重点四：PPP项目招标文件编制重难点之理解有歧义——特许经营项目招标评分标准编制的大忌
——以中国环境保护集团有限公司等诉北京市发展和改革委员会北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招投标行政处理案为例
招标投标作为缔结合同的一种特殊程序，固有其优越性。但正因为其作为一种程序，即须占用一定的时间和遵循固定的流程。一旦某一环节出现问题，将影响甚至严重滞后最终合同签署的时间，影响项目的顺利推进。
在特许经营项目招标投标中，亦然。本文以北京市第二中级人民法院二审的中国环境保护集团有限公司等诉北京市发展和改革委员会北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招投标行政处理案[3]为例，指出在特许经营项目中，因编制的招标文件的评分标准有歧义导致对其理解不具有唯一性而发生被异议、投诉，提起行政诉讼一审、二审事宜。这不管是对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目的招标人还是中标候选人，甚至对投标人来说，都是一个耗时耗力的事情。
当然，这对于未来我们开展特许经营项目的招标投标时，对于招标文件评分标准的编制，提供了一个经验，这将有助于我们尽力去避免可能产生的问题或麻烦。那么，在北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目的招标投标中，实际情况究竟如何，以致可供我们警示？
一、中标候选人名单甫一公布，招标人及其代理机构即收到第二名中标候选人的异议函
2014年9月28日，北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目的招标人北京市市政市容管理委员会及其招标代理机构中招国际招标有限公司在北京市招投标公共服务平台上发布了《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目中标候选人公示》[4]，中标候选人名单及排序为：第一名，北京环境卫生工程集团有限公司和中国环境保护公司联合体；第二名，北京兴都环能科技发展有限公司和中国光大国际有限公司联合体；第三名，北京北控环保工程技术有限公司和上海环境集团有限公司联合体。公示期为自公示发布日起5个工作日。因10月1日是国庆节，公示时间横跨整个国庆假期，即从2014年9月28日至2014年10月9日。
在公示期的最后一天，即2014年10月9日，第二名中标候选人北京兴都环能科技发展有限公司和中国光大国际有限公司联合体（以下简称第二名中标候选人）向招标人和招标代理机构同时发送了《关于对“北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目”中标候选人公示结果的异议》（以下简称《异议函》）。
《异议函》对北京环境卫生工程集团有限公司和中国环境保护公司联合体（以下简称第一名中标候选人）在投标文件中列出的烟台润达垃圾处理项目（以下简称烟台润达项目）和杭州绿能环保发电项目（以下简称杭州绿能项目）在评标过程中获得的业绩分提出异议。认为第一名中标候选人提供的焚烧业绩不符合招标文件的要求，乃因北京市南宫生活垃圾焚烧发电厂项目工艺采用机械炉排炉工艺，配备2条500吨/日垃圾焚烧线，设计处理能力1000吨/日。本次招标是依据上述实际项目事实进行的项目业绩评价，招标文件中明确有效项目业绩为“已投入运营且项目规模大于或等于1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩”。按照上述事实，烟台润达项目批复文件明确其为2台400吨机械炉排炉垃圾焚烧系统，不满足招标文件要求，不应得分。杭州绿能项目实际建成投运规模为3台150吨的450吨/日机械炉排炉垃圾焚烧系统，不满足招标文件要求，不应得分。这两个项目的得分根本性地违反了本次招标的初衷和真实意图。
对于北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目的招标文件，因招标人未予以公开，除相关关系人外，社会公众并未可知，但可获知其招标公告，从北京市市政市容管理委员会于2014年8月29日发布的《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标公告》[5]来看，其对投标人的资格要求之一为“投标人具有运营时间两年以上平均日处理规模1000吨（含）以上采用炉排炉工艺的大陆境内垃圾焚烧发电项目的经验（其焚烧工艺中的炉型应为机械炉排炉，且在该项业绩中的持股比例不低于51%）；具有管理、运行单体500吨/日（含）以上炉排炉式垃圾焚烧炉的经验”。
招标人北京市市政市容管理委员会收到第二名中标候选人的异议后，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条第二款的规定：“投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。”因此，北京市市政市容管理委员会收到《异议函》后，必须暂停招标投标活动，并且必须在3日内予以答复。
据此，北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目的招标投标活动开始暂停。
二、招标代理机构的回复让第二中标候选人不满，遂投诉到北京市发展和改革委员会
北京市市政市容管理委员会收到《异议函》后，暂停了招标投标活动。
直到2014年10月22日，招标代理机构项目负责人与第二名中标候选人进行了洽谈，并向第二名中标候选人出具了《质疑回复函》，内容为：“……北京兴都环能科技发展有限公司/中国光大国际有限公司联合体：针对贵方于2014年10月9日提交的质疑函所述情况和问题，我公司认真组织了核实复查工作。在征询、理清相关情况及证明材料的基础上，对招标文件、投标文件、评委会评审意见等进行了反复的阅读和复核，现将结果函告如下：1.关于投标人业绩……经核查，贵方提交的与被质疑人业绩相关的信息在被质疑人投标文件中已如实反映，评标委员会依法根据招标文件和投标文件进行评审，评标委员会对投标人业绩的认定符合招标文件载明的标准与要求。2.关于违反执业道德及职业不良行为事件……经核查，贵方所列举的北小河排污事件与上海民事裁决败诉事件，与本项目投标人并无直接关系，贵方要求据此对其予以‘废标’的要求缺乏依据。感谢贵方积极参与本项目的投标以及为本项目付出的所有努力……”
第二名中标候选人见此《质疑回复函》，旋即在第二天，即2014年10月23日，向北京市发展和改革委员会提交了《关于对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标有关问题的投诉》（以下简称《投诉》）。
该《投诉》称：“……北京市发展和改革委员会稽查办：8月30日，北京市市政市容管理委员会（招标人）委托中招国际招标有限公司（招标代理机构）发布了北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标公告，北京兴都环能科技发展有限公司和中国光大国际有限公司组成联合体参与投标。9月28日，招标代理机构发布中标候选人公示，我联合体对此次招标过程中出现的问题提出了质疑（主要集中在候选人第一名的部分焚烧业绩和法律声明是否符合招标文件要求和对招标文件进行了实质性响应等），在规定时间内递交了对公示结果的质疑文件和证据。10月22日，招标代理机构项目负责人与我公司进行了洽谈，出具了《质疑回复函》，拒绝认可我方提出的质疑。通过与招标代理人确认，烟台润达垃圾处理项目和杭州绿能环保发电项目均参与评分并得分。我方在质疑文件中反映的问题客观真实、证据确凿，充分说明了候选第一名提供的焚烧业绩不符合招标文件的要求。但招标代理机构在公示结果明显违背招标文件的情况下，依然坚持错误判定。我方拒绝接受《质疑回复函》的内容……按照10月22日招标代理机构对焚烧业绩认定的解释：烟台项目和杭州项目只要是投运了（无论是全规模投产还是部分投产），只要批复规模达到1000吨/日（无论批复是焚烧系统规模还是混合工艺规模），只要项目中有机械炉排炉（无论规模为1000吨/日）就可以认定为该业绩可得分。以此逻辑，如果发改委批复了一个混合工艺处理设施5000吨/日规模，其中实际已投运垃圾焚烧发电如果为一台100吨/日机械炉排炉，那么此项目仍将被认定为一个处理能力为5000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧发电项目业绩。或者如果一个项目发改委批复规模超过1000吨/日，但实际建设投运仅为50吨/日的项目，那么该项目也将被认定为一个1000吨/日的垃圾焚烧发电项目业绩。因此，如果按照招标代理机构对业绩认定的这种断章取义、以偏概全的解释，那么此招标的业绩认定就变成了完全没有标准和判定依据的认定。我方认为，一个招标投标项目，必须以事实为依据，以《招标文件》要求为判定准绳，不能掩盖事实真相，从而造成招标结果与实际的巨大出入。此外，招标文件清楚地列明能够得分的业绩要求为已投入运营且项目规模大于或等于1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目，不存在理解歧义。目前，除南宫项目外，密云等项目也在组织运营招标，其在业绩认定叙述中也有同南宫项目相似的描述，如果按照招标代理机构的解释，那么今后北京市所有垃圾处理项目的运营招标都将面临同样情况，所有招标都将无边际可循，北京市场将彻底混乱，搅乱市场者必将大有人在。因此，衷心恳请贵委，马上暂停该招投标活动，公开、公平、公正地处理本次招投标出现的问题，还事实以真相，依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十二条，对烟台润达垃圾处理项目和杭州绿能环保发电项目的得分予以纠正，并重新公示中标候选人……”
北京市发展和改革委员会受理了第二名中标候选人的投诉。
三、北京市发展和改革委员会一纸决定，直接导致第一名中标候选人将北京市发展和改革委员会告上了法院
北京市发展和改革委员会受理了投诉后，又收到了两份文件。
一是2014年11月6日，第二名中标候选人提交的《关于对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标中认定项目业绩有关问题的补充》。
二是北京市市政市容管理委员会制作于2014年11月13日的《北京市市政市容管理委员会关于南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标有关情况说明的函》（市政容函〔2014〕712号），内容为：“……市发展改革委：南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目的招标是按照市政府批准的《市发展改革委、市市政市容委、市财政局关于报请审定南宫生活垃圾焚烧厂特许经营实施方案的请示》（京发改文〔2014〕267号）有关意见开展，由我委作为招标人，委托中招国际招标有限公司组织进行……我委认为，评标委员会对烟台润达项目和杭州绿能项目的业绩认定并无不妥，符合招标文件的规定和要求。理由如下：就烟台润达项目，第一名中标候选人向招标人提交了烟台市城市管理局于2014年9月10日出具的《政府用户证明》，根据该《政府用户证明》，烟台润达项目日焚烧处理生活垃圾1000吨，于2014年6月建成，自投运以来设备运行状况良好，环保指标严格达标，可实现年发电1.3亿度，年二氧化碳减排量9.5万吨。我委派人赴烟台对该项目进行了核查，情况属实。就杭州绿能项目，第一名中标候选人向招标人提交了浙江省发展和改革委员会于2006年3月10日出具的《浙江省发展改革委关于印发杭州生活垃圾焚烧处理一期工程（杭州绿能环保发电项目）项目竣工验收意见的通知》（以下简称《通知》）、浙江省环保局于2005年12月31日出具的环保验收意见以及杭州城市管理委员会于2013年4月10日出具的《政府用户证明》。根据《通知》中对杭州绿能项目的介绍，杭州绿能项目‘按照浙计投〔2000〕325号可研批复、浙计设计〔2000〕159号初步设计批复，建设内容与规模为：按处理生活垃圾1050吨/日，建设5台马丁式垃圾焚烧锅炉，12MW发电机组进行规划，按“一次规划，分期实施”的原则进行建设’。根据《政府用户证明》，杭州绿能项目已正式投入商业运营。第二名中标候选人对第一名中标候选人烟台润达项目和杭州绿能项目两个项目业绩分的异议，主要围绕对评分细则中与投标人业绩与经验的评分标准的理解展开，即招标文件（第一卷）—投标人须知，附件十—评分细则，商务方案评分细则中的第2项—投标人业绩与经验，第（1）小项—投标人运营管理业绩中的b项（下称b项标准）。根据招标文件的商务方案评分细则，投标人运营管理业绩共计18分，其中，符合a项标准的得10分，a项标准表述为：‘投标人具有运营时间两年以上平均日处理规模1000吨（含）以上采用炉排炉工艺的大陆境内垃圾焚烧发电项目的经验；具有管理、运行单体500吨/日（含）以上炉排炉垃圾焚烧炉的经验，得10分’，‘本项满分10分’。与此同时，符合b项标准的项目，每多一个，加1分，b项标准表述为‘在中国大陆地区已投入运营且项目规模≥1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩’。评分标准须将a项和b项评分标准结合在一起解读，我委的本意是：a项标准考察投标人实际运营平均日处理规模达到1000吨（含）的项目经验，并考察投标人管理运行单体500吨/日（含）以上的项目经验，此项业绩和经验对设计处理规模同为1000吨/日的南宫项目来说，至关重要，因此分值较重，投标人符合要求的可获得10分，而在a项计分项目之外，b项标准考察投标人在中国大陆地区已投入运营的其他机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩。因此，b项标准考察的是投标人的类似项目业绩经验的多少及市场活跃程度，即投标人除了有满足a项标准的项目经验之外，是否也参与了其他类似项目，因此该标准并不强制要求项目实际运营的规模达到1000吨/日，但此类项目需要有政府文件证明项目规模大于或等于1000吨/日即可；由于b项标准与a项标准考察的重点不同，且b项标准的重要性低于a项标准，因此每个项目的分值较低，每多一个符合标准的项目，仅加1分。综上所述，第一名中标候选人提交的文件可以证明：烟台润达项目和杭州绿能项目均已投入运营，且两个项目的项目规模均达到1000吨/日。因此，我委认为，依据b项标准，两个项目分别应在业绩分中获得1分，评审委员会对烟台润达项目和杭州绿能项目的业绩认定并无不妥，符合招标文件的规定和要求。此函。附件：市市政市容委对烟台润达项目的核查情况……”
另外，北京市发展和改革委员会开展了相关调查。
2014年11月25日，北京市发展和改革委员会的工作人员对该项目的7名评审委员会成员分别进行了调查，并分别制作了《北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标评标情况调查笔录提纲》（以下简称《调查笔录提纲》），关于万某某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容：“……4.作为评标专家，请详细说明你对北京环卫集团联合体的投标资料中杭州绿能项目3台450吨/日业绩上的理解和加分的依据？答：按照现在我对这个条款的理解，我认为杭州绿能项目不符合加分条件……现在我看这个条款，我认为该项目不能加分，应该得16分，而不是我当时评的17分……”关于许某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容：“……4.……答：杭州绿能项目（一期）建成投入规模是450吨/日，现在来看，不满足日处理规模≥1000吨条件，不应该加分，现在我认为该项评分应该是16分，而不应该是当时的17分……”关于张某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容：“……4.……答：现在看来，杭州绿能项目（一期）建成投入规模是450吨/日，不满足日处理规模≥1000吨条件，不应该加分，现在我认为该项评分应该是16分，而不应该是当时的17分……”关于华某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容：“……4.……答：我认为该项评审a项，投标人具有运营时间两年以上平均日处理规模1000吨（含）以上采用炉排炉工艺的大陆境内垃圾焚烧发电项目的经验，我认为该条款说的是经验，而不是项目，不占用b款项目指标，与b款的说项目不同。我现在认为我当时打17分没有问题……”关于宿某某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容：“……4.……答：杭州绿能项目（一期）已投入运营，总体设计项目规模日处理规模≥1000吨，符合加分条件，所以该项评分应该是17分……”关于武某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容：“……4.……答：杭州绿能项目（一期）已投入运营，项目总体设计规模日处理规模≥1000吨，符合加分条件，所以该项评分应该是17分……”关于张某某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容：“……4.……答：杭州绿能项目（一期）已投入运营，项目总体设计规模日处理规模≥1000吨，符合加分条件，所以该项评分应该是17分……”
3：4，这就是北京市发展和改革委员会的事后调查，原评标委员会部分专家改变了他们原来的想法的比例。
事情发生了变化。
2014年12月2日，北京市发展和改革委员会听取了招标人的陈述和申辩，并形成了会议纪要。
2014年12月5日，北京市发展和改革委员会作出京发改稽察〔2014〕1号《北京市发展和改革委员会关于北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标投诉处理的决定》（以下简称1号《决定》），内容如下：“……投诉人：北京兴都环能科技发展有限公司/中国光大国际有限公司联合体……被投诉人1：北京市市政市容管理委员会……被投诉人2：中招国际招标有限公司……一、投诉事项及主张……2014年10月23日，我委收到投诉人《关于对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标有关问题的投诉》，2014年11月6日，我委又收到投诉人《关于对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标中认定项目业绩有关问题的补充》……投诉人要求暂停该项目招标活动，对烟台润达垃圾处理项目和杭州绿能环保发电项目焚烧业绩得分予以纠正，重新公示中标候选人。二、调查情况……我委受理投诉后，依法对投诉人、被投诉人分别展开调查，查阅了该项目招投标活动有关资料，听取了该项目招标人北京市市政市容管理委员会的陈述和申辩。调查认定事实如下：1.关于烟台润达垃圾处理项目，根据招标人提供烟台市城市管理局于2014年9月10日出具的《政府用户证明》，烟台润达垃圾处理项目日焚烧处理生活垃圾1000吨，该《政府用户证明》符合招标文件关于当地行业主管部门或者特许授予单位出具的证明该项目‘已投入运营’的书面材料的要求。2.关于杭州绿能环保发电项目，经查，批复总建设规模为处理生活垃圾1050吨/日，按‘一次规划，分期实施’的原则进行建设，实际已建成并投入运营一期工程规模为450吨/日。调查过程中，部分评标委员会成员认为杭州绿能环保发电项目焚烧业绩不符合招标文件中‘每多一个在中国大陆地区已投入运营且项目规模≥1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩，加1分’的规定，并承认对‘投标人运营管理业绩’的打分存在失误。三、处理意见……根据调查事实，我委认为，评标委员会对该项目的评审工作不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令第613号）第四十九条‘评标委员会成员应当……按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见’的规定。依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令第613号）第七十一条、第八十二条的有关规定，作出如下处理决定：责令对该项目评标工作进行改正，由招标人及招标代理机构中招国际招标有限公司按照公平、公正、科学、择优的原则重新组织评审。投诉人、被投诉人如对本决定不服，可依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼……”
北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目，2014年8月29日发布招标公告，2014年9月28日发布中标候选人公示。但是，2014年12月5日，北京市发展和改革委员会要求对该项目“重新组织评审”。
第一名中标候选人不干了，直接将北京市发展和改革委员会列为被告，向北京市西城区人民法院提起了行政诉讼。
四、一审法院判决出但争议未止，第一名中标候选人提起上诉
第一名中标候选人向北京市西城区人民法院诉称：一、北京市发展和改革委员会据以作出具体行政行为的主要证据不足。首先，第一名中标候选人在投标过程中曾要求招标人就相关问题予以澄清，招标人明确答复以立项批复为准。杭州绿能环保发电项目批复总建设规模为处理生活垃圾1050吨/日，符合招标文件关于项目规模≥1000吨/日的要求。其次，根据《中华人民共和国招标投标法》第三十七条第一款规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会具有独立评标的权利，评标结果亦具有权威性，评标是基于每位成员意见与个人打分结果得出的综合的、集体的最终结论，评标结果是不受个别专家的影响或个人理解而左右的，更不得因个别专家事后的个人理解来推翻评标结果，评标专家亦没有对招标文件的解释权。评标之所以要以评标委员会的形式进行，就是以这种集体参与的形式来避免个人的影响。评标委员会成员的权利在评标过程中行使，事后某位或某些位成员的个人理解与意见不具有法律效力，更不得以此推翻评标结果。因此市发改委所依据的理由不足。并且，招标人在向北京市发展和改革委员会递交的书面文件中，亦曾再次确认第一名中标候选人在投标文件中列明的项目符合招标文件要求，并同意评标委员会将其列为中标候选人第一名的意见。在相关问题已由招标人澄清解答，招标人也再次确认第一名中标候选人投标文件中列明的项目符合招标文件规定的评标标准和方法的情况下，北京市发展和改革委员会以评标委员会成员未按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见为由，要求重新组织评审的决定并无充足证据支持。二、……三、……综上，第一名中标候选人请求依法判决撤销北京市发展和改革委员会所作1号《决定》。
被告北京市发展和改革委员会答辩称：一、……二、1号《决定》依据充分、程序合规、处理得当。北京市发展和改革委员会依法对投诉进行初步审查并受理后，依法分别对投诉人和被投诉人展开调查，并调取了该项目招投标活动的资料，收到了该项目招标人北京市市政市容管理委员会提交的说明材料。在此基础上，又分别调查了评标委员会7名成员就该项目的评标情况，听取了招标人的陈述和申辩。北京市发展和改革委员会经调查认定，杭州绿能环保发电项目批复总建设规模为处理生活垃圾1050吨/日，按“一次规划，分期实施”的原则进行建设，实际已建成并投入运营一期工程规模为450吨/日。在调查过程中，部分评标委员会成员认为杭州绿能环保发电项目焚烧业绩不符合招标文件中“每多一个在中国大陆地区已投入运营且项目规模≥1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩，加1分”的规定，并承认对“投标人运营管理业绩”的打分存在失误。根据上述调查事实，北京市发展和改革委员会认为，评标委员会对该项目的评审工作不符合《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十九条“评标委员会成员应当……按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见”的规定。并依据该《条例》第七十一条、第八十二条的有关规定，作出1号《决定》。三、其他需要说明的问题。中环集团公司、北环公司所述招标人在招投标过程中已就“投入运营且项目规模≥1000吨/日”相关问题进行澄清是没有事实根据的……综上，北京市发展和改革委员会认为该委所作1号《决定》依据充分，程序合规，请求判决驳回中环集团公司、北环公司的诉讼请求。
招标人北京市市政市容管理委员会向北京市西城区人民法院述称：一、本案涉及的项目招投标程序严格按照法律法规的要求进行，合法有效。本案所涉及的杭州绿能环保发电项目符合招标文件的规定和要求，认定业绩正确。二、……另外，招标人向法院提交了《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标工作报告（招标编号：TC14059AE）》（整本），报告显示：第一，此经营项目的评标委员会于2014年9月26日成立，成员共7人。分别是许某、宿某某、张某、华某、万某某、张某某及武某。还有这7人的工作单位、职务/职称、身份证号、联系电话等内容。第二，此次招投标，投标人得分第一名是“北京环境卫生工程集团有限公司和中国环境保护公司联合体”，得分：95.31分；第二名是“北京兴都环能科技发展有限公司和中国光大国际有限公司联合体”，得分：94.53分，前后相差0.78分。第三，通过“商务评分表”中“投标人运营管理业绩”的评分可知：评标委员会的7名成员对“兴都环能联合体”的评分均是16分，对“北京环卫集团联合体”的评分均是17分。
第二名中标候选人向北京市西城区人民法院述称：一、第一名中标候选人针对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目的投标业绩之一杭州绿能环保发电项目不符合相关招标要求，北京市发展和改革委员会所作1号《决定》证据合法、充分；二、北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目评标过程中，评标委员会对于第一名中标候选人提交的烟台润达垃圾焚烧项目和杭州绿能环保发电项目的评分标准不统一；三、北京市发展和改革委员会在其职权范围内所作1号《决定》适用法律正确、合法有效。
时间从2014年的国庆节，进入2015年的国庆节，终于等来了北京市西城区人民法院的判决。
2015年10月30日，北京市西城区人民法院作出（2015）西行初字第381号行政判决，认为：第一，……第二，北京市发展和改革委员会所作1号《决定》事实清楚。北京市发展和改革委员会受理投诉后，依法展开调查，并最终认定：烟台润达垃圾处理项目符合投标加分情况，杭州绿能环保发电项目不符合投标加分情况，上述认定结论合法有据。同时，北京市发展和改革委员会对本案项目招标人及评审委员会成员依法调查、调取相关材料，在行政执法程序上并无不当。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[6]第五十六条第（四）项的规定，判决驳回了第一名中标候选人的诉讼请求。
北京市发展和改革委员会胜诉了，但只不过是在一审。
第一名中标候选人在收到一审判决书后，随即向北京市第二中级人民法院提起了上诉。
五、二审法院一锤定音，但北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目进展被延已成事实
第一名中标候选人不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判撤销北京市发展和改革委员会所作1号《决定》。上诉理由为：……北京市发展和改革委员会受理第二名中标候选人的投诉、对投诉的调查违反法定程序，所作1号《决定》内容不符合法律规定；北京市发展和改革委员会所作1号《决定》适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条、第七十一条、第八十二条属适用法律错误；北京市发展和改革委员会以对评标委员会成员进行调查而制作的《调查笔录》作为作出1号《决定》的证据，但该《调查笔录》并不是判断项目是否符合加分情况的合法依据。
北京市发展和改革委员会、第二名中标候选人同意一审判决，请求予以维持。
北京市第二中级人民法院认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条第二款、第六十条的规定，投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当先向招标人提出异议，招标人作出处理后仍不服的，可以向有关行政监督部门投诉。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款、《北京市城市基础设施特许经营条例》第六条，关于县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作，北京市发展改革部门负责本市城市基础设施特许经营的总体规划、综合平衡、协调和监督的规定，北京市发展和改革委员会是本市招标投标工作的行政监督部门，具有受理投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果提出的投诉并作出处理的行政职权。本案中，第一名中标候选人作为“北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目”的投标人，对该招标项目的评标结果有异议。该两公司向招标人提出异议后，不服招标人委托的招标代理机构的回复，又向北京市发展和改革委员会提出投诉。北京市发展和改革委员会受理该投诉，并在进行调查后作出相应处理，符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》的相关规定。北京市发展和改革委员会在一审诉讼期间提交的证据，可以证明其在1号《决定》中认定的“调查过程中，部分评标委员会成员认为杭州绿能环保发电项目焚烧业绩不符合招标文件中‘每多一个在中国大陆地区已投入运营且项目规模≥1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩，加1分’的规定，并承认对‘投标人运营管理业绩’的打分存在失误”的案件事实。据此，北京市发展和改革委员会所作1号《决定》认定“北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目”的评标委员会对该项目的评审工作不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条，关于“评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见”的规定，并依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条、第八十二条的规定，作出责令对该项目评标工作进行改正，由招标人及招标代理机构按照公平、公正、科学、择优的原则重新组织评审的决定是正确的。综上，一审法院判决驳回第一名中标候选人要求撤销北京市发展和改革委员会所作1号《决定》的诉讼请求是正确的，本院应予维持。第一名中标候选人的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，北京市第二中级人民法院在2015年12月24日作出判决书，判决为：驳回上诉，维持一审判决。
这是终审判决。北京市发展和改革委员会终审胜诉。
北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目须“重新组织评审”。
六、时隔近两年后，北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目终定中标人
2016年1月28日，招标人北京市市政市容管理委员会发布了《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目中标候选人公示》[7]，第一中标候选人：北京环境卫生工程集团有限公司；第二中标候选人：北京兴都环能科技发展有限公司；第三中标候选人：北京北控环保工程技术有限公司。
2016年2月25日，招标人北京市市政市容管理委员会发布了《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目中标结果公告》[8]，中标人为北京环境卫生工程集团有限公司和中国环境保护公司联合体。
据此，北京环境卫生工程集团有限公司在其公司网站上进行如此宣传[9]：“2月25日，在历时近18个月的不懈努力之后，集团公司与中国环境保护集团有限公司联合体最终成功中标南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目。南宫焚烧厂是北京市政府依据《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案》要求投资建设的。项目设计处理能力1000吨/日，采用2×500吨/日达到国际先进水平的马丁逆推式炉排炉技术，总投资约8.13亿元，特许经营期25年。由于该项目设计、投资及建设标准达到世界先进水准，具有很强的地域优势和行业影响力，因此受到了国内几乎所有行业龙头企业的关注。中标南宫焚烧厂特许经营项目，既落实了集团改革发展要求的重大成果，为集团构建‘大环卫、全覆盖’能力、发展环卫全产业链填补了最后一块空白领域；也完成了我市西南区域生活垃圾全产业链的构建工作，有效推动了集团在全市范围内开展设施战略布局的进程；与此同时，此次投标通过与国内龙头企业及其他市属国有企业的同台竞争，彰显了集团强劲的综合实力。”
北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目，本来预计在2014年即可确定中标人，但直到2016年，才最终确定中标人。案件的焦点和核心在于评分标准理解的歧义性。这对于编制招标文件的招标人及其代理机构来说，不得不予以警醒，对于招标文件的评分标准等核心内容，必须审慎细心编制，做到理解的唯一性，避免歧义性。否则，北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标就是一个鲜活的例子。