十四条的规定，既可以向该省级人民政府提起行政复议，也可以以该省级人民政府为被告提起行政诉讼。
3.立法存在漏洞，行政机关、行政相对人基于各自利益规避法律，导致司法审判适用法律困难
基于我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，集体土地的征地补偿问题尚未有专门立法，特别是程序性规范的缺失，导致集体、国有两类情形的征收补偿衔接不畅，行政机关执法中任意解释法律，自由裁量权较大，其征地拆迁行为缺乏基本的程序制约。比如：对集体土地上的房屋补偿，是在集体土地征收过程中一并解决，还是待集体土地征收完成后以国有土地上的房屋征收补偿，各地做法不一。根据《土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。据此，对集体建设用地的征收，就不仅包括对土地本身的征收，还包括对土地上建筑物、构筑物的征收。但在确定征地标的时，一些地方政府为加快进度，人为地将作为地上建筑物的房屋从征地程序中剔除，认为征地补偿只涉及对土地所有权丧失的补偿，而不涉及地上房屋的征收补偿，待针对土地的征收补偿程序完成、土地转为国有后，再继而启动国有土地上的房屋征收与补偿程序。这一做法本身不仅于法无据，而且还人为地造成了程序叠加，对于被征收人权益保障而言有害而无实益。[10]
又如，对宅基地的征收补偿机制，立法也存在漏洞。根据《土地管理法》第四十七条第三款、《土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，在《物权法》颁布实施之前，宅基地被征收的，使用权人可以获得安置补助费和基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款。同时，根据《物权法》第四十二条第二款、第三款，《江苏省土地管理条例》第二十六条第一款第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，《物权法》颁布实施之后，宅基地被征收的，使用权人有权获得居住条件的保障和基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款，但不再获得安置补助费。但是，由于《物权法》未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿，而是在“保障居住条件”的规定之下统筹考虑，导致实践中不仅有性质上属于农民集中居住区的住房安置补偿（农民上楼），还有货币补偿，以及另批宅基地自建等多种补偿方式，如采取前两种补偿方式，由于宅基地使用权本身具有的无期限使用性，被征地农民在安置的同时，其原来享有的宅基地用益物权实际就没有获得补偿；如采取后一种补偿方式，由于存在空间差异，农民可能会被安排到距离其耕地较远的地区居住，但这种显见的地区差被征地农民并未获得补偿。加之也没有划清宅基地所有权与宅基地使用权征收利益的分配比例，使得农民本应获得的合法利益在无形中就被消解了。[11]对由此产生的行政诉讼，人民法院往往在司法适法与失地农民利益保护中处于两难的境地。
此外，实践中还存在被征收土地权利人受利益驱使，为享受相应优惠的安置原则，在较短时间内协议离婚，人为将一户分为两户甚至更多户，或者抢建一部分附属用房，以获得更多的住房补偿安置。若行政机关未按其要求安置，就会引发行政争议。对于这类案件，如支持原告的诉讼请求，就会基于公平原则而损害其他被征收土地权利人的利益；如驳回原告的诉讼请求，又缺乏对这种规避行为的法源控制，并且还可能会引发新一轮的诉讼和涉诉上访事件，司法审判处于两难的境地。
（三）征地拆迁中多种利益交织，行政程序透明度不够，补偿安置矛盾尖锐，案件审判法律效果与社会效果难以兼顾
1.征地拆迁的补偿安置标准调整滞后，法律规定与现实脱节，导致司法审判难以解决被征地人群的核心关切问题
征地补偿安置争议是引发征地案件最主要的诉因，也是征地案件中诸多矛盾中最核心的矛盾。[12]“失地农民”从追求征地后更好地生存和发展空间出发，希望获得更高的补偿安置。但现实却是征地拆迁的补偿安置标准调整滞后，法律规定与现实脱节，征地后实际可能获得的补偿与征地前的心理预期形成较大落差，涉征地拆迁的双方在补偿安置标准、住房安置方式、安置对象的范围等各个方面均存在较大的意见分歧。当事人提起行政诉讼后，人民法院基于具体行政行为合法性审查原则，既无法对有关征地补偿文件行使抽象行政行为的审查权而提高补偿标准，也无法对法律框架内的行政自由裁量问题进行合理性审查，如果某一地块大部分群众均签订补偿安置协议自行搬迁，即便被诉具体行政行为存在违法，也只能以实体补偿安置未侵犯被征收土地权利人合法权益的理由，判决驳回原告的诉讼请求。可见，“失地农民”难以通过行政诉讼来满足其核心关切的补偿安置问题，进而引发其对党和政府、人民法院公信力的强烈质疑和抗争心理。
以征收耕地的土地补偿费、安置补助费为例：《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数量计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。《江苏省土地管理条例》第二十六条规定，征用耕地的，按其被征用前三年平均年产值的八至十倍计算土地补偿费，征地前被征地单位农业人口人均耕地十五分之一公顷以上的，安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的五倍；人均耕地不足十五分之一公顷的，从六倍起算，人均耕地每减少一百五十分之一公顷，安置补助费相应增加一倍，但最高不得超过该耕地被征用前三年平均年产值的十五倍。根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十四条第二款授权，南通市人民政府及所辖各县（市）人民政府，均分别制定了市辖区及各县（市）的征地补偿标准。例如：2011年5月制定颁布的《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》第八条规定：征用农用地的土地补偿费，按市区耕地前3年平均年产值的10倍计算（标准为每亩2600元），不分粮棉田和蔬菜田，征用农用地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人数计算，标准为每人24000元。问题是，自2011年以后，南通市人民政府一直未公布其后每一年的耕地平均年产值，也未重新确定新的补偿安置标准，即2012年以来的市区征地补偿安置标准一直以2008年、2009年、2010年3年的耕地平均年产值为基础计算，适用2011年的补偿安置标准。补偿安置标准调整滞后，与农村农业产值和生活水平日益提高的现状存在较大冲突。
再以征收耕地以外的其他农用地的土地补偿费、安置补助费为例：根据《江苏省土地管理条例》第二十六条的规定，除耕地外，征用精养鱼池的土地补偿费，按其邻近耕地前三年平均年产值的十至十二倍计算，征用其他养殖水面的土地补偿费，按其邻近耕地前三年平均年产值的四至八倍计算；征用果园或者其他经济林地的土地补偿费，按其邻近耕地前三年平均年产值的八至十二倍计算；征用其他农用地的土地补偿费，按其邻近耕地前三年平均年产值的六至十倍计算；征用其他农用地的安置补助费，按照该土地的土地补偿费标准的百分之七十计算。《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》在计算土地补偿费、安置补助费时，则不再对农用地的具体类别作进一步区分，即土地补偿费每亩26000元、安置补助费每人24000元。现实情况是，目前农村广泛存在非县级以上人民政府划定的菜地、渔池、经济作物、畜牧产品、果园地等，此类土地往往能创造较高的经济收益，一旦被征用，依法只能按一般耕地的平均年产值补偿，农民被征地后事实上难以维持原有的生活、生产水平，争议较大。
对集体土地上房屋的征收补偿，《江苏省土地管理条例》根据《土地管理法》第四十七条的授权，规定房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费，按照重置价格结合成新确定，并进一步授权设区的市人民政府确定土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准。经调研发现，虽然南通市各地对集体土地上房屋的征收补偿标准不尽一致，但一般均采取按被征收房屋的建筑结构、等级、使用年限、完好程度等因素，以房屋重置价结合成新评估补偿，不区分房屋的区位、用途等基本要素。虽然各地也确立了“被征收人员按不同年龄段分别领取一次性生活补助、就业培训生活补助、养老金”“被征收家庭实际困难、仅有一处住房且长期实际居住、所获得的征收补偿总额无法购买满足基本居住条件安置房屋的，按照一定标准给予最低安置保障”等基本保障制度，但无论是选择统建优惠购房、货币安置还是异地自建房屋，住房安置对象如不自行追加投入，仍无法维持原有的居住面积等条件，尤其是原有农村房屋面积较大而被安置人口较少的家庭，以及农村中的小商店、小作坊等，征地前后的差别比较突出。对此，2011年5月《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿款。
2.征地拆迁程序透明度不够，被征收土地权利人程序参与权无法充分行使，缺乏有效的行政救济渠道与沟通协商平台
征地程序包括行政征收的决定程序和行政征收的补偿安置程序。前者为决定国家征收权的行使与否，即征与不征的问题；后者为用地主体与让地主体之间的补偿安置协商程序，即补多与补少的问题。[13]可见，无论是“征与不征”，还是“补多补少”，都与被征收土地权利人存在着根本性利害关系，是必然的程序主体。根据《土地管理法》第四十六条、第四十八条的规定，目前被征收土地权利人参与征地程序主要表现为对征地公告、征地补偿安置公告的知情权。尽管《土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第三条对征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告作了进一步细化，如《土地管理法实施条例》第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。在此基础上，《征收土地公告办法》第十条规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门提出应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。第十四条规定：未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。但理论上，征收土地方案的公告程序仅是被征收土地所在地的市、县人民政府在征收土地方案经批准后的公示程序，被征收土地权利人并未参与到“征与不征”的决定程序中，补偿安置公告后，虽然立法要求“有关市、县人民政府土地行政主管部门提出应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见”，“对当事人要求听证的，应当举行听证会”，“确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改”，但同时又规定“由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”，使得“协调——裁决”成为法定程序，未明确赋予被征收土地权利人依法提起行政诉讼的权利。[14]加之《土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第十五条又规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，使得听取意见程序实际上既可有可无又缺乏有效的监督而流于形式。实践中，除征地程序立法设置本身存在的问题外，程序本身已设置的公开、透明环节及被征收土地权利人的事前告知、听取意见、选择评估、提供替代性或选择性安置方案等，也普遍存在执行不到位、权利被剥夺的情形。[15]行政程序的不公开、不透明，无即时性参与、协商、对话等可供被征收土地权利人选择，尤其是被征地拆迁的农民，其寻求救济的意见、合法权益的实现基本上是处于一种“被代表”的状态，[16]其救济手段只能转变为事后的反复诉讼、申诉、上访。
3.征地拆迁的司法救济渠道复杂，连环诉讼、反复诉讼、群体性诉讼情况突出，官民矛盾尖锐，给审判工作造成极大压力
集体土地征收利益主体多元、关系复杂、环节众多，既关系到被征收土地权利人的生存权、发展权等宪法权利，又关系到地方的社会稳定与经济发展。一件征地案件，往往是法律问题、政治问题、政策问题的交织体，有的还涉及复杂的历史遗留问题，受到多方面关注，难以简单的通过正确、严格适用法律来解决问题。[17]特别在当下，在巨额土地、房地利益的冲击下，一些区县为“赶进度、求政绩”，往往缺乏摸底调查、科学论证，就急于招商引资、仓促征地，存在诸如未征先用、征而不用、越权征收、严重违反法律程序等情形，导致征地过程中矛盾激化，协调难度极大。一旦诉诸法院，原被告双方利益非常对立，诉争矛盾尖锐，很难找到双方均可以接受的利益共同点或衡平利益。人民法院在审理此类案件时，通常是能协调处理尽量协调，确实不能协调需要实体裁判的，则根据补偿安置是否实际到位，是否实际损害被征收土地权利人的合法利益为前提，根据不同案件的实际情况作出不同处理。但是，如何取得法律效果与社会效果的统一，是人民法院审理集体土地征收拆迁行政案件中所面临的最大难题：如仅追求法律效果，会造成更多的行政机关败诉案件，有利于规范集体土地征收的依法行政工作，但很多在建重点工程项目会因此搁置，就会在更大的方面牺牲社会公共利益，而且在大部分被征收土地权利人已经签订补偿协调的前提下，再对个别人的补偿利益做出调整，也有损整体性利益，会引发更多诉讼和更大的不安定因素。如仅追求社会效果，就会在个案上滋长行政机关不依法行政、不按程序办事的惯性思维，对今后的征地拆迁工作带来不良效应，对涉诉行政相对人也说，也极不公平。可见，人民法院在“两个效果相统一”的问题上，很难两全。
例如：对于行政机关在未办理土地征用手续的情况下，即与被征收土地权利人签订安置补偿协议，拆房平地，交付建设方使用后，被起诉要求确认违法的案件就很难下判。一方面，若严格依法确认其行为违法，因牵扯范围广、人数众多，可能给政府方面开展工作造成极大压力，形成新的社会不稳定因素，若要求行政机关采取补救措施，又因用地指标的限制，可能会因无法取得合法手续从而追认其占地行为合法，即使补办到手续，也可能因程序的牵延日久，影响在建工程项目建设，损失巨大。另一方面，对于原告提出的补偿、赔偿请求，如依据《物权法》《土地管理法》的规定重新核算提高补偿标准，对已经签订协议、未起诉的广大被征地农民来说，已经形成的平衡能否重新打破，直接影响其现实生存问题，由此就可能形成新一轮的群体性涉诉上访事件，关乎社会稳定。
调研访谈中，大多数被征地农民对征地所涉具体工程项目并不关心，其最关心的还是征地拆迁的补偿能否到位，是否影响其日后生产、生活等现实问题。就已经起诉的被征收土地权利人来说，其对司法程序的设置也缺乏必要认识，其诉讼请求、理由和目的之间常常存在较大的差距。而行政审判仅对诉讼请求进行审查，裁判方式可能出现“只见森林不见树木”或“只有树木不见森林”的情形，与原告最初的诉讼目的可谓差之千里。一旦无法承受司法救济程序中的不利后果，被征收土地权利人在质疑判决结果公正性的同时，就会力图从其他方向寻求突破，由此造成连环诉讼、反复诉讼、诉讼与上访交织，不仅造成极大的讼累，也使人民法院与当事人之间的关系陷入尖锐的矛盾之中。实践中，部分被征收土地权利人甚至从原告的身份发展成专业的诉讼代理人，成为征地拆迁案件的诉讼专业户。例如：启东地区的李某某对征地拆迁行为不服，5年间先后以原告、诉讼代理人身份起诉、申诉40余次，给人民法院审判工作带来了极大的压力。