【条文解读】

行政诉讼法对于检察机关的法律监督作了新的规定。主要是：

一、明确了抗诉的情形

根据行政诉讼法第93条的规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第91条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。据此，检察院提起抗诉的情形主要有两种：

一是本法第91条的规定。本法第91条规定：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。”其中，“不予立案或者驳回起诉确有错误”是根据本次行政诉讼法有关起诉受理部分的修订作出的针对性规定。

二是发现调解书损害国家利益、社会公共利益的。行政诉讼法第60条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。如果行政诉讼的调解违反自愿、合法原则或者损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，属于违法调解。人民检察院可以对此进行法律监督。

二、明确了在行政诉讼中检察建议的监督方式

民事诉讼法在修订时，明确规定了检察建议的方式，本次修改行政诉讼法时，大多数的意见认为，在行政诉讼中没有必要规定检察建议。主要的理由是：第一，“上级抗”的检察监督体制是宪法、人民检察院组织法和诉讼法确立的，让再审检察建议起到同级抗诉的作用，可能存在与宪法意义上的检察监督体制相冲突的问题。第二，实践当中，检察建议效果的好坏取决于两院关系，在法律层面上无法对其效力作出界定和规范，因此，检察建议只可作为两院互动的机制，而不宜写入法条。第三，检察建议的范围不应超出工作改进的层面。最高人民法院、最高人民检察院会签《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》规定了检察建议方式的运用。但按照该文件第9、10条的规定，检察建议也仅局限于改进工作方面，对生效裁判不能采用检察建议的方式。第四，检察建议容易带来随意性。由于检察建议不必然引起再审，有的检察院不经过检察委员会讨论等严格程序，导致司法实践中的滥用，容易滋生人情案、关系案。在现实当中，极易演变成两个部门相互推卸责任的方式。第五，由于检察建议不具有明确的法律效力，导致有的法院不认真对待，应当进行再审而不进入再审。如果建议不采纳再审抗诉程序，增加了行政行为效力的不确定性，给行政管理秩序和公共利益造成冲击。第六，检察建议加大了法院息诉罢访的难度。目前在民事诉讼中，检察建议在很多情况下已经异化为检察机关转嫁信访压力的方式，使申诉无理的当事人产生不切实际的幻想，加大了法院息诉罢访的难度。第七，民事诉讼与行政诉讼存在显著不同，行政执法在一定程度上代表了国家和社会公共利益，讲求效率，检察建议可能使法院的裁判长期处于不稳定状态，加剧行政诉讼中“翻烧饼”的怪现象，进而影响行政法律秩序的稳定和恢复。民事诉讼法虽然规定了检察建议，但在行政诉讼中没有必要。第八，检察建议不符合行政诉讼管辖制度改革的总体趋势。行政诉讼中存在严重的行政干预、地方干预和“官官相护”的情况，为了解决这一问题，人民法院近年来采取了加大上级对下级的监督、“上提管辖”等方式摆脱干预，而检察建议将检察监督权下放，却是与此反其道而行之。第九，从程序正义和宏观设计来看，检察机关的抗诉原则上只宜针对损害国家利益、公共利益的裁判和行政行为，对涉及当事人私人利益的行为和裁判，原则上尽量通过当事人申请再审解决。

但是，为了保持诉讼法之间的一致性和协同性，立法机关最终采取了与民事诉讼法一致的规定。对于检察建议主要适用于两种情形：一是，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第91条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案。二是，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。