第4章 行政法
公务员在辞职后两年内不得到与原工作业务直接相关的企业任职
——孙某辞职并出任某企业高管案
【案情简介】
孙某原为某省级国家机关处级干部。2016年，孙某辞去公职，并出任该省某集团总经理。由于该集团与孙某原分管工作关系密切，某省人事厅责令孙某辞去总经理职务，遭到孙某的拒绝。人事厅遂将孙某的违法任职情况通报给工商部门，工商部门对孙某作出了没收在某集团任职期间违法所得的处罚决定，责令某集团辞退孙某并处以罚款。
【深度解析】
作为一名公务人员，应严格遵循法律规定。《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第12条第8项规定：“公务员应当履行下列义务：……（八）清正廉洁，公道正派；”由此可知，清正廉洁、公道正派是公务人员的法定义务和职责，必须严格遵守和履行。为确保公务人员的廉洁性，法律还对公务人员辞职和退休后的个人行为予以规范。
《公务员法》第80条规定：“公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。”第102条第1款规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”由此可知，为确保公务人员的廉洁性和不可收买性，公务员在辞职或者退休后的一段时间内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，也不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。然而，作为国家机关干部的孙某在辞职后到与其存在业务关系的某集团任职，显然违反了上述法律规定。
《公务员法》第102条第2款规定：“公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”由此可知，对于孙某的违法行为，相关责任部门应依法予以查处，确保法律规范的权威性、公务人员的廉洁性。
严肃行政机关纪律，规范公务人员行为
——山西省行政机关公务员违纪违法案例
【案情简介】
案例一：
2013年6月至8月，山西省晋城市地方税务局分6批组织所属地税干部职工赴广州中山大学进行培训。培训期间，该局组织每批干部职工用两天时间在当地旅游，用公款支付旅游费用共计50.4万元。不久，山西省监察厅即接到有关群众的实名举报，相关部门随即展开调查。2015年4月，山西省晋城市地方税务局燕某因履行主体责任不力受到党内严重警告处分，并被免去党组书记、局长职务，其他相关责任人员受到撤销党内职务、党内严重警告、行政撤职等党纪政纪处分。
案例二：
2015年8月，晋中市纪律、监察部门对晋中市中小企业局原党组成员、副局长田某斌的严重违纪问题进行了立案审查。经查，田某斌在担任晋中市中小企业局副局长期间，违反廉洁自律规定，为其女儿婚事大操大办，并借机收受管理和服务对象礼金，并利用职务上的便利，为他人谋取利益，收受贿赂。其中，受贿问题涉嫌犯罪。依据《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》有关规定，经晋中市纪委监察局研究并报请晋中市委、市政府批准，决定给予田某斌开除党籍、开除公职处分，将其涉嫌犯罪问题移送司法机关处理。
案例三：
2015年4月，吕梁市纪检、监察部门对石楼县委原副书记、县长程某春严重违纪违法问题立案审查。经查，程某春在担任交口县副县长、兴县县委常委、组织部长和石楼县县长期间，违反政治规矩和组织人事纪律，搞非组织活动；违反廉洁自律规定，收受礼金、礼品，挥霍浪费公共财产；违反中央“八项规定”精神，超标准占用办公用房及公务用车；利用职务上的便利，为亲友的经营活动谋取利益；利用职务上的便利，贪污公共财物；利用职务上的便利，为他人谋取利益，收受贿赂。其上述行为已构成严重违纪，其中，贪污、受贿问题涉嫌犯罪。经吕梁市纪委、监察局研究并报吕梁市委、市政府批准，决定给予程某春开除党籍、开除公职处分，并收缴其违纪所得，将其涉嫌犯罪问题、线索及所涉款物移送司法机关依法处理。
【深度解析】
《行政机关公务员处分条例》第1条规定：“为了严肃行政机关纪律，规范行政机关公务员的行为，保证行政机关及其公务员依法履行职责，根据《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》，制定本条例。”由此可知，行政机关纪律是为保障实现行政机关的工作目的，维护行政机关的工作秩序，要求行政机关的公务员严格遵守的纪律规范。那么，作为行政机关公务员应遵守哪些纪律规范呢？
《公务员法》第53条规定：“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：（一）散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；（二）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；（三）玩忽职守，贻误工作；（四）拒绝执行上级依法作出的决定和命令；（五）压制批评，打击报复；（六）弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；（七）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；（八）违反财经纪律，浪费国家资财；（九）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；（十）泄露国家秘密或者工作秘密；（十一）在对外交往中损害国家荣誉和利益；（十二）参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；（十三）违反职业道德、社会公德；（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；（十五）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；（十六）违反纪律的其他行为。”由此可知，行政机关公务员应遵守的纪律规范多达十几种，涉及多个方面。与此同时，中国共产党是我国的执政党，行政机关公务员大都兼具共产党员身份，在遵守行政机关纪律的同时，还应严格遵守党的纪律约束。
案例一中，山西省晋城市地方税务局借组织干部职工赴广州中山大学培训的机会，竟私自安排干部职工在当地旅游，并用公款支付相关费用。此种利用公款旅游的违纪行为，应依法给予相应的纪律处分。《行政机关公务员处分条例》第24条规定：“违反财经纪律，挥霍浪费国家资财的，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。”由此可知，公款旅游行为是对国家资财的挥霍与浪费，不仅严重损害了党和政府的形象，败坏了党风政风，影响了党群、干群关系，滋长了享乐主义，还极易诱发腐败问题。与此同时，如果党员干部公款旅游，还应受到党纪处理。《中国共产党纪律处分条例》第98条第1项规定：“有下列行为之一，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：（一）用公款旅游、借公务差旅之机旅游或者以公务差旅为名变相旅游的；”由此可知，身为局长的燕某对干部职工用公款旅游的行为，应承担纪律责任。
案例二中，田某斌在担任晋中市中小企业局副局长期间，违反廉洁自律规定，为其女儿婚事大操大办，并借机收受管理和服务对象礼金，并利用职务上的便利，为他人谋取利益，收受贿赂。《行政机关公务员处分条例》第23条规定：“有贪污、索贿、受贿、行贿、介绍贿赂、挪用公款、利用职务之便为自己或者他人谋取私利、巨额财产来源不明等违反廉政纪律行为的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”我们认为，田某斌不单是一名普通的行政公务员，还是一名党员领导干部，其利用女儿结婚的机会收取礼金，并利用职务上的便利，为他人谋取利益，收受贿赂，其情节严重，应给予开除公职的处分。
案例三中，石楼县委原副书记、县长程某春不仅严重违反财经纪律，甚至还违反政治纪律、组织纪律。《行政机关公务员处分条例》第18条第1款第8项规定：“有下列行为之一的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（八）其他违反政治纪律的行为。”第19条第8项规定：“有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（八）其他违反组织纪律的行为。”由此可知，程某春的违纪情节严重，应依法开除其公职，并收缴其违纪所得。需要注意的是，行政机关公务人员一旦被判处刑罚，则应一律开除公职。《行政机关公务员处分条例》第17条第2款规定：“行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分。”
地方政府不得通过增设行政许可条件来提高市场准入门槛
——网约车地方细则征求意见稿违背行政许可法案
【案情简介】
2016年7月下旬，历经两年时间，经过多轮反复讨论、修改，交通运输部等7部门联合制定的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》最终出台。该办法将于2016年11月1日起正式实施，并明确各地可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则。
2016年10月8日，在该办法还有不到一个月就将实施之际，北京、上海、深圳、广州四市相继对外发布了网约车细则征求意见稿。10月9日，重庆市也随即跟进。在这些细则规定中，北京、上海两市要求相对较严，对网约车驾驶员均要求当地户籍。如《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》第8条第1款第1项规定：“在本市申请《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员，应当符合下列条件：（一）本市户籍；”《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定（草案）》第9条第1款第1项规定：“在本市从事网约车经营服务的驾驶员，除符合《办法》规定的条件外，还应当符合下列条件：（一）本市户籍；”相比京沪，广州市对于驾驶员身份的要求较宽松，要求驾驶证、文化程度、驾驶年龄；深圳市更为宽松，仅要求司机持《深圳经济特区居住证》即可；重庆市则未强制要求为本地户籍，但五城市均要求车辆为本地牌照。
在车辆硬件要求上，北京、上海两市更是要求严苛。如《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》第9条第1款第2项规定：“在本市申请办理《网络预约出租汽车运输证》的车辆，应当符合下列条件：……（二）5座三厢小客车排气量不小于2.0L或1.8T、车辆轴距不小于2700毫米；新能源车轴距不小于2650毫米；7座乘用车排气量不小于2.0L、轴距不小于3000毫米、车长大于5100毫米；”《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定（草案）》第8条第1款第3项规定：“在本市从事网约车经营服务的车辆，除符合《办法》规定的条件外，还应当符合下列条件：……（三）燃油车辆轴距达到2700毫米以上，新能源车辆轴距达到2650毫米以上；”北京、上海两市都提出车辆轴距必须在2700毫米以上，此类车大多为B级车，如迈腾、凯美瑞。广州则要求是一年之内的新车，《广州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》第8条第1款第2项规定：“拟从事网约车经营的车辆，除应当符合《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定的条件外，还应当符合以下条件：……（二）取得本市公安部门核发的车辆行驶证，且初次注册登记取得《机动车行驶证》之日至申请《网络预约出租汽车运输证》之日未满1年。”
对此，滴滴出行回应称，上述地方对网约车轴距、排量、车辆准入年限以及网约车驾驶员必须具备当地户籍的规定，无形中抬高了准入门槛，或导致车辆供应骤减、网约车车费提高；神州公司回应称，京沪等地网约车管理征求意见稿对神州专车无影响，但网约车司机必须具有本地户籍这一要求过于严格。各地出台的网约车政策落地细则与群众出行密切相关，引发社会广泛关注。
【深度解析】
行政许可法，是为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法规定制定的法律。我们认为，上述地方出台的网约车地方细则征求意见稿，其内容存在违反行政许可法之处，比如要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，对网约车车辆轴距进行限定等。这属于典型的在上位法设定的行政许可条件上再增加其他行政许可条件。不可否认，北京、上海等地方政府是基于保护本地户籍人口就业的考虑而出台规定，但不能违反上位法即行政许可法，这不仅严重妨碍我国社会主义法治国家的建设，也不符合党中央“四个全面”的总体要求。
我们认为，要求网约车驾驶员必须具备本地户籍明显违反了行政许可法。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第15条第2款规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”在商业竞争领域，要求从业人员必须具备本地户籍的要求基本没有，这说明绝大部分商业领域的行政监管是严格遵守《行政许可法》规定的。然而，要求网约车驾驶员必须具有本地户籍，显然属于“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的情形，是对《行政许可法》的直接违反。
我们认为，要求网约车轴距在2700毫米以上、新能源车轴距在2650毫米以上也明显违反了《行政许可法》。《行政许可法》第16条第4款规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》作为部门规章，其专门对网约车车辆进行了规定，该暂行办法第12条第1款规定：“拟从事网约车经营的车辆，应当符合以下条件：（一）7座及以下乘用车；（二）安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；（三）车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。”由此可知，要求网约车轴距在2700毫米以上、新能源车轴距在2650毫米以上，其实质属于新增行政许可条件，并非对上位法设定的行政许可作出的具体规定。该暂行办法第12条第2款规定：“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”由此可知，该条款规定的是网约车的“具体规定”，而非“另行规定”。因此，各地方在适用《暂行办法》第12条第2款进行细则立法时，只能结合地方实际情况对暂行办法第12条第1款规定的条件进行具体规定，而不是新增其他条件，否则就是对行政许可法和暂行办法的违反。
在我国，《行政许可法》所设定的法律秩序较为明确，即上位法关于行政许可的规定，应当是最严格的设定和规定；下位法对于行政许可的设定和规定，只能是对上位法相关条文的具体解释和说明，不能以增设行政许可或者行政许可条件的方式来设置行政许可门槛。《行政许可法》第14条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”由此可知，如果法律对某个事项有着明确规定但并未设定行政许可，行政法规就不能就该事项设定行政许可。换言之，法律没有设定行政许可，就意味着法律禁止设定行政许可，行政法规不能擅自替法律“补漏”设定行政许可。
综上所述，网约车地方细则征求意见稿要求网约车驾驶员必须具备本地户籍、要求网约车轴距在2700毫米以上、新能源车轴距在2650毫米以上的规定属于地方政府新设立行政许可条件，违反了行政许可法和暂行办法的基本内容和法律精神。
发信息骚扰他人、干扰他人正常生活的，可依法予以行政拘留
——清华大学丹麦籍留学生要挟女子被行政拘留案
【案情简介】
2015年3月6日下午1时许，海淀公安分局接到23岁女子小荣的报警。小荣称，从2015年1月18日开始，清华大学丹麦籍留学生小麦便多次要求同她发生性关系。因为自己不同意，小麦就多次以要曝光她的“私密”照片进行威胁。此外，小麦还多次通过微信向小荣发送淫秽信息，严重干扰其正常生活。很快，警方便传唤了小麦，并对其进行了询问。小荣向警方提供了她与小麦二人的微信聊天记录，警方也从小麦手机内提取了涉案信息。
2015年3月12日，海淀公安分局作出处罚决定，对小麦行政拘留5日，并在处罚前告知其处罚的事实和理由。面对这样的处罚，小麦当即表示不服。小麦称，他和小荣是谈恋爱，两人是男女朋友关系，小荣的私照也是她本人通过微信自愿发给自己的。他辩称自己没有威胁小荣，也没有干扰她的正常生活，并且海淀公安分局未依照程序作出行政处罚决定。在行政拘留执行完毕后，小麦将海淀公安分局起诉到海淀法院，要求撤销该行政处罚。
2015年7月，海淀区人民法院受理了此案。小麦向法庭提交了小荣的谅解书以及聊天记录等证据，证明他和小荣当时只是感情纠纷，两人是自愿互发私照的。而海淀警方的代理人辩称，他们处罚小麦依据的是《治安管理处罚法》的相关规定，属于正常行使职权。接到小荣报案后，警方传唤了小麦，制作了笔录，并听取了小麦的陈述和辩解，小麦也签字认可。海淀警方作出的处罚决定程序合法，适用法律正确，量罚适当，请求法院驳回其诉讼请求。
海淀区人民法院审理后认为，该案中有小荣的报案，海淀公安分局查取了两人的聊天记录，制作了两人的询问笔录，小麦手机中保存的双方身份信息及小荣的照片等证据，这些已形成了证据链，彼此能相互印证，证明小麦有多次向小荣发送淫秽、恐吓信息，干扰小荣正常生活的行为。而小麦却不能提供海淀公安分局认定事实错误的证据，只有其单方陈述，不能否定相关证据证明的事实。与此同时，海淀公安分局在对小麦进行政处罚的过程中，履行了受案、传唤、调查取证、告知、作出处罚决定、送达等行政程序，符合法律规定，小麦也没证据证明海淀公安分局在处罚过程中违反了相关法定程序。
最终，海淀区人民法院认为海淀警方对小麦作出的行政拘留5日的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序并无不当，适用法律正确，处罚适当，小麦请求撤销海淀公安分局作出的处罚决定，缺乏事实和法律依据，不予支持，据此驳回小麦的诉讼请求。
【深度解析】
行政处罚，是指特定的行政机关或法定授权组织、行政委托组织依法对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的个人或组织予以制裁的行政行为。行政处罚应严格遵循以下原则：第一，处罚法定原则。行政处罚必须依据法律、法规或者规章的规定实施，必须由行政机关或法定授权组织、行政委托组织依照法定程序进行；第二，公正、公开原则。行政处罚的依据必须公开，凡是涉及对违法行为给予行政处罚的规范必须公布。第三，责罚相当原则。行政机关给予当事人的行政处罚应与其承担的行政责任相适应；第四，权利保障原则。行政机关在作出行政处罚决定前，应告知当事人理由、依据和救济权利、途径，并听取当事人的意见；第五，责任专属原则。公民、法人或者其他组织的违法行为已经构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。
本案中，清华大学丹麦籍留学生小麦不仅以曝光“私密”照片为由要挟小荣同自己发生性关系，而且多次通过微信向其发送淫秽信息，其行为已严重干扰小荣的正常生活。对此，小荣选择了向海淀警方求助，在调查清楚后，警方依法对小麦作出行政拘留5日的处罚决定。《治安管理处罚法》第42条第5项规定：“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（五）多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的；”《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《警察法》）第7条规定：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”由此可知，海淀警方所做的行政处罚决定于法有据，小麦理应承担相应的行政责任。但在接到行政处罚决定后，小麦当即表示不服，认为海淀警方未依照程序作出行政处罚决定，向海淀区人民法院提起诉讼，要求撤销该行政处罚决定。我们认为，海淀警方是严格依照程序作出行政处罚决定的，并且事实清楚、证据充分，是完全符合法律规定的。
《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”由此可知，法律赋予了行政相对人陈述、申辩等救济权利，确保其合法权益免受行政机关的公权力侵害。与此同时，如果行政机关违反上述程序规定，其所作出的行政处罚决定不能成立。那么，在接到行政处罚决定后，如果小麦当即向人民法院提起行政诉讼，该行政处罚能否因此而暂停执行呢？
《行政处罚法》第44条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”由此可知，在收到行政处罚决定后，小麦应在行政处罚决定的期限内予以履行，不能以提起行政诉讼为由而暂停执行。那么，法律对此是否存在例外规定呢？《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第56条第1款规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。”由此可知，法律规定了四种诉讼期间停止执行行政行为的情形，其目的以维护国家利益、社会公共利益以及行政行为的合法性为主。本案中，小麦是在履行完行政处罚后才提起行政诉讼的，不存在停止执行的问题。
拆除违法建筑结构，加强城乡规划管理
——苏州市工业园区城管局依法强制拆除违法建筑案
【案情简介】
2010年11月19日，苏州市工业园区城市管理行政执法局接到市民举报，反映园区内东湖大郡一期57幢103室南侧阳台存在违法建筑。接到举报后，园区城管局立刻派人前往调查，发现该住户在阳台上私自搭建违法建筑，遂要求其立即拆除。2010年12月初，园区城管局在例行检查过程中，发现该违法建筑依然存在。2010年12月26日，园区城管局依法向该违法建筑的当事人作出“限期十五日自行拆除”的行政处罚决定。
当事人不服该决定，先向苏州市城市管理行政执法局申请行政复议，该局作出维持园区城管局行政处罚的决定。随后，当事人又以园区城管局为被告向苏州工业园区人民法院提起行政诉讼，一审法院判决驳回当事人请求，维持园区城管局行政处罚的决定。执拗的当事人则向苏州市中级人民法院提起上诉，二审法院也最终驳回当事人请求，维持园区城管局行政处罚的决定。
2012年3月26日，经苏州工业园区管委会研究决定，园区城管局依法向当事人作出履行行政处罚催告通知书，催促其自行履行行政处罚决定义务。2012年6月15日，当事人逾期仍不履行行政处罚决定义务，且无正当理由。2012年6月20日，园区城管局依法强制对东湖大郡一期57幢103室违法建筑予以拆除，坚决维护了法律的尊严和园区的规划。
【深度解析】
行政强制，是指行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织依法强制履行义务的行为。行政强制具有以下特点：第一，行政强制以公民、法人或其他组织拒不履行行政义务为前提，并具有不履行的故意，表现为从事法律禁止的行为和不履行法律所规定的义务；第二，行政强制以强制公民、法人或其他组织履行行政义务为目的，并且强制执行是以行政义务为限，不超出当事人承担的行政义务范围；第三，行政强制以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。
本案中，苏州市工业园区东湖大郡一期57幢103室的住户在阳台上私自搭建违法建筑，该行为已经违反了相关法律规定，属于违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第9条第1款规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”第66条第1款规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”由此可知，该住户私自搭建违法建筑的行为已经违反了城乡规划法律规范，理应依法承担相应的法律责任。
《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《苏州市城乡规划条例》第44条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由城市管理行政执法部门依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可知，该住户私自搭建的违法建筑应自行予以拆除，逾期仍不拆除的，应由苏州工业园区城管局强制拆除。需要注意的是，城管局作为行政机关，具备一定的行政强制执行权，可强制要求当事人履行行政义务。
本案中，当事人不服园区城管局所做的行政处罚决定，而申请行政复议，并提起行政诉讼，最终被苏州市中级人民法院驳回其诉讼请求。这表明，园区城管局所做的行政处罚决定完全符合法律规定和程序要求，当事人应依法履行。对当事人拒不履行行政处罚的情形，法律均有明确规定。《行政强制法》第34条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第37条第1款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”由此可知，当事人在行政机关决定的期限内拒不履行义务的，行政机关可经催告程序后做出强制执行决定。
我们认为，执行催告是行政强制执行的前置程序，是维护被执行人合法权益的重要保障。具体表现为：第一，执行催告是行政相对人享有、行使陈述权和申辩权的程序保障。在强制执行程序中，行政相对人通过行政机关的执行催告可以及时获知强制执行的基本情况，从而有效行使陈述权和申辩权；第二，执行催告有利于行政目的之实现。《行政强制法》第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”执行催告本质上是一个通知行为，并不涉及强制执行手段。通过该程序，部分未履行义务的行政相对人因慑于行政强制手段的威力而选择主动履行义务，从而实现原有目的；第三，执行催告是实现教育与强制相结合的有效手段。《行政强制法》第6条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”催告行政相对人，是行政机关尽其最大努力教育和劝导行政相对人自觉履行义务的具体表现，是有效降低行政强制执行所造成的矛盾纠纷的重要手段。
综上所述，苏州市工业园区城管局对该住户私自搭建违法建筑而作出限期自行拆除的行政处罚决定并最终予以强制拆除的行政行为是完全符合法律规定的，不仅捍卫了国家法律的尊严，而且也有利于法治政府的建设。
公务员不得拒绝执行上级行政机关依法作出的行政决定
——山西省阳泉市经济技术开发区建设环保局局长刘建某受处分案
【案情简介】
2016年3月3日，山西省阳泉市经济技术开发区管委会召开信访维稳工作会，要求该市经济技术开发区建设环保局局长助理刘海某负责尽快解决该市悦沁家园小区停水问题。但会后，刘海某并未将会议要求事项向局长刘建某汇报，刘建某也未过问会议内容及分配的任务，致使悦沁家园小区停水问题未能及时解决，严重影响小区居民的正常生活，在社会上造成不良影响。经阳泉市监察局局长办公会议研究，决定给予刘建某行政警告处分。经开发区管委会党政联席会议研究，决定给予刘海某行政记过处分。
【深度解析】
行政监察，是指国家机关依照法律规定，对行政机关及其公务员的行政管理活动实施具有法律效力的监察行为。《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）第1条规定：“为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。”由此可知，行政监察是以维护行政纪律为根本、以促进廉政建设为目的、以改善行政管理为手段、以提高行政效能为效果的，并具有以下特点：第一，监察主体。行政监察的主体是法律特别赋予监督权力的国家机关，即监察行政机关；第二，监察对象。行政监察的对象是行政机关及其公务员；第三，监察内容。行政监察的内容是行政机关及其公务员行使行政权力的行为，包括法律行为、事实行为；第四，监察依据。行政监察的依据只能是行政监察法律规范。
本案中，山西省阳泉市经济技术开发区建设环保局局长助理刘海某在参加该市经济技术开发区管委会召开的信访维稳工作会后，并未在第一时间将悦沁家园小区停水问题向局长刘建某汇报，并且负有行政管理职责的刘建某也未及时询问会议内容及分配的任务，致使悦沁家园小区停水问题未能及时解决，严重影响小区居民的正常生活，在社会上造成不良影响，属于典型的行政不作为。
《行政监察法》第18条第1款第1项规定：“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；”由此可知，山西省阳泉市经济技术开发区建设环保局局长刘建某及其助理刘海某怠于执行其上级阳泉市经济技术开发区管委会的行政决定，致使悦沁家园小区停水问题未能及时解决，应依法承担相应的行政法律责任。《行政机关公务员处分条例》第19条第2项规定：“有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（二）拒绝执行上级依法作出的决定、命令的；”需要注意的是，行政监察法以程序性规定为主要内容，涉及监察机关、监察人员、监察职责、监察权限、监察程序及法律责任等方面，行政机关在作出具体行政处分时，应以公务员相关的法律规范为依据。
行政行为侵犯自身合法权益时，公民可依法提出行政复议申请
——上海市民骆某申请行政复议案
【案情简介】
2014年11月1日，上海市民骆某在1号店上购买网店楼兰蜜语销售的精品包装红枣，这些红枣每袋标称500克。在收到货物后，骆先生发现存在缺斤短两的情况，便与网店进行联系，要求对方予以赔偿，但双方均未达成任何协议。2014年12月24日，骆某通过12365网上热线，向上海市质监局自贸试验区分局申诉举报，该分局随即启动了相关处理程序。但由于楼兰蜜语注册地在武汉市洪山区，该分局便把情况通报给武汉市质监局，由其依法处理，并将此情况以《上海质检12365质量热线举报调查处理告知书》的形式，告知了骆某。
在骆某看来，上海市质监局自贸试验区分局并没有履行法定职责，属于典型的行政不作为，遂向上海市政府申请行政复议。2015年7月15日，上海市政府作出《行政复议决定书》，维持了质监自贸区分局的行政行为。面对这样的结果，骆某始终无法接受，最终向法院提起行政诉讼，要求履行法定职责，依法对其提出的商品缺斤短两问题进行查处，并确认被诉复议决定违法。
庭审中，被告质监自贸区分局辩称，原告所购买的精品包装红枣，并非1号店自营商品，而是由入驻商家楼兰蜜语通过这一网络交易平台销售。1号店作为网络交易平台服务提供者，对其站内经营者和订购用户提供网络交易平台服务，不是商品的销售者和生产者，实际同原告交易的是金绿果公司，涉嫌销售定量包装商品的计量违法行为发生地在湖北省武汉市，因此才将该案线索通报给了武汉市质监局。被告上海市政府辩称，其具有作出被诉复议决定的职权，且程序合法、适用法律正确。
据此法院认为，被告质监自贸区分局对楼兰蜜语涉嫌违反计量法律规定，明确发函至武汉质检部门依法处理，于法不悖，已履行法定职责；被告上海市政府提供的证据和依据足以证明其具有作出被诉复议决定的职权，所作被诉复议决定具有合法性。法院最终判决驳回骆某的诉讼请求。
【深度解析】
行政复议，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的行政行为，认为该行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。本案中，上海市民骆某在网上购买的红枣出现缺斤短两的情况，遂向上海市质监局自贸试验区分局申诉举报。经初步调查，该分局发现该网店的注册所在地位于武汉市洪山区，便将该案移送给武汉市质监局，由其依法处理。那么，质监自贸区分局向武汉市质监局移送案件的行为是否符合法律规定？
《中华人民共和国计量法》（以下简称《计量法》）第27条规定：“制造、销售、使用以欺骗消费者为目的的计量器具的，没收计量器具和违法所得，处以罚款；情节严重的，并对个人或者单位直接责任人员依照刑法有关规定追究刑事责任。”《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”由此可知，本案应由违法行为发生地的质监部门予以管辖，违反计量规定的违法行为是由金绿苹果实施的，其注册地位于武汉市洪山区，因为违法行为发生地是武汉市而非上海市，武汉市质监局对此案享有管辖权。我们认为，质监自贸区分局向武汉市质监局移送案件的行为是完全符合法律规定的。但骆某却认为该分局并没有履行法定职责，属于典型的行政不作为，向上海市政府提起行政复议。对此，法律又是如何规定的呢？
第一，受案范围。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第6条第9项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；”由此可知，骆某认为质监自贸区分局未履行法定职责，属于行政复议的受案范围，可以申请行政复议；第二，申请时效。《行政复议法》第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”由此可知，骆某可在知道质监自贸区分局的行政处理决定后60日内提出行政复议申请；第三，复议机关。《行政复议法》第12条第1款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”由此可知，骆某既可向上海市政府申请行政复议，也可向上海质监局申请行政复议。第四，复议审查。《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”由此可知，行政复议以书面审查为主，必要时可听取相关人员的意见，对行政机关的行政行为进行合法性、适当性审查。那么，法院作出驳回骆某诉讼请求的判决是否于法有据呢？
《行政诉讼法》第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”第69条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，上海市政府作为行政复议机关认为质监自贸区分局的行政处理行为并无不当，依法维持了该行政处理行为。对此，骆某只得以质监自贸区分局、上海市政府为共同被告向法院提起行政诉讼。法院经审理查明，质监自贸区分局的行政处理行为并无不当，并且上海市政府的行政复议决定也完全符合法律规定，遂作出驳回诉讼请求的判决。
规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全
——湖南省郴州市瑶岗仙矿业公司突发事件应对案
【案情简介】
2011年5月26日9时许，罗某锋、欧某锋、张某民、张某明、许某养、罗某云、何某辉等7人携带耙子、洗砂槽等工具从矿区小路进入湖南省瑶岗仙矿业公司13中段65号脉一盲巷，从已崩落的岩石中选出矿砂并粗洗。该矿段已关闭、废弃长达7年，属于禁采区。进入矿段后，张某民、张某明、许某养、欧某锋在盲巷档头退后5米处选矿砂，罗某云、何某辉、罗某锋3人则使用洗砂槽在档头退后12米处洗矿砂。15时许，巷道漏底，3名洗砂人员随底板塌陷被废石掩埋，4名选砂人员因离漏底中心处相对较远，双手双脚撑住了顶底板并慢慢移至了盲巷的档头等待救援。
欧某锋、罗某云家属见亲人未归，于5月27日凌晨1时到事发处寻找并请当地村民施救，选矿的其余4人则于5月27日4时获救并向公安部门报案。接报后，郴州市政府立即启动应急救援预案，市公安局、市安监局、宜章县、汝城县的相关领导及部门人员迅速赶往事发现场，成立应急救援指挥部，并紧急调度省、市、县矿山救护队参加救援，全力做好救援、善后、维稳等工作。
2011年5月27日上午，湖南省安全生产应急救援指挥中心、郴州市、宜章县、汝城县有关领导赶到现场，成立瑶岗仙矿非生产区“5·26”事故应急救援指挥部，应急救援指挥部设应急救援组、维稳工作组、善后工作组、新闻信息组。为有效开展救援工作，应急救援指挥部立即从宜章县、湖南矿山救援长沙基地调派救援队伍，宜章矿山救护大队、湖南矿山救援长沙基地救护队到矿后会同救援指挥部专家、瑶岗仙矿业公司技术员研究救援方案，积极开展救援工作。
在救援过程中，救援队专家及技术人员认定现场不具备有效救援的安全条件。为确保救援人员的安全，防止发生次生事故，在救护队专家、技术人员的跟班指挥下，救援人员由外往里加固救援通道进行施救，通过一周的艰难救援，最终发现3名遇难者尸体。
【深度解析】
突发事件应对法，是以突发事件应对活动为调整对象的法律规范。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第1条规定：“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。”该法具有以下特点：第一，以法律形式统一我国突发事件应对的各项工作，建立起系统的突发事件应对制度体系，从而有效应对各种突发事件；第二，明确规定政府在应对突发事件中的各项权力，以法治原则约束规范政府在应对突发事件中的行政权力，防止政府滥用职权损害公民权益；第三，强调突发事件应对所遵循的程序规定，将政府行为有效地控制在法律、法规所规定的权限范围内；第四，该法明确了政府部门、社会组织及公民在突发事件应对中的义务，详细规定突发事件应对工作的法律责任制度，极大提高了突发事件应对工作效率。
本案中，罗某锋等7人为个人经济利益所驱使，竟私自进入到已废弃多年的矿段内开采矿砂，遭遇严重的漏底事故，最终导致3人死亡的重大事故。事故发生后，相关政府部门立即启动了应急救援预案，第一时间开展突发事件应对工作，较好地完成了应急救援工作。那么，上述事故是否属于法律所规定的“突发事件”呢？《突发事件应对法》第3条第1款规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”该法条对“突发事件”的含义、范围予以明确界定，说明突发事件具有一定的突发性和严重的危害性，并表现为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。由此可知，罗某锋等7人所遭遇的漏底事故具有突发性和严重性，并且被废石掩埋的3人急需救援，属于“突发事件”中的事故灾难。
在接到报案后，湖南省郴州市立即启动了应急救援预案，其周边地区的宜章县、汝城县也参与到事故救援工作中。那么，突发事件的管辖权具体是如何规定的？《突发事件应对法》第7条第1款规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”由此可知，突发事件的管辖权以地域管辖为主，管辖主体是县级人民政府。本案中的瑶岗仙矿业公司位于宜章县和汝城县的交界处，涉及两个以上行政区域，应该由宜章县和汝城县共同的上一级人民政府即郴州市政府管辖。事故发生后，瑶岗仙矿非生产区“5·26”事故应急救援指挥部立即成立，并设置应急救援组、维稳工作组、善后工作组、新闻信息组。与此同时，指挥部还紧急组织协调湖南省多支救援队伍，研究救援方案，积极开展救援工作。那么，在应对事故灾难时，政府部门可采取哪些应急处置措施呢？
《突发事件应对法》第49条规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。”由此可知，在应对事故灾难时，政府部门可采取营救人员、控制危险、抢修设施、禁止使用、调动物资、组织服务、保障供应、稳定市场、维护治安、采取措施等多达10项应急处置措施，确保有效应对各种事故灾难。
加大信息公开力度，促进政府依法行政
——上海市民董某诉徐汇区房屋土地资源管理局案
【案情简介】
2004年5月10日，69岁的上海市民董某向上海市徐汇区房屋土地资源管理局递交了一份政府信息公开申请，要求依法查阅上海市徐汇区岳阳路100弄14号房屋的产权登记历史资料。据董某称，其父在1947年用200两黄金购买了此处房产，但房屋的原始资料却只由上海市徐汇区房屋土地资源管理局保存。“文化大革命”开始后，由于董家购买该房屋的资料先后灭失，董某才到上海市徐汇区房屋土地资源管理局查阅当年的档案材料。与此同时，根据其所提供的上海市徐汇区档案馆和上海市公安局天平路派出所的相关资料，董某与其父亲、母亲在1968年7月16日以前居住在岳阳路100弄14号，仅是该处房屋的承租人。
在收到董某的查阅申请后，上海市徐汇区房屋土地资源管理局以董某不是产权人为由拒绝其查阅申请，并作出“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董铭不是产权人，故不能提供查阅”的书面答复。对该答复，董某当即表示不服，向上海市徐汇区人民法院提起行政诉讼，将上海市徐汇区房屋土地资源管理局告上法庭。2004年8月6日，该案在上海市徐汇区人民法院公开审理。庭审中，原告律师指出被告所列理由不属于2004年5月1日施行的《上海市政府信息公开规定》中免予公开的范围。而被告律师则根据1998年上海市人民政府发布的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》中所规定的“只有房屋所有权的权利人或者代理人可查阅与房产有关的原始凭证”作为拒绝其查阅的法律依据。最终，上海市徐汇区人民法院驳回了董某的诉讼请求。
不久，董某又向上海市第一中级人民法院提起上诉。2005年6月21日，在二审法庭上，上海市徐汇区房屋土地资源管理局向法庭提出：“上诉人董某要求查阅其父董某某名下的房屋原始资料并不存在”。这样一来，对被上诉人就上诉人诉请公开的信息是否应当公开或免于公开，已无进一步审查的必要，董某诉上海市徐汇区房屋土地资源管理局一案就此了结。
【深度解析】
20世纪初，正值我国公民权利意识觉醒、社会重大事件突发的时期，民众对政府信息公开的诉求和呼声愈发高涨。以此为背景，我国各地方政府率先开展政府信息公开立法工作，2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》开始实施；2004年5月1日，《上海市政府信息公开规定》开始实施；2005年1月1日，《鞍山市政府信息公开暂行办法》开始实施。政府信息公开的地方立法实践直接推动了国家立法工作的进行，2007年4月5日，时任国务院总理温家宝批准发布中华人民共和国第492号国务院令，公布已经在当年1月17日的国务院第165次常务会议上通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》），并规定该条例于2008年5月1日开始实施。所谓“政府信息”，主要包括三个层面：首先，该信息是由政府职能部门以及行使行政管理职权的组织所掌握的；其次，该信息是由我国法律规定予以主动公开、依申请公开或者不予公开的；最后，该信息是由不同的物质载体和编辑形式所构成和反映的。政府信息公开，有利于我国公民知情权、参与权和监督权的实现，进而促进我国政府依法行政。
本案中，申请人董某依据2004年5月1日开始实施的《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）向被申请人上海市徐汇区房屋土地资源管理局提出公开房屋资料。该《规定》第7条规定：“公民、法人和其他组织有权依据本规定，要求政府机关向其提供有关的政府信息。”并且申请人董某所申请的公开事项并不属于该规定中的免予公开的政府信息范围，如国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容，理应获得被申请人的认同与许可。但对于董某的申请，上海市徐汇区房屋土地资源管理局则根据1999年1月1日开始实施的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》（以下简称《暂行规定》）予以书面拒绝。该《暂行规定》第7条第1项、第2项规定：“单位和个人可以按照下列规定的范围查阅有关原始凭证：（一）土地使用权和房屋所有权的权利人或者其委托人可以查阅与该房地产有关的所有原始凭证；（二）房地产抵押权、典权、租赁权等其他权利的当事人或者其委托人可以查阅与该房地产其他权利直接相关的原始凭证。”董某一家在1968年之前一直以租赁人的身份租住该房屋，仅能申请查阅与该房屋租赁权直接相关的原始凭证，对该房屋有关的所有原始凭证不具备申请查阅的权利。
本案的焦点在于《上海市政府信息公开规定》与《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》之间新法、旧法的适用之争。当同一位阶的法律规范发生冲突时，应适用新法优于旧法、特别法优于一般法的原则。就此案而言，《上海市政府信息公开规定》属于新法，但《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》却属于特别法。如果遵循新法优于旧法的原则，应适用《规定》的相关条文，并允许董某查阅；可如果遵循特别法优于一般法的原理，则应禁止董某查阅。所幸的是，上海市徐汇区房屋土地资源管理局最终依照法律规定将包括系争资料在内的房产原始资料移交给了上海市档案馆，董某则通过向上海市档案馆申请，查阅到了该房屋的原始材料。
该案被誉为我国“政府信息公开第一案”，法院虽然并未直接支持董某的诉讼请求，但政府却通过间接方式满足了其愿望。更为重要的是，该案直接推动了我国政府信息公开立法工作的进程。2008年5月1日，《政府信息公开条例》开始实施。该条例第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《政府信息公开条例》进一步扩大了公民、法人或者其他组织申请政府信息公开的范围，有利于我国各级政府和部门的依法行政。如果该条例早几年出台或者董某在该条例出台之后提出申请的话，不仅能够顺利查阅到房屋的原始资料，而且还免于诉累之辛苦，又何尝不是一件快事？
依法维护信访者合法权益，促进信访秩序平稳健康
——江西省九江市王某标长期进京上访案
【案情简介】
王某标，1969年出生于湖北省黄梅县，常住江西省九江市浔阳区白水湖街道，他背部佝偻、头发稀少、面容憔悴，这个实际年龄仅47岁的大男人看上去仿佛有60多岁。2009年10月21日，王某标乘坐陈某斌驾驶的大货车在广东省梅州市境内发生翻车事故，造成其重度残疾，使生活本来就不宽裕的家庭雪上加霜。突如其来的车祸、难以言表的伤痛和长期上访的折磨都在无情吞噬着王某标的青壮岁月。
2010年7月16日，王某标向广东省梅州市梅江区法院提起诉讼，要求陈某斌依法赔偿。因不服一审判决结果，2010年11月12日，王某标又向广东省梅州市中级人民法院提起上诉。最终，法院判决由陈某斌赔付王某标人民币90892.17元、精神损害抚慰金3000元。然而陈某斌却私自逃匿，未能履行赔偿义务。这期间，王某标多次向法院申请要求强制执行。2011年3月，广东省梅州中级人民法院委托湖北省黄梅县法院异地执行。由于诸多原因，直到2011年5月底，湖北省黄梅县法院才把90892.17元赔偿款执行到位。但王某标认为，法院判决赔付款不足以补偿车祸对其所造成的损失，要求赔偿交通事故后续治疗费用、误工费、护理费、住院伙食补助费、营养费等费用共计50余万元。由于此案地跨广东、湖北、江西三省，涉及面非常广，他的诉求无法得到及时解决。
对此，王某标没有再次选择运用法律手段维护自身权益，而是踏上了一条漫长的信访之路。从2009年开始，王某标采取极端恶劣的行为进京上访，自断手指、咬伤他人、拦截公车，他的极端上访行为甚至惊动了国家信访局。2011年6月，针对王某标的实际生活困难，浔阳区公安分局曾发动民警捐款、筹集资金3.5万元让其用于治病，并按政策帮助其妻子申请低保和廉租房。然而好景不长，王某标又开始采取极端方式进京上访。2011年10月21日，王某标进京上访并采取了极端行为，被公安干警及时制止。
2012年1月4日，九江市信访局成立专门工作小组，约谈王某标及其家属，为他们提供法律援助和生活救助，与他们面对面接谈、心与心交流，做好思想转化和情绪稳定工作。与此同时，九江市信访局就王某标信访事项专程到国家信访局进行汇报，请求中央联席会议办公室支持，协调广东、湖北、江西三省共同处理。2012年1月12日，中央联席会议办公室督查组致函江西、湖北两省联席会议办公室，要求及时对接、认真做好王某标信访事项工作。2012年2月17日，九江市信访局约请江西、湖北两省信访局召开王某标信访事项协调会。2012年3月8日，江西、湖北两省就解决王某标信访事项达成一致，决定筹集35万元资金用于王某标身体救治和康复。除此以外，九江市信访局还从局办公经费中暂借支1.5万元给王某标，并不断引导他通过法律途径解决合理诉求。
经费落实到位，王新标的情绪终于稳定下来，表示自己不再进京上访。2012年6月18日，王新标携家人扛着两面锦旗送至市信访局。上面写着“铁肩担道为民做主，胸有百姓真心为民”“真诚为党实事为民，党恩如山政情似海”。很难想象，仅有小学文化的王新标，在家里苦思冥想了5天，终于想出两幅锦旗上的对联。他说，唯有这样才能表达对九江信访部门的感激之情。
【深度解析】
信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。在我国，信访作为人民群众表达自身诉求的一种途径在二十世纪五十年代初就出现了，当时被称为人民来信、人民来访。在很多群众看来，当自己的合法权益受到侵害时，信访途径要比司法程序更快、更有效、更省钱。然而在上访的过程中，为了引起社会关注，有的还会选择集体上访、越级上访，形成“信访不信法，信上不信下”的信访局面。党的十八届四中全会明确指出，要将信访纳入到法治化的轨道中，要用法治思维和法治理念让信访群众的诉求依照法律规定的程序得到合法合理的解决。
本案中，信访人王某标的命运因早年的一场车祸而随之发生改变。面对突如其来的车祸，王某标最先选择了法律手段，希望通过诉讼程序来维护自己的合法权益。但由于被执行人陈某斌的逃匿，致使生效的法院判决书难以执行，并且不足以赔偿车祸对其所造成的损失。无奈之下，王某标踏上了一条漫长艰难的信访之路。那么，信访人王某标的信访事项是否属于法律规定的信访范围呢？我们认为，王某标的信访事项本不属于法律规定的信访范围，其应通过司法程序寻求救济。《中华人民共和国信访条例》（《信访条例》）第14条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”“访诉分离”是信访范围的根本原则，是将信访案件中的诉讼程序与信访途径分开处理，明确申请再审和信访申诉的界限。
与此同时，法律还对信访人提出的涉诉事项在处理上予以明确规定。《信访条例》第21条第1项规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”
王某标的信访事项是其对法院生效判决难以执行并且执行数额不足以赔偿车祸对其所造成的损失不服。对此，王某标应通过司法程序寻求救济，可以向广州市梅州市人民法院申请再审，也可以向广东省高级人民法院申请再审，原则上不属于法律规定的信访范围。除此以外，信访人王某标直接向九江市政府信访的行为也不符合法律规定。《信访条例》第15条：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”由此可知，信访人王某标的信访事项属于涉诉事项，应该向相应的人民法院提出。
实践中，信访人在司法程序无法满足自身期望和个人诉求的情况下，就会通过信访手段铤而走险、扩大影响，妄图通过信访手段来实现自己的目标。本案中，信访人王某标在遇到法院生效判决难以执行并且执行数额不足以赔偿车祸对其所造成的损失时，并没有选择司法途径寻求救济，而是长年进京上访，直至惊动国家信访局。那么，信访人王某标的行为是否符合法律规定呢？我们认为，其自断手指、咬伤他人、拦截公车的行为也为法律所不允许。《信访条例》第20条第1项、第3项规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；”由此可知，信访人王某标的相关行为是直接违反法律规定的，理应承担相应的法律责任。那么，信访人王某标长期进京上访的行为又是否符合法律规定呢？
我们认为，信访人王某标长期进京上访的行为属于典型的越级上访，是信访法律规范所否定和禁止的。《信访条例》第21条第3项规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：……（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。”《北京市信访条例》第5条第1项规定：“本市信访工作应当遵循下列原则：（一）属地管理、分级负责，谁主管、谁负责；”由此可知，我国的信访工作遵循属地管理、分级负责的根本原则，也就是根据信访事项产生的地域来确定对应的信访机关。因此，王某标长期进京上访的越级上访行为是违反法律规定的。