第一章
DT时代的政府数字化转型

在人类漫长的文明史进程中，从农业文明到工业文明，从刀耕火种到声光化电，每一次技术变革都带来了人类的组织方式、治理方式和制度体系的变革。技术变革与制度变革之间的永恒互动，推动着人类历史的车轮不断前进，也书写着今天激动人心的故事。

这是一个大变革的时代，世界正迎来百年未有之大变局。这是中国的新时代，经过40多年的改革开放，中国成长为世界第二大经济体，已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段。党中央把新时代全面深化改革的总目标明确为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是中国改革开放进入新时代的核心任务和使命。

与此同时，新一轮科技革命与产业变革方兴未艾，正在推动世界经济格局的重新洗牌。以大数据、云计算、物联网和人工智能等为代表的新一代信息技术，正在升级经济社会的生产方式、消费方式、运转方式和治理方式。以阿里巴巴等为代表的中国互联网企业，已经跻身全球互联网行业第一方阵，在信息技术、数字技术等方面从跟跑走向并跑，在运用新一代信息技术赋能企业发展、助推经济发展方面积累了丰富经验。

综合判断，我们正处于中国推进治理现代化和以新一代信息技术为代表的科技革命兴起的历史交汇期。这是一个“服务普惠化”、“治理现代化”和“数据智能化”的交汇期。习近平总书记对信息技术发展的一系列高瞻远瞩的判断，进一步强调了新一代信息技术赋能国家治理现代化，用“技术变革”推动“服务变革”和“治理变革”的重要作用，既为推动建设数字政府指明了方向，也为如何建设数字政府提出了方法路径。

20年来，阿里巴巴以“客户第一”为数字经济平台的运营理念与中国数字政府建设“以人民为中心”的指导思想一脉相承。阿里巴巴在国内31个省市通过云计算、大数据与移动互联网，服务于政府公共服务与数字政务，形成了一个数字政府生态体系。阿里巴巴助力浙江省推动“最多跑一次”改革和政府数字化转型，积累了与各级政府合作的实践案例。这些独特优势结合起来，让阿里巴巴能够顺应数字政府的发展趋势，为各级政府提供数字化转型服务，为提升国家的公共服务与治理现代化做出贡献。当然，数字政府的建设目标、范围、维度，要比一个互联网平台更加复杂、更为艰巨，阿里巴巴的探索只能提供借鉴。

“位卑未敢忘忧国”，在“治理现代化”与“数据智能化”的历史交汇期，我们提出“数字政府2.0”，正是为了表达中国领先的互联网企业对未来数字政府的想象，呈现阿里巴巴参与助力国家治理现代化的家国情怀，并支持中国在建设数字政府方面实现换道超车，领世界风气之先。

从“IT时代”到“DT时代”

数字技术重塑生产力

人类社会正在经历新一轮科技革命

2019年是人类科技史被改写的一年。在这一年中，天文学家第一次获得了完整的黑洞视界的照片，从此“黑洞到底长什么样”的问题有了答案；物理学家第一次成功捕捉到了量子跃迁将要发生的起始时间，证明了量子跃迁是一个极快的、连续的渐进过程，而非人们此前所想的那种“瞬间发生”的非连续事件；线虫的全部神经元完整图谱被完整破解，人类第一次真正意义上了解了生物的神经网络，今天人工智能的神经网络机制正是与它类似。与此同时，第一台工程化量子计算机、跨越400公里的5G+VR（虚拟现实）心脏手术、可定制的癌症疫苗等可以载入科技史册的突破不断迸发。即将进入21世纪第二个10年的人类社会，正持续感受着科技创新与突破所带来的暴风雨式的冲击。奥地利诗人里尔克的诗句“我认出风暴而激动如大海”，或许能表达奋进者面对此轮科技革命时的澎湃心情。

在科技史被频繁改写的背后，一个大科学加速演进的时代正在到来。载人火星登陆计划正变得越来越近；在生物医药、高分子化学、量子物理、超大规模工程建设上，人类正以前所未有的速度创造大科学的成就。科学和技术的变化，不仅会带来新的经济增长点，而且会对经济发展、社会运行和国家治理等产生全方位的影响。

以信息技术为代表的新一轮科技革命方兴未艾

这也是一个大技术不断涌现的时代。云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能、5G等新一代信息技术不断改变着我们生活的世界：云计算构建全球化的数据共享、工作协作与统一服务平台；物联网将在未来5年连接超过1000亿台设备；分布式记录、全程可追溯的区块链技术正在各行各业构建新的应用场景；人工智能则以前所未有的渗透性，在各个应用领域、多个重要产业和每个科学研究课题中提供全新的手段和创新的视角。人类面临一场认知的革命，包括我们生存的社会的组织形式。

更重要的是，新一代信息技术开始渗透到经济社会发展的方方面面。基于5G通信技术的物联网将成为一种服务，即物联网与人工智能融合构建起智联网，通过云服务的形式交付技术能力，做到按需获取、按量付费、随需可用，充分展现了云服务的典型优势；5G则为关键任务通信和物联网等新服务提供支持，它将带来大量全新的部署模型和互联方式，不仅让人与人之间互联，更让机器、物体和终端之间互联互控。智联网让产业升级变成了可见、可规律化的一整套基础堆栈，从底层的5G到技术服务平台，再到物联网和人工智能，形成了产业转型、升级、创新的清晰大图。

新一轮科技革命和新一轮产业革命实现“大交叉”

这同样是一个大产业聚集和高速发展的时代。预计到2020年，我国规模以上工业企业电子商务销售额将达到11万亿元，工业互联网规模达到万亿元，医疗健康服务业规模超过8万亿元，教育产业规模突破10万亿元，而电子商务交易额与网络零售总额分别将超过40万亿元和10万亿元。我们正面对着一个前所未有、规模庞大的产业发展前景。

在科技创新、产业变革齐头并进的时代，这二者与社会运行之间的交叉将产生前所未有的效果：新兴信息技术与科学产生奇妙而又惊人的化学反应。它们创新科学研究的方式方法，减轻繁重的计算和验证工作，为科学研究留出更多思考与创见的“脑力”，让科学研究的边界可以像宇宙一样无限拓展。同时，科学中存在的大尺度、深层次的问题，迫使新技术领域必须不断地创新、迭代，甚至颠覆自我，在解决问题的过程中，不断催生新技术。而科学与技术不断相互促进，形成科技创新的强劲势能，也为新产业、新业态、新模式的生长创造了条件。科技创新驱动产业变革，也将深刻地改变社会的运营模式和发展机制。

科技创新的能力边界不断被拓展，也在持续解决着人类面临的一个又一个关键课题。产业界既能够获得技术的赋能，更重要的是还可以改变游戏规则，重塑生产流程，换一种玩法实现换道超车。正因为如此，科技创新和产业变革必然会深刻影响我们的经济社会运行方式，进而影响国家治理现代化的进程。最终，科技创新、产业变革和社会运行必然会呈现出“大交叉”的态势（见图1–1），带来的则是人类社会全方位的发展进步。

“数字外场”加剧了外部环境的不确定性

截至2018年底，全球有超过30亿智能手机用户，这在事实上造就了一个高速连接亿万人群的存在于组织外部的数字化的“场”。由于这个“场”的存在，一方面，任何一个组织的决策所产生的影响都可以在网络的扁平时空中被快速放大；另一方面，所有人类个体的行为和选择，也都可以通过高速连接的网络对组织本身产生巨大的影响。

这意味着，一个以人的连接为核心的“数字外场”已经形成（见图1–2）。在这样的环境下，我们的生产生活方式和生产关系正在发生深刻的变化：一方面，生产资料已经不再是传统的物理材料，而是大量的数据；另一方面，基于流程的传统生产关系被打破，形成了基于网络和数据的、不再受限于时空的新型模式。经典的战略、管理、运营和组织方法论需要持续迭代和变革，既定的方法不再能适应数字化业态的要求。任何一个公司、机构或组织都不是这个数字外场的旁观者，无论是强联系还是弱连接，大家都已经卷入大数据的浪潮之中，都应该把自己放在数字外场的坐标中，思考如何面对一个30亿人可以瞬间互动的外场。数字外场是大机遇，也是大风险。

到2020年，全球联网设备将超过500亿台，这将构成一个更为广大的外场。人与人之间，人与物之间，物与物之间，将形成天无不覆、地无不载的连接。如果能够主动顺应数字经济时代的变化，善用这个巨大的数字外场，就能为企业发展和经济增长带来指数级别的成长机遇，打开巨大的想象空间。显然，无论是企业管理、经济发展，还是社会运行、国家治理，都应该适应时代变化，进行自我变革。

数据成为重要的生产要素和战略资源

传统的生产要素包括劳动力、土地、资本、技术、管理、知识等，而在信息时代，数据正成为一种重要的生产要素和战略资源。随着信息技术和产品的普及和应用，我们所处的世界，以及生产、生活的各个环节，无时无刻不在产生着数据。数据的汇聚与融合逐步形成了大数据，资源化的数据成为驱动产业智能化的关键原料。

狭义的大数据是以数量巨大、来源多元、格式多样、应用价值高为主要特征的数据集合，而广义的大数据除了数据集合的含义外，还包括对这些数据进行采集、存储、管理和关联分析，以及从中发现获取新知识、创造新价值、提升新动能的新技术和新业态。也就是说，不仅要掌握大数据，还要通过云计算的处理产生数据洞见，挖掘大数据背后所揭示的“知识”。大数据的价值在于可以提供尽可能多的详尽信息，并对信息进行有效处理，以数据聚合技术、人才、资金、物资等要素，推动生产要素的集约化整合、协作化开发、高效化利用、网络化共享，形成全新的资源配置模式，改变传统的生产方式和经济运作机制，提升经济运行效率和水平。因此，大数据是一种重要的促进社会发展、保障经济增长的战略资源。

大数据不是一种特定的技术，它是数据资源化并通过新技术挖掘数据价值的创新模式。

数据成为城市可持续发展的新资源

一个城市繁荣的秘密是城市给人们提供更多分工协作的连接机会，带来更好的生活体验，正所谓“城市，让生活更美好”。更多协作的连接产生，意味着更多的创新产出。这会推动经济和产业的健康快速发展，而政府也将有更多资源投入城市建设，让连接更方便，生活体验更好，从而能够吸引更多的人口，激发更多的创新，造就城市持续的繁荣。这样一个正反馈的过程，就是城市可持续发展的“飞轮”效应。

但是，由于土地、水、环境等物理资源是有限的，城市的规模不可能无限增长下去。随着城市规模的不断扩大，连接的成本将大幅度提高，这会直接影响城市的创新产出。而当规模扩张的边际收益等于甚至小于连接成本的临界点时，城市发展的“飞轮”就会减速甚至停滞，城市的可持续发展就会面临严峻的挑战。

随着互联网时代的到来，城市和居民通过网络连接在一起，并通过数据完成分工和协作，数据成为城市发展“飞轮”效应里的新资源（见图1–3）。一方面，以前的连接更多的是线下连接，只有面对面才能做成生意；而今天，很多连接机会来自线上，来自数据的流动，指尖在手机屏幕上滑动点击就可以点外卖、购物、浏览资讯，背后都是数据在连接。另一方面，很多过去在线下连接的场景今天也可以数据化，尤其是移动社交让人与人的线下接触也可以在线上完成。数据化连接带来的数字体验是今天中国城市与国外城市相比的特色优势。数据开辟了一条看不见的新路，带来了优化城市治理与服务的新空间，高速发展的中国城镇尤其可以借助这个新思维创建全新的发展模式。

如何将城市的数据转变成价值，如何利用数据实现城市资源和居民需求的精准匹配，成为可持续发展的新命题。

人类社会正从数据生产的IT时代迈向挖掘数据价值的DT时代

IT（信息技术）时代是以自我控制、自我管理为主。IT时代下的社会活动是一个生产数据的过程，各行各业通过信息化升级，将企业的生产过程、物料移动、事务处理、现金流动、客户交易等业务流程，通过特定的信息系统、网络加工生成新的信息资源。但是信息和数据的累积，不会自动创造价值，必须通过云计算的处理，从而发现大数据背后蕴藏的不为人知的“洞见”。这样才能最大限度地利用数据资源，才能真正实现信息和数据的资源化。从数据中发现规律、挖掘价值，把大数据从一个静态存在，转变为一个不断呈现出新知识、新价值的能动过程，这就是DT（数据处理技术）时代的特征。换句话说，IT时代是数据的静态发现，DT时代则是把数据当成生产资料的深入挖掘和动态运用，在生产生活决策的闭环中产生作用。随着大数据、云计算、人工智能等信息技术的发展，人类社会开启了从IT时代向DT时代转变的新进程。

信息技术的快速发展，实现数据价值裂变

在DT时代，基于大数据分析、建模与优化，我们能够借助计算机的计算能力发现新知识，在提升我们的认知能力的同时，也可以帮助我们思考与做决策。总的来说，IT是通过信息化解决流程和效率的问题，DT是解决挖掘数据价值、运用数据赋能的问题。大数据资源带来的新知识、新方法，提升了传统生产要素的附加值和增长空间。与其他资源不同，数据可以复制、递增、共享，在数据资源的使用过程中，其价值经过多轮的累积、递增，可实现面向多个领域的价值赋能，最终实现原始数据的价值裂变。在此过程中，人们对社会智能化、个性化、便捷化的需求，与云计算、大数据、人工智能、物联网、区块链等技术的碰撞，将共同推动社会文明走进数据时代。

算力、算法、数据组成“智能三螺旋”，实现数据资源智能化变现

智能是DT时代的核心，人工智能在三大核心要素的驱动下，将成为推动数字经济发展的主要动力之一。算力、算法、数据三要素紧密结合，发生化学反应，其产物便是智能。我们可以这样来理解三者的关系：数据是输入的生产资料，算法是处理数据资源的方法，算力则是实现算法的能力。海量数据需要强大的算力进行处理，当前以云计算、边缘计算等为代表的计算技术，为高效、准确、安全地进行大数据分析提供了有力支撑。然而，简单的数据与算力配合仍旧难以发挥出数据真正的价值。要真正发现数据洞见，还需要有好的处理方法，这就需要先进的算法。以机器学习、机理模型等为代表的算法技术，能够为使用者提供智能决策支撑和智能化分析。

大量的数据为智能学习算法提供了“学习资料”：复杂的计算在业务中倒逼算力的提升；算力的增加保障了高阶算法得以实现，提供了速度更快、容量更大的数据处理能力；算法的演进升级可以提升效率，节约算力。“数据+算力+算法”组成“智能三螺旋”，成为驱动产业智能转型的关键力量。

数据智能为城市可持续发展提供新动力

早在1945年，美国政府就发布了题为《科学：没有止境的前沿》的研究报告，认为科学是没有止境的前沿，是取之不尽的资源。诚哉斯言，人类的有形资源都有边界，唯有科技创新蕴藏着没有边界的无限潜能。从国家发展和城市发展角度来看，科技是让城市突破规模瓶颈、实现可持续发展的关键。在DT时代，云计算、大数据、人工智能正成为推动城市可持续发展的重要途径，而基于数据资源的数据智能的相关技术与创新模式，将推动城市的智慧化转型。

数据智能技术将重新定义城市的科学决策、社会治理，以及公共服务的理念、流程和模式，将驱动城市管理进行理念创新、技术创新、流程创新和治理方式创新的全方位、系统性变革。

数字经济释放新活力

第四次工业革命，不只是工业革命

第一次工业革命是机械化革命，蒸汽动力带来了自动化生产。第二次工业革命是电气化革命，电力技术让人们能够完成大规模生产。第三次工业革命是信息化革命，计算机技术的生产更加优化和规范。如今我们处在以新一代信息技术为代表的第四次工业革命的历史性进程中，这是一场以大数据、云计算、人工智能、量子信息技术、机器人技术、清洁能源以及生物技术为技术突破口的科技和产业革命。第四次工业革命并非前三次工业革命的简单延伸，它带来的也不只是解放生产力、提高生产力，而是基于数据资源的智能化运用，重新塑造人类经济生产方式、社会运行方式、国家治理方式，进而改变人类的思维方式和价值观念。

从某种意义上讲，第四次工业革命其实并不只是一场工业领域的革命。这场革命解决的不仅是效率的问题，还会对生产关系产生前所未有的深远影响。通过在线化、数据化和智能化，第四次工业革命将对我们生活的世界产生巨大影响。

科技是经济和产业变革的核心驱动力，人工智能、机器人、物联网、自动驾驶、3D（三维）打印、纳米技术、生物技术、材料科学、能量存储和量子计算等新一代技术，形成了科技集群的长周期爆发模式，在DT时代呈现出交叉和融合的趋势，数字技术将与各类技术发生广泛的连接。未来，数字技术将强化物理世界与生物世界的相互作用，人类行为与生产关系将与机器深度协同，我们将与身边的事物建立起智能共生的关系。

数字经济引领未来发展

近年来，互联网、云计算、大数据等信息技术领域的相关企业发展迅速，成为全球经济发展的重要力量。预计到2025年，除了互联网，云计算、大数据、物联网、5G也将成为10万亿美元量级的市场。

从2019年4月的数据看，全球市值排名前10的企业中，大部分是平台型企业，其中还包括两家中国企业（见图1–4）。中国数字经济近10年来发展迅猛，数字经济排名前10的企业市值增长了22.6倍（见图1–5），不仅引领了中国的数字经济发展，也在世界数字经济领域的第一方阵占有一席之地。

阿里巴巴电商平台的年交易额仅仅用了13年时间便突破了3万亿元人民币，而沃尔玛用了53年才达到这一数字。同样，谷歌是全球最大的互联网搜索公司，其绝大部分收入都来自互联网广告。2016年，谷歌的广告收入位列全球第一，是传统广告公司第一名康卡斯特（Comcast，有线电视商，1963年成立）的6倍。

数字技术驱动传统产业数字化转型

自从进入IT时代，信息技术与传统产业融合便成为产业转型升级的主要推动力，这也是第三次工业革命的重要象征之一。单从“数字化”或“数字化转型”的名称来看，IT时代便有了这样的提法，但IT时代与DT时代的数字化转型有着本质区别。IT时代的数字化主要以数字产品或设备的使用，以及信息化产品的应用为特征，例如生产数字化、办公数字化等；DT时代的数字化转型的最大特征是数据化，通过云计算等数字技术挖掘大数据背后的新知识、新价值，并基于大数据分析实现智能化。

IT时代信息化产品的应用和普及，是DT时代数字资源化和数据创新的基础，但DT时代的创新完全超越了IT时代基于流程的创新模式。在IT时代，信息技术更像传统行业提升效率的工具；但在DT时代，新一代信息技术正在重塑产业和商业模式，给世界带来颠覆性的改变。

数字经济推动全球经济发展

数字化进程不仅能扩展新的经济发展空间，促进经济可持续发展，还能推动传统产业转型升级，促进整个社会转型发展。以互联网为代表的数字经济转型正在加快资源整合速度，引领全球经济发展。同时，在互联网深度发展阶段，数字化转型成为世界经济发展的新要素、传统产业的新动能和构筑新竞争优势的制高点。

数字经济对世界经济有着明显的促进作用。据分析，数字化密度越大的国家从数字化中获得的收益越大；数字化程度每提高10%，人均GDP（国内生产总值）会增长0.5%~0.62%。据预测，到2020年，数字技能和技术的应用将使全球经济有望累计增加2万亿美元；到2025年，全球经济总值的一半将来自数字经济。数字经济通过信息采集新思路、数据传递新方法、创新服务新业态等一系列固生优势，撬动着全球经济快速发展。

接下来，数字技术的应用将进一步拓展数字经济的边界，形成无远弗届的态势。未来，所有经济活动都将在物联网、5G通信的驱动下实现在线化。也就是说，在某种意义上，所有经济活动都将是数字经济。

数字城市提出新理念

早在20世纪90年代末“数字地球”概念首次提出之际，我国就已投入“数字城市”的建设。在20年的发展过程中，先后出现过“智慧地球”“智慧城市”“新型智慧城市”“智慧社会”等多个概念或提法。尤其值得注意的是，早在2003年，习近平总书记在担任浙江省委书记期间，就极具前瞻性地提出建设“数字浙江”。经过10多年的努力，浙江省已经积累了推动政府向数字政府转型的重要经验。

正如前面提到的IT时代与DT时代的区别一样，“数字城市”的内涵也发生了很大变化。

内涵变化：从能力建设的“数字化转换”到价值再造的“数字化智能”

21世纪初期的数字城市建设，主要是通过运用遥感、全球定位系统（GPS）、地理信息系统、工程测量技术、仿真和虚拟等技术，对城市进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的三维描述。该阶段的建设内容主要集中在信息基础设施建设和空间数据的采集，而非产业应用。数据在这一阶段仅仅是用GIS（地理信息系统）来展示空间地理信息的“素材”，而且是需要搭建机房和数据中心来进行存储的“附属成本”。然而现在的城市数字化转型是将数据作为城市的重要资源，以数据支撑政府决策，分析经济发展，对接民众需求，优化政府服务。现在，几乎每个机构、每个企业、每个政府部门都认识到数据的重要性，并需要数据的支撑，可以说是数据的价值使城市脱离了传统发展模式，走上了以数据为指引的适应DT时代的发展道路。而“数字孪生”更是在把数据作为重要资源的基础上，在线上构建完整的城市虚拟模型，通过模拟预测城市发展中的潜在风险和潜在问题，为城市的发展和管理提供决策依据。

使用范围：从垂直领域互相割裂到基于数据的协同发展

以往的数字城市，甚至到后来的智慧城市建设阶段，都以垂直领域的建设为主，这主要是因为各部门依据自己的职能范围独立进行建设。在这一阶段中，数据的价值还未被完全发掘，日常只是被作为行使权力过程中所产生的附属品。现在，政府职能向服务转变，垂直割裂、条块分割的状态已经无法满足社会治理和公共服务的需求，而且随着数据价值的不断发掘，数据也从各部门行使权力的附属品，转化为提高效率、更好地服务于城市发展、提升治理现代化水平的主要驱动力。同样，政府治理也需要转变为基于数据共享的大平台协同合作。

产业发展：从“信息化”到“智能化”的产业数字化转型

我国的产业数字化转型，经历了从信息互联网到消费互联网，再到行业互联网的互联网“三叠浪”过程。信息互联网时期的主要特征是用户获得了触达信息的渠道和门户；消费互联网时期则以消费为主线，通过内容获取流量，进而完成变现；而现在我们处于消费互联网向行业互联网过渡的时期，经历着传统产业通过“互联网+”实现转型升级的过程。行业互联网服务于产业和经济发展，通过对现有经营模式的改造，提升整个经济社会的运营效率，把“互联网+”的思维贯穿于整个产业链，推广全价值链的新业态、新模式，实现互联网为行业赋能，这些对生产、销售流通、融资、物流交付各领域都会产生较大影响，从而孕育并生长出全新商业模式。

可持续性：数据智能推动可持续发展

在“互联网+政务服务”领域，“让百姓少跑腿、数据多跑路，不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平”的理念日益成为共识。数据创新让老百姓少跑腿，互联网协同办公平台提高了行政人员的服务效率。让数据多跑路，百姓就能少跑腿，不仅服务体验好，而且减少交通出行，减少碳排放，为城市的可持续发展开创了一种全新的实践。此外，“互联网+政务服务”从标准化、便捷化、精准化和智能化4个维度提升了居民的城市居住体验。人民群众的获得感和体验提升，对深入推进改革、实现经济社会可持续发展具有重大意义。以城市大脑为代表的城市数字基础设施，帮助解决了城市治理中的突出问题，助力城市治理科学化、精细化、智能化，随时随地精准服务企业和个人，使城市的公共服务更加高效、更快速响应，实现了城市资源的精准匹配，驱动着城市的智慧化管理和运营。

中国互联网：数字时代的转型创新样板

互联网实践：连接所至，焕发新生

互联网大国

马云说过这样一句话，“未来大数据比石油还贵，大数据就像今天的石油、土地一样，是生产资料，云计算是生产力，互联网是生产关系，得数据者得天下”。中国作为世界互联网大国最大的一个优势，就是中国的互联网正在产生世界上最大的数据量。

基数大、技术先、应用广、创新强是当下中国互联网发展的特点。中国是全球互联网发展最快、最好的国家之一，人口红利推动中国互联网加速应用落地。就网民数量、市场规模和应用广度而言，中国可以说是当之无愧的网络大国（见表1–1）。截至2019年6月，我国网民规模为8.54亿，手机网民规模达8.47亿。

2018年5月，有“互联网女皇”之称的华尔街著名证券分析师和投资银行家玛丽·米克尔发布了《2018年互联网趋势报告》，该报告列出了全球前20名互联网科技企业，其中美国11家，中国9家。由此可见，中国互联网产业不但规模大、体量大，而且质量优、实力强。

互联网为网络化、平台化转型提供支撑，平台经济有广泛的借鉴意义

与传统产业相比，网络化、平台化是互联网的基本特征。在此基础上，互联网行业的数据化、智能化进程不断加快。

平台是互联网产品和服务的承载，其内核是一个多角色、自组织、完美协作的生态体系。平台化是一种开放协同的生态模式，具有两个层面的含义：一是自身按照平台的方式服务和运营，二是与其他平台形成连接和融合。如何连接其他平台，融入更大的生态体系，对于一个平台来说至关重要。举个例子，一家生产家电的企业，想通过互联网销售产品，不需要自己搭建一个电商平台，而只需要在天猫上开一家店；它不需要开发一个在线支付产品，而只需要对接支付宝平台；同样，它也不需要自建物流体系，而只需要与现有的几大物流平台对接即可。

互联网进入移动时代后，服务的个性化、智能化进程明显加快，其中一个重要原因便是互联网服务的数据属性明显增强。与传统PC（个人计算机）相比，智能手机的数据属性明显增强，而开放的移动互联网平台也为各平台之间的连接、交互、协同提供了支撑。例如，网约车、外卖等互联网服务需要地图、位置等信息，这些产品只需要调用高德地图及手机全球定位系统信息便可实现相关功能。个性化的智能手机增强了个性化服务的需求，同时，手机的平台和数据属性也为基于数据的个性化服务提供了基础。

作为生态平台，互联网同样可以服务其他行业。开放的生态、成熟的服务和用户体系，为各领域、各行业网络化、平台化、数据化转型提供了基础平台。

平台型经济崛起，成为数字经济的新模式

近年来，全球互联网平台经济蓬勃发展，无论是从平台的规模、数量还是成长速度来看，平台经济都已经崛起为数字经济的新模式。平台经济可以通过对行业资源的广泛汇聚，实现供需双方的高效匹配。与传统供需模式不同的是，平台经济打破了传统商业的增长陷阱，消除了传统的交易壁垒，解放了新的供给和需求，实现了国内经济模式转型背景下对于刺激消费、扩大内需的需求。而随着我国的平台型企业不断涌现，许多新情况和治理难题集中出现，比如平台之间的数据争议，平台企业责任边界模糊，平台企业发展模式容易形成垄断，等等。而政府在数字化转型的过程中应当明确和研究数据治理相关的规则，进一步建立基于数据和平台经济特性的规制体系，实现对平台经济的促进和治理。

互联网催生新业态，打造中国发展新名片

移动支付、网购和5G通信等一系列创新，体现出中国强大的创新能力，成为中国发展的新名片。支付宝是当今中国移动支付的代表，如今中国人出门根本不用带现金，一部手机、一个二维码，轻松完成支付。移动支付为我们的生活提供了极大的便利，也是中国经济实力和科技力量的生动体现。“共享”这一理念融入了人们的生活，推动了社会的进步。人们只需要坐在家中，动动手指完成网购，就可享受送货上门的便利。日益壮大的互联网企业极大地方便了人们的生活，也推动了数字经济和快递行业的迅速发展。这是中国人生活水平提高的体现，是改革开放成果的体现，也是中国综合国力提升的体现。新时代，中国将逐步步入世界舞台的中央，实现从落后到赶超再到引领的历史性飞跃。

互联网渗透各领域，成为开启新时代发展的钥匙

作为新兴经济体，中国实现了40多年的高速增长，在取得巨大成就的同时，中国经济逐渐进入新常态。新常态下，我国经济发展表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点。近年来，中国经济的腾飞与中国互联网的发展密不可分。中国互联网络信息中心发布的第44次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2019年6月，我国网络零售交易额规模已跃居全球第一，中国网络购物用户规模达到6.39亿，主流打车软件日订单量峰值超千万，手机网络支付用户规模达6.21亿，网络视频、网络音乐和网络游戏的用户规模分别为7.59亿、6.08亿和4.94亿。互联网在中国已经达到非常高的普及率，网络几乎联通了中国的各个角落，缴费、出行、挂号、办理银行业务、办理证件等大量的生活服务都可以在网上进行。中国的互联网发展，已经从复制他人的模式转变为引领世界的创新模式。在从高速增长向高质量发展转型的新时代，很大程度上需要运用互联网思维，运用数据智能，实现传统产业的转型升级。

互联网启示：因服务而生，因创新而动

互联网不仅是一种技术和产业，还是一种思想和价值观

互联网行业是DT时代的开创者。互联网的创新远远超越了互联网技术本身，在以连接为基础的互联网技术之上，互联网化、互联网思维已经成为我们这个时代的思想和价值观。

始终以服务和用户为中心，围绕数据创新，个性化的服务体验升级，从信息孤岛到统一数据平台的蜕变，互联网的这些特点和演进历程，与数字政府演进的路径和方向十分相似。但是，相比互联网平台，政府的组织结构、业务场景、服务流程、政府数据要复杂得多，其治理和服务需要贯穿物理世界，服务对象包括企业和居民。因此，数字政府建设的复杂度和难度要远远大于互联网平台。

尽管如此，作为DT时代数字化转型的最佳样板，互联网领域的很多理念、模式、方法、技术，还是可以被数字政府参考或借鉴的。

接下来我们就分析一下，这些年来互联网“做对了什么”。

“因服务而生”的互联网

在互联网领域，用户体验是最核心的竞争力。不同于政府服务，互联网入口基本都不是“强入口”，用户平台切换的成本很低。因此，互联网的一切创新都是围绕用户和服务的。可以说，互联网就是为服务而生的，也可以说应需求而生。打车不方便，就有了网约车；吃饭不方便，就有了外卖服务；公共交通不方便，就有了共享单车。

随着服务型政府建设的不断深化，“以人民为中心”的发展思想成为广泛共识，贯穿政府治理的各个方面。提升群众的获得感，把群众利益作为各项政策的落脚点，可以说是政府部门的“用户思维”。就此而言，互联网企业的“用户思维”追求用户体验，是政府部门“以人民为中心”的发展思想在互联网领域的体现。在改善营商环境方面，一些地方政府提出了类似“店小二”的概念，强调政府部门为市场主体和人民群众提供更加优质的公共服务。这具有很强的互联网色彩，也体现出鲜明的群众导向和服务导向。互联网的服务化理念，对于建设让人民满意的服务型政府的启示可以体现在两个方面：一是把握服务需求，从需求出发调整、优化服务流程，甚至创造新的服务；二是把每一项服务的用户体验做到最好。

互联网思维注重新技术的应用

互联网诞生伊始便是网络化和数字化的，其创新的灵活性强，试错成本相对较低，因此，互联网企业在运用新技术方面始终走在各行业最前列。例如，在精准把握用户需求方面，大数据、云计算、人工智能等新技术能够对用户画像进行智能分析，通过用户的反馈和使用细节，主动分析用户，从而更好地实现“用户体验为王”。比如，支付宝刷脸支付可谓移动支付领域的又一次创新，利用人脸识别技术和三维成像技术，支付宝在支付级别采取了全新的尝试，让刷脸消费变成可能。

互联网是数据资源化的先行者

在信息互联网时代，互联网主要起到信息传递和交互的作用，而此时的数据大多扮演信息的角色。进入消费互联网时代后，传统的信息服务已经无法满足用户需求。进入移动阶段后，各类数据在平台和终端实现汇聚，为数据资源化提供了可操作的基础和创新的环境。相比传统的信息化系统，不论是从数量还是种类上看，互联网平台的数据都要“大”得多，加上新技术的更迭，以及对服务创新的极致追求，这些都加快了数字资源化的速度和围绕数据展开创新的进度。如今，基于数据资源化而创新出来的“千人千面”等个性化服务，在互联网领域已经非常普遍。

互联网思维为技术加上模式杠杆

除了运用新技术手段之外，互联网行业是模式创新最活跃的领域。在开发运营模式层面，以用户为核心的敏捷开发能够迅速收集用户反馈，并根据用户反馈对互联网产品进行快速迭代创新，从而快速寻找用户需求，提升开发效率和系统的稳定性。在这个过程中，产品既为用户提供服务，同时也是一个收集用户反馈的数据入口。迅速收集用户需求进行产品迭代，全民协同参与，大大降低了开发成本，实现了产品快速升级和裂变式成长。在商业模式层面，互联网领域的新业态、新模式层出不穷，共享经济、社群经济、网红经济，加上与传统行业融合的新制造、新零售、新金融，众多互联网新模式在市场中探索出了商业闭环的方法。在管理模式层面，互联网快速迭代升级的商业环境迫使企业和组织需要具有快速应变转型的能力，所以它们更多采用扁平型组织架构，以应对快速调整的需求。

精准服务是互联网用户体验的终极追求

互联网产品体验创新，最本质的特征是基于数据智能的精准服务、个性化服务和主动服务。例如，淘宝可以用精准服务快速找到你想要的东西。当你想买一部手机的时候，淘宝可以通过一个算法模型计算出你的消费喜好，然后从成千上万的商品中将你最可能购买的产品呈现到你面前。同样，谷歌通过数据智能，为查询者提供越来越精准的结果，同时将广告越来越精准、主动地推送给查询者。

互联网企业的快速迭代，依靠的是互联网产品带来的用户体验的划时代变革，而其背后的奥秘，就是利用大数据、云计算、人工智能等信息技术，深入挖掘数据的内在价值，让数据流动起来，让数据为用户多跑路。同样，最大限度地发挥出数据的价值，为民众和企业提供升级的服务体验，将是“互联网+政务服务”的美好愿景。

网络协同与数据智能的双螺旋驱动

网络协同和数据智能形成双螺旋（见图1–6），是互联网创新的主要驱动力。网络协同让平台规模越来越大，数据智能让平台提供的服务体验越来越好；网络协同着眼于规模扩张，而数据智能着眼于精准服务；网络协同是边界不断拓展的“大”，数据智能是内部不断优化的“精”。

一个互联网平台上的参与者越多、流量越大，这个平台就越有价值，这就是过去20年互联网界屡试不爽的网络效应。协同效应是指，一个互联网平台角色越丰富，协同化程度越高，协同越复杂，创造的价值就越大。网络效应和协同效应加起来就构成了网络协同。

网络协同就是利用互联网技术，实现多角色大规模实时在线、互动协作。通过对用户提供媒体化、社交化、娱乐化、社群化（会员体系）等立体运营方式来加强用户和客户的交互，直接结果就是平台上的客户、商家、广告主越来越多，广告或商品、数据也越来越多，越来越大的平台为更加精准的服务提供了更多数据。构建网络协同有三个关键点，即网络化、在线化、互动化。

数据智能就是利用大量的数据，强大的计算能力、模型与算法，最终以一个产品的形式来提供精准化和主动化的服务。机器决策能够在足够短的时间内快速学习与改进算法，完成海量信息处理，并快速提供服务。例如，谷歌提供给用户的产品就是一个简单的搜索框，用户输入关键词并点击回车键，1秒内谷歌就会将搜索结果和匹配的广告呈现给用户，其中依靠的正是机器算法对数据的快速处理。谷歌将记录用户对搜索结果或者推荐广告的点击行为，用来改进推荐模型和算法。构建数据智能有三个关键点，分别是数据化、算法化、产品化。其中，产品化的本质是将服务连接到终端用户，并将终端用户对服务的体验反馈到数据中心和算法模型，实现闭环。

数字政府建设也需要从过去IT时代的信息化向DT时代的智能化升级。在这个过程中，协同网络和数据智能发挥着重要作用。在政府内部有众多部门和小平台，在实现职能分工的同时，也产生了条块分割和信息孤岛等问题。因此，通过协同网络穿越信息壁垒，打破信息孤岛，实现政府机构协同高效，既是提升治理现代化水平的题中之义，也符合DT时代的互联网发展趋势。

平台和数据是“互联网+”获得成功的关键要素

以互联网为代表的数字经济有5个关键词，即平台、数据、智能、融合、普惠。其中，平台和数据是最关键的两个特征。

平台化的概念有两层含义，一是自身的平台化，二是用平台化的方式与其他平台联通、融合，让自己加入大平台生态体系。

从自身平台化来看，平台之所以称为平台，其必须是标准化、一体化、开放式的，且能培育创新。从主流的互联网平台发展来看，有一个重要的趋势就是平台越做越“厚”，能够标准化，能以服务形式交付的内容尽可能实现平台化。除了IT资源平台化外，数据和业务也在以“中台”（后文有详细介绍）的方式实现平台化。随着平台越做越厚，平台所具备的共性、服务优势可以惠及平台上所有的应用和创新。在当下的互联网环境下，如何与其他平台实现联通与协同，如何借助其他平台的生态和服务能力，也是平台化思想的重要内涵。

数据是互联网产品体验的核心竞争力，用户体验好不好，关键就在数据是否最准确、最新鲜、最及时。“在线”“活用”“闭环”是将数据转换成更好用户体验的三个关键点。“在线”是数据随时可以被调用，精准实时。“活用”是数据越使用越能增值，越多维、越多来源的数据融合在一起用，数据越能“活”起来，从而发挥出更大的价值。“闭环”是用数据直接提供精准化、个性化的服务，同时服务的结果数据也要反馈到原来的数据中。数据要不断更新，算法和模型也要不断改进。

数字政府建设的平台化、数据化趋势已经非常明显，在此过程中，互联网领域的成功经验可资借鉴。

互联网视角：润物无声，大道至简

互联网已成为一种生活方式

经过几十年的发展，互联网的普及极大地改变了人们的生活，从原来的“网上生活”变成了现在的“生活在网上”。从信息获取和网上交流，到现在的移动支付、网上购物、网上社交，人们的生活已经越来越离不开互联网。

互联网使人们真正从工业文明走向信息文明，它已不仅仅是一个行业，而是一个时代的标志，是一种生活方式。除了每个人都生活在互联网中，企业也将自己建立在互联网的底层逻辑上，以互联网为平台，对接自身的商业模式，通过互联网真正让企业与世界联通起来，从而完成面向互联网的全新升级。

互联网改变了社会组织形式

互联网通过各种复杂、相互交叉的连接，在改变人们的生产和生活方式的同时，也改变了社会生产结构和社会生产组织形式。传统的组织形式通常是以人际关系为基础的人与人之间的协作，而在互联网时代，在智能协同网络的支撑下，人与人之间的连接突破了空间的界限，社会的组织形式突破了原有的单点连接模式，形成网状结构，社会的分工协作将变得更为高效。互联网的发展对世界产生了重大的影响，并将通过技术变革推动制度变革、治理变革，社会生产关系将被重塑，国家治理也将借此不断优化。

互联网正深刻影响社会文化

互联网时代，一大批新的文化形式正在集中涌现。互联网的发展对商业文化、社会文化乃至人文文化都产生了非常大的影响。互联网不仅深刻地改变着人们的物质生活，也日益丰富着人们的精神生活。在城市中“原子化生存”的人们，通过网络社交过上了新的集体生活、社群生活；面对“从身份到契约”的现代化转型，像支付宝这样的支付工具，不断增进社会信任，提升社会资本；互联网行业不断涌现的“风口”，为年青一代打开了改变命运的巨大空间。与此同时，购物、社交、娱乐等活动的线上化比例越来越高。互联网思维深刻影响着各行各业的企业家、创业者，互联网上不断涌现的新事物则让我们这个社会的心态越来越开放，越来越愿意创新、创造。可以说，互联网本身已成为一种文化，而互联网文化将成为社会文化的一个“显性基因”。

“互联网+”是化学反应

在互联网时代，与互联网融合已成必然趋势，这在各个行业和领域基本已达成共识。各种“互联网+”的概念应运而生，这是拥抱互联网时代的积极反应，也是顺应互联网潮流的必然选择。但是，很多人对“互联网+”的理解仍停留在概念层面。“互联网+”是与互联网思维和模式的深度融合，是在互联网时代下的深层变革，不是简单的上网或者“+互联网”，更不是简单地机械相加。

“互联网+”是升级。互联网的成功不只是因为网络技术的应用，对商业模式、企业组织方式、生产方式的重塑才是互联网成功的关键。“互联网+”带来的是深层的改变，不是简单的O2O（线上到线下）。

“互联网+”是融合。互联网与传统行业交汇、融合，将催生全新的经济形态。“互联网+行业”应该发生化学反应，而不是简单地作为现有模式的渠道补充。互联网可以融合到生产、营销、渠道、管理等各个环节，全方位地推动行业创新。

“互联网+”是重构。通过与互联网融合，除了实现商业模式重塑外，还可以在组织、生产组织形态、管理方式、价值链体系等多个维度实现重构。

“互联网+”是创造。互联网行业与传统行业的一大区别在于，传统行业大多基于已有的需求进行生产或服务，而互联网行业因其天生的快速迭代的特性，在满足现有需求的同时还会启发用户基于当前服务产生新的需求，进而创造新的服务和商业价值。

总之，“互联网+”不只是一个简单相加或触网的物理过程，它更应该是一个能够因为与互联网融合而产生深层变化的化学反应。更进一步说，推动“互联网+”的过程应是一个能够不断生长出新的生命的生物学过程。

5G、云计算和大数据为数字政府转型提供创新抓手

数字经济的发展使得数字政府的建设日益迫切。一方面，数字经济发展推动了“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）和治理现代化。随着数字经济的发展，社会侧、产业侧的系统水平，特别是互联网水平较为发达，而政府系统则相对滞后，这种不平衡造成治理能力不足，形成了倒逼，倒逼数字政府的建设，倒逼“放管服”的深化。

另一方面，新一轮科技革命以及全球格局重塑，使得全球政府都面临长期高度不确定，快速变化的社会环境与国际环境、经济与社会的冲突矛盾呈现复杂多变的格局。一个持续创新、具有敏捷感知能力，并拥有全局治理能力的数字政府体系，将成为国家竞争力和创新发展的必然选择。

新时代为数字政府建设提出新要求

改革开放走过40多年，我国发生了翻天覆地的变化，现已成为全球第二大经济体，取得了举世瞩目的发展成绩，技术创新也取得了重大突破。当前，中国正由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现经济发展的理念转变、结构优化、动力转换，对提升治理现代化水平提出了更高要求。而推动数字政府建设，运用互联网优势和大数据、云计算等信息技术提升治理能力，正是新时代提升治理现代化水平的一个重要路径。

数字政府建设能更好地满足群众美好生活的需要

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是我国发展新的历史定位。人们对物质文化的需求达到了更高的层次，对环境保护、生态安全等方面的要求也日益提升。推动数字政府建设，把大数据、云计算、人工智能等信息技术融入创新服务与治理模式过程中，正是为了更好地满足人民群众的美好生活需要。

数字经济推动新旧动能转换，推动高质量发展

当前，我国的经济发展面临着转变发展理念、优化经济结构、转换增长动力等转型任务，发展数字经济是推动经济社会转型、培育经济新动能、构筑竞争新优势的重要抓手。

在数字经济发展的带动下，中国经济正逐步向数字化转型。依靠新一代信息技术等创新能力，新产业、新模式、新业态不断涌现，数字经济正成为新旧动能转化的重要驱动力量。互联网经济的快速发展，各行业通过与互联网融合所产生的创新价值，用发展绩效证明了数字经济的力量。

国家对数字政府建设提出新要求

习近平总书记在2017年12月中央政治局第二次集体学习时强调，“推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善”。党的十九大报告提出，“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”，并明确提出了“网络强国”“数字中国”“智慧社会”等概念。习近平总书记的重要判断和党的十九大报告精神，从战略高度为推动数字政府建设指明了方向。

2016年，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，标志着数字政府建设进入新阶段。2018年，国家加快推动“一网通办”建设，并明确了时间要求，各地政府积极响应，数字政府建设再次提速。从“互联网+”到“一网通办”，国家对数字政府建设的要求明显提高，实现“一网通办”需要更深层次的创新与变革。

民众对数字政府建设产生新期待

互联网时代，民众对政府服务便捷程度期待更高。习惯了互联网生活的民众，对便捷化甚至个性化服务的要求不断提高。如何加快数字化转型，借鉴互联网的经验，为民众提供符合其体验需求的服务，是摆在政府面前的一个新命题。

民众对社会保障和公共服务水平要求更高。现在，人民群众在公共服务、社会治理、公共安全等方面的要求越来越高，对政府的社会治理和公共服务提出了更高的要求。民众对政府的需求呈现多样化、多层次、多方面的特点，期盼有更好的教育、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。建设数字政府，正是为了借助新一代信息技术赋能公共治理，从而更好地满足人民群众水涨船高的美好生活需要。

数字政府建设是全球各国的共同战略

从全球范围来看，以美国、英国、澳大利亚、新加坡、丹麦、爱沙尼亚为代表的国家数字政府建设发展较早。这些国家借助新一代信息技术，以较为先进的理念和不断的尝试，取得了良好的数字政府建设成效，并取得了三个方面的阶段性进展。第一，覆盖面广。以丹麦为例，丹麦推行的数字政府建设覆盖了中央、地区和地方政府2020个部门及机构，几乎覆盖了丹麦所有的政府部门，为丹麦成为数字政府建设方面的领先国家创造了基础。第二，在线率高。爱沙尼亚制定的《2020年数字议程》指出，要创造一个促进使用信息和通信技术以及开发智能解决方案的环境。在这一规划下，爱沙尼亚目前99%的人口在线上使用政务服务。第三，数据开放程度高。英国在建设数字政府进程中高度重视数据利用与开放共享，设立首席数据官，共享开放政府数据，改进数据挖掘工具，建立数据安全体系，其中伦敦市政府推出了政府数据开放门户网站data.gov.uk，并开放提供超过4万个政府数据库。

新技术为数字政府建设提供新手段

数字技术是数字政府建设的保障和支撑。当前，云计算、大数据、5G、物联网、人工智能等新一代信息技术在融合中互相促进、全面升级，为数字政府建设提供了创新抓手（见图1–7）。

云计算为数字政府建设提供基础设施

云计算是IT资源平台化、服务化的IT新模式。在数字经济时代，云平台已成为基础设施，它是数据时代的算力支撑平台，也是大数据的承载平台。云平台可以为庞大、复杂的数据政府体系提供底层支撑，同时完全可以承载数字政府基于数据的创新理念。

数据为数字政府创新提供新能源

在DT时代，数据是新能源、新燃料。数据的创新潜力巨大，云计算和人工智能技术的演进为挖掘数据资源提供了工具，也为数字政府建设提供了新手段。由于政府是几乎所有经济活动的监管者，因此政府本身就是一个巨大的数据库，其数据丰富程度是任何一个企业都难以企及的。这个特点决定了大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术可以与政府治理紧密结合起来，通过云计算挖掘数据价值，优化公共治理。

物联网与5G让城市治理更敏锐

物联网通过传感器感受物理世界，是物理世界数字化的入口，也可以被看作数字世界在物理世界的触角或者末梢神经。物联网是数据的重要来源之一，同时，物联网也可以让我们实时用数据感受和洞察物理世界。因此，物联网在城市数字化过程中的应用很广，除了我们熟悉的传感器外，包括城市摄像头在内的能感受和记录城市的设备，都可以算作物联网的感知节点。物联网的感知点越多，产生的数据量越大，对网络质量和带宽提出的要求就越高。

5G的特点是高速率、低延迟、多接入，这一特性与物联网恰好可以完美结合。“物联网+ 5G”让全数字化城市建设变为可能。通过这一融合网络，政府可以全域、实时地感知城市的每一个角落、每一个变化，大大提升自身的敏锐度，为后续的敏捷化打下基础。

人工智能与数据智能让治理更智能

2018年《政府工作报告》指出，发展壮大新动能，要“加强新一代人工智能研发应用……发展智能产业，拓展智能生活，建设智慧社会。运用新技术、新业态、新模式，大力改造提升传统产业”。新一代人工智能正在全球范围内蓬勃兴起，为经济社会发展注入了新动能，也深刻改变着人们的生产生活方式。人工智能所带来的高效率、低消耗、高精确性等优势，将是数字政府发展的重要助力。数据智能是人工智能技术与数据的结合，通过设计特定的模型、算法进行大数据分析，来发现新规律、新知识。

目前，人工智能和数据智能技术在交通、环保、市场监管、公共安全等领域已有很多创新应用，取得了不错的效果。智能技术的广泛应用，将使我们的社会运行和公共治理更加智能，办事和办公的效率大幅度提高，决策的速度和准确性全面提升。

“数字孪生”助力实现创新闭环

在推动政府数字化转型方面，中国与世界发达国家处于同一条起跑线，甚至在某些领域处于领先水平，没有现成的经验可以照搬照抄。因此，我国结合社会、经济、技术发展的趋势，结合人民群众的需求，不断探索政府数字化转型的新路径、新模式，提出了一系列创新理念。

“一网通办”与“最多跑一次”

2016年，“最多跑一次”改革在浙江被首次提出，是“放管服”改革的一次重大创新。“最多跑一次”改革瞄准“跑腿”这一企业和居民在办理政务服务过程中的痛点问题，方向和目标都十分明确。数据创新是“最多跑一次”改革最大的亮点，通过数据的交换和共享，推动服务流程再造，实现让“数据多跑路，群众少跑腿”。“一网通办”是服务型政府的数字新模式，是“互联网+政务服务”的升级版，通过网上办事，提升政府服务效率，并基于一体化平台推动数据创新。

“放管服”改革推动建设让人民满意的服务型政府

习近平总书记在党的十九大报告关于“深化机构和行政体制改革”中再次提出了建设服务型政府的要求，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。“放”是“不越位”，把市场解决的问题交给市场，目的就是激发我国市场活力，让整个社会创造力重新被激活；要重新认识政府与市场的关系，厘清政府、社会以及市场之间的界限，逐步清理多个部门重复管理的行政权问题。“管”是“不缺位”，把政府该做的事情做好，政府部门的管理要适应社会发展的需要，创新并强化政府监管职能，促进政府决策、行政的科学化和民主化。“服”是“服好务”，目的就是建设让人民满意的服务型政府，为市场主体和人民群众提供更加优质的公共服务，为市场运行提供更好的公共产品。

“数字孪生”驱动新一轮数字化转型

所谓“数字孪生”，就是针对现实世界中的实体对象，在数字化虚拟世界中构建完全一致的对应模型，就像双胞胎一样。在此基础上，通过各种信息技术获取实体对象的实际运行数据，并反馈到数字化模型中。在数字世界中，可以运用云计算、大数据、人工智能等技术开展创新，然后再把创新结果反馈至现实世界，实现基于数据化的创新闭环。快速降低的算力成本让“数字孪生”成为可能（见图1–8）。“数字孪生”技术最先被应用到企业智能制造体系的构建中，现在正迅速扩展到城市和企业的数字化转型中。

当前，物理世界和与之对应的数字世界正形成两大体系，它们平行发展，相互作用。数字世界为了服务物理世界而存在，物理世界因数字世界而变得高效有序。“数字孪生”技术应运而生，从制造业逐步延伸拓展至城市空间，深刻影响着城市规划、建设与发展。城市是人类经济发展到一定阶段的产物，既是人口聚集中心，也是经济活动中心。从农业经济到工业经济，或因“城”而“市”，或因“市”而“城”。城市的发展与经济形态和产业结构的演进紧密关联、相互作用，推动人类社会步入现代文明。当前，数字经济蓬勃兴起，未来一段时间将是城市发展和产业创新的重要变革期和关键机遇期。

“数字孪生”将推动城市生态、基础设施、经济结构、商业模式等重塑重构，与中国快速提升的城市化进程相结合，为全球经济增长注入强大动力。2018年，《河北雄安新区规划纲要》发布，规划中制定了数字城市和现实城市同步规划、同步建设的理念。建设雄安新区是国家大事，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，更说明“数字孪生”的趋势性意义。

智慧城市发展从“互联网+”阶段迈入“智能+”阶段

当前，智慧城市发展正从“互联网+”阶段迈入“智能+”阶段（见图1–9）。

“互联网+”阶段的主要任务是利用互联网、物联网的技术和入口，构建人、物、内容和服务的连接能力，将城市服务方便触达更多人群，这是新型智慧城市建设的起点。

而“智能+”阶段是在“互联网+”和数据化的基础上，利用大数据、云计算、人工智能等技术为城市的管理者构建数据智能的运用能力，依托数据的实时共享，利用人工智能和算法提供决策支撑和精准化的治理能力，这是新型智慧城市建设的基础和关键。

获得数据智能的运用能力亟须建立数据智能的基础设施。新型智慧城市建设是一个时间跨度长、持续演进的过程，需要“一盘棋做谋划，一张图干到底”。在简约、共享、互联互通的建设前提下，为了灵活支撑不同城市管理部门的业务应用需求，建设能够支撑数字城市持续演进的统一的数据智能基础设施成为当务之急。

让“数据多跑路”：破除信息壁垒，推动流程再造

“一网通办”的真正含义

“一网通办”不是“一网页通办”。目前，全国范围内的“一网通办”建设如火如荼，取得了不错的成果，网上办事比例大幅度提升，企业和居民都明显感受到了“一网通办”带来的便利。但是，在此过程中，我们也发现了一些问题。一些地方的“一网通办”还停留在简单地将不同部门办理的业务迁移到一个网页中办理，这种做法更像是“一网页通办”。统一办事入口的确会带来一定的便捷性，但这种做法与“一网通办”的目标和要求还有很大差距，更像是一个在线的“统一政务服务大厅”。除了“网”之外，“通”更重要，它需要做的改革和创新工作也更多、更难。

“通”是网络通。“一网通办”中的“通”不是简单的表层联通，它首先应该是在形态结构上的“通”，即网络联通，各个政府职能部门的系统软件和服务软件需要在结构上能够联通，才能真正实现“一网通办”。结构上的联通是数据联通和流程联通的基础，在联通的基础架构中，才能够真正实现数据的交换。

“通”是流程通。如果单纯地把线下的流程原样搬到线上，这只是政务信息化的在线版而已，与“一网通办”的要求不符。在实现“一网通办”的过程中，需要打通流程，从场景和需求出发，通过数据创新实现业务和服务再造，真正做到一套服务流程体系满足用户需求。这就要求政府多部门间的协同合作，构建畅通合理的业务流程体系。

“通”是信息通。破除“信息壁垒”是“一网通办”工作推进的核心难点。目前很多地区的政府部门具有完善的数据采集和数据存储的软硬件支撑，但是部门之间的数据共享与开放是信息联通最大的阻碍。这不仅需要各部门进一步转变观念，同时还需要在系统架构设计上充分发挥数据联动机制，确保共享数据的安全和权责。

为何提出“最多跑一次”？

“最多跑一次”的理念针对的是“跑多次”的现状。政府部门的服务是由其职能定义的，分散的职能导致许多服务涉及多个部门，这就造成了“群众跑腿”的局面。“跑多次”是目前企业和民众办事难的主要体现之一，也是用户体验最不好的地方。“最多跑一次”是一次直击群众痛点的改革，瞄准政府之间的协同难、流程复杂等问题，希望通过新技术、新模式来改变这一现状。这也是运用新一代信息技术提升治理现代化水平的具体体现和实现路径。

“最多跑一次”涵盖明确的目标。“最多跑一次”最大的特点便是目标十分清晰，企业和民众看到名字便知道其含义，这很好地体现了用户思维和服务思维，从更高层面来说体现了群众观点和群众路线。同时，“最多跑一次”也给了办事的企业和民众一个衡量的标准，让大家可以很好地监督政府服务。

从“跑一次”到“零见面”

在“最多跑一次”改革优化流程、提高效率的同时，“互联网+政务服务”也在悄然改变着政府部门的工作方式。面对面办事主要是解决身份认证的问题。随着大数据和人工智能技术的发展，在网络环境下，身份认证问题完全可以得到解决，政府服务也因此能够实现从“最多跑一次”到“一次都不跑”。

如何理解让“数据多跑路”

“数据多跑路”实质上就是信息的流动与交换。“数据跑路”就是政府各部门内部的数据交换和共享，通过信息的交互，打通服务流程，推动服务流程再造，让部门之间实现职能优化、协同高效。

“数据多跑路”涵盖深层次的创新。通过数据交换与共享，推动流程再造，本质上是解决从职能出发的“政府视角”与从服务和场景出发的“用户视角”不对称的问题。因此，在数据共享与交换这类技术创新的背后，更重要的是体制机制的创新。

中国数字政府建设迎来后发先至的历史机遇

改革开放40多年，中国的改革进入下半场，即矢志于建设一套“更加成熟更加定型”的制度体系，实现国家治理体系和治理能力的现代化。中国推动治理现代化的进程，恰好与以新一代信息技术为代表的新工业革命发生历史性交汇，而以阿里巴巴等为代表的中国互联网企业，在大数据、云计算、人工智能等方面已走在世界前列。这些因素结合起来，给了中国一个历史性的机遇，即可以把世界领先的新一代信息技术运用到推进治理现代化的改革进程中，用“数据智能化”推动“治理现代化”。同时，中国也是全球最早推动数字政府建设的国家之一，更加自觉地运用新一代信息技术，可以让中国在“数字政府2.0”建设中引领全球风气之先。综观全球，中国的数字政府建设在创新理念、实施能力、技术储备、创新实践等方面，都具备完善的要素条件。

与时俱进的改革意识和创新理念

改革和创新贯穿于中国发展始终。经过40多年的改革开放，中国已经成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国，连续多年成为世界经济增长的主要助推器和动力源。这样快速的发展，使中国政府和中国社会更愿意接受新事物，更加具有主动求变应变、创新创造的自觉意识和内驱力。

从服务性政府建设到“放管服”改革，从“互联网+政务服务”到“最多跑一次”和“一网通办”，一系列数字政府建设的举措和理念，体现着数字政府建设进程的不断深化，也体现着我们国家对于数字政府的理解和认识越来越深入，更体现着我们国家改革创新的自觉意识，为数字政府建设提供了目标和理论基础。

强大高效的资源整合与实施能力

在数字政府的建设过程中，中国用实践证明了自己强大的资源整合能力和执行力。在短时间内，通过开展政务数据资源和数据需求梳理，大力推动“数据上云、服务下沉”，全面夯实数字政府数据基础。不断完善一体化在线政务服务平台，优化再造政务服务流程，不断提升便企便民服务水平。未来学家杰里米·里夫金在解释为什么中国可以引领下一次全球变革浪潮时，除了说到中国领导层的战略眼光和重大决心，还特别强调“中国还有一些独有的特色，使它具备引领这个趋势的能力”。因为“迎接变革所需要的大量基础设施建设、交通物流、新能源的推广、数字化的生态互联网建设等等，都不是依靠一个个公司单打独斗完成的，国家力量扮演着非常重要的作用”，而中国则“以非常快的速度进行了发展”，“这些足以成为下一轮全球变革不可或缺的优势”。

自国家提出“一网通办”要求以来，短短半年时间，各地网上办事事项比例大幅度提升，政府的执行力可见一斑。此外，中国各地政府也在因地制宜地积极探索新模式，整合资本、技术、人才等社会资源参与数字政府建设，有些地方还开始尝试政企合作、社会化运营等新模式。

相辅相成的技术进步与创新实践

经过20多年的发展，中国逐步从网络大国走向网络强国。中国在很多领域都从跟跑、并跑转向领跑，处于世界领先地位。从中美两国的互联网发展来看，过去的中国互联网发展主要是复制美国模式，而现在，中国互联网企业的创新之路走在了世界前列，像无人零售、刷脸支付、信用住等都成为一些国家甚至发达国家效仿的对象。

在以互联网为代表的数字经济快速发展的同时，中国企业在核心技术方面也取得了重大突破。目前，在云计算、大数据、通信技术、人工智能应用技术等方面，中国并不落后于任何一个国家。

在新技术创新应用方面，在某些领域，中国是走在世界最前列的。例如，在智慧城市领域，“杭州城市大脑”不论是在数据创新理念还是在数据创新技术方面，都是世界领先的。“杭州城市大脑”的技术水平和智慧水平，已经远超多年前各国纷纷效仿的新加坡。尽管在某些核心技术方面，中国还存在“卡脖子”的问题，但是这种情况正在发生改变。我们既要看到差距，也要看到在某些方面的优势。尤其是在新一轮信息技术及其应用方面，中国完全有底气说我们走在世界前列。

从数字政府建设来看，目前中国企业的技术完全可以满足创新需要，而越来越多的创新实践也很好地验证了我们的创新理念和模式。

全面普及的互联网文化与新技术氛围

互联网的高普及率和高建设率给中国带来了全新的互联网文化和新技术氛围，越来越多的国人习惯于利用互联网活动服务，满足自身在工作、生活和社交上的需要。2019年8月，中国互联网络信息中心发布第44次《中国互联网络发展状况统计报告》，该报告显示，截至2019年6月，中国已经拥有6.86亿网络新闻用户、6.39亿网络购物用户、8.25亿即时通信用户。

全面普及的互联网文化使得大众对于新理念的接受程度提升，根据中国互联网信息中心发布的第44次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6月，我国在线政务服务用户规模达5.09亿，占整体网民的59.6%。越来越多的互联网用户尝试甚至习惯于在互联网上获得政务服务，因此，在政府数字化建设过程中，民众对于新技术能够更快地学习并适应。信息的公开化使得治理更加透明，在推进服务型政府建设的同时，政府端也可以更直接地了解人们的期待与反馈。当前，中国拥有全球最大的在线政务服务用户群，且仍然在持续快速扩大中。

互联网思维将为数字政府建设开拓新思路。创新的技术氛围不仅改变了社会运营模式，而且使得社会结构更为优化。在互联网模式下，全体人民可以共同为政府建设做出贡献，加速数字政府建设，引领世界开辟治理新思路。