一、政府：理解中国改革开放40年的关键变量

改革开放40年来，中国共产党带领中国人民创造了人类历史上规模最大的经济社会转型、速度最快的工业化和市场化、持续时间最久的高速经济增长。如何理解40年改革开放？“横看成岭侧成峰”，不同论者有不同观点。

一些研究侧重于强调制度对改革开放的影响。这些制度论的研究又可以进一步分为两类。一类讨论具体的制度设计、制度安排。2008年，周其仁代表中国经济学界在芝加哥大学举办的“中国改革30年研讨会”上，发表了题为“邓小平做对了什么？”的演讲，着重阐述了产权制度的作用，最具代表性的就是家庭联产承包责任制。他认为，邓小平的改革之道就是坚持产权界定并寸步不移。中国经济在改革开放后取得高速增长的真正秘诀就在于通过改革开放大幅降低制度和组织成本，制度成本的显著下降，正是基于重新界定产权对经济活动绩效带来的影响。^[1]除了产权制度，价格双轨制^[2]、财政包干制^[3]、分税制财政管理体制^[4]、地方政府公司化相关的制度安排^[5]等，同样被认为是影响中国经济社会发展的重要制度设计。还有一类研究讨论制度本身的特征，它们大多认为中国改革开放很大程度上得益于制度的适应性，主要体现在政府有意识地保持制度弹性^[6]、制度与政策的有效学习与扩散^[7]、允许甚至鼓励区域性的制度试验与创新^[8]等。

一些研究侧重于观察权力之于改革的重要作用。这些研究也可以大致分为两类。一类研究讨论政府权力对市场、社会的干预，最具代表性的理论便是解释东亚奇迹的发展型国家理论^[9]。该理论认为中国经济的发展与日本、亚洲四小龙等经历高速增长经济体的经验类似，主要得益于国家权力对经济发展的积极干预^[10]，其核心特征在于强调产业政策和国家能力^[11]。一些研究者在此基础上，结合中国改革开放的经验特征，进一步提出了“地方发展型政府”^[12]、“地方企业型政府”^[13]等解释概念。另一类研究更多地讨论政府内部的治理结构和权力配置对中国经济社会发展的影响。这类讨论认为中国的改革开放重构了中央与地方关系，在保持集权的基础上进行政府间的放权，较为有效地激发了地方政府改革发展的积极性，同时保证了中央政府的管理权威，进而较好地推动了中国的经济社会转型。这些研究提出了多个刻画、描述当代中国权力结构及其特征的解释概念，它们或注重考察中央政府对地方政府的分权，以及地方政府在分权体制之下的行为，如提出中国特色财政联邦主义^[14]、中国事实上的行为联邦制^[15]等；或倾向于观察中央政府对地方政府的激励和控制，如提出分权化威权主义^[16]、命令式管理^[17]等；或从集权和分权两个维度共同切入，在放任和控制之中寻找国家权力体系的结构性特征，如提出地方分权式威权主义体系^[18]，中央治官、地方治民的“上下分治”结构^[19]等。

还有一些研究尝试从发展阶段、资源禀赋、历史文化等角度，解读当代中国的改革开放。其中，后发优势理论认为中国改革充分利用了后发优势，即发展中国家通过引进消化吸收再创新实现技术进步和产业升级，降低体制学习和创新成本，较快地实现了经济社会转型。^[20]资源禀赋论者尤其强调人口优势之于中国改革开放的重要意义，他们普遍认为中国在计划经济时期积累起来的超出同等收入国家的人力资本禀赋，在改革开放时期得到释放，是中国经济增长动力的重要来源。^[21]文化维度的解释则认为中国增长之谜的答案很可能在于东亚人民崇尚勤俭尤其是重视教育和学习传统文化，这个共同的文化使得东亚国家和地区在物质和人力资本的积累速度特别是学习西方先进技术的能力上超过了其他发展中国家。^[22]

已有关于中国改革开放的解读，有的互为补充，有的存在一定竞争性，但它们大多分享了一个共同的关键词：政府。关注制度的研究都同意这样的判断：政府是制度与政策的供给者，无论是明确产权的一系列制度安排，抑或是财政包干、分税制、国有企业股份制改革等重要的政策规定，都是由政府主导制定并实施的，即便是制度本身的弹性、模糊性、不确定性和区域差异性等重要特征，也同样来自政府的有意为之。关注权力的研究认为，政府是公共权力最主要的掌握者和使用者，政府与市场、社会关系的重构，中央与地方关系的调整，都源自政府对公共权力格局的重新分配。制度、权力以外的研究，例如后发优势理论，虽然更多地强调了中国改革开放之于世界各国现代化进程中后期的重要意义，但这一理论首先承认，后发优势之所以得到发挥，其前提是政府成功地推动了计划经济向市场经济的转型。再如资源禀赋论的相关研究认为，人口红利很大程度上源自中国政府在计划经济时代鼓励生育的政策，进一步地，从蓄积的人力资本转化为持续的经济增长动力，同样得益于政府主导建构的社会主义市场经济新秩序。可以说，理解中国改革开放40年，政府是关键变量。

首先，政府改革是中国改革开放的起点和重点。中国的改革开放，起点在于政府改革。周其仁将改革前的中国比喻为运转不灵的超级国家公司，改革的出发点是超级国家公司的组织成本太高，计划经济失灵，资源配置效率太低。他的比喻非常形象。1978年12月，为了改变“以阶级斗争为纲”和高度集中的计划经济体制，中国共产党召开了十一届三中全会，确立了解放思想、实事求是的思想路线，做出了将全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来的重要战略决策。中国改革开放的第一步即政府在各领域的放权让利改革：在农村大力推行家庭联产承包责任制，激发农民的生产积极性；在企业管理领域改革政企关系，减少政府对企业的直接管理，扩散企业自主权，推行两步“利改税”；在商品市场领域改革政府直接供给的计划模式，恢复和发展个体经济；在基础设施建设领域改革政府直接拨款方式，实行“拨改贷”改革。为了与上述改革相适应，中国于1982年开展了第一次党政军机构改革。而且，政府改革也是中国改革开放的核心内容，中国改革开放的基本逻辑即以政府改革撬动其他各领域的改革。改革开放以来的历次重要事件，如上述改革初期的一系列放权让利改革，20世纪80年代中后期围绕“有计划的商品经济”这一改革目标所开展的一系列政府与市场关系和公共服务改革，20世纪90年代开展的“建立社会主义市场经济体制”的相关改革，以及21世纪以来“完善社会主义市场经济体制”和“全面深化改革”的系列改革，都依托政府改革这一核心抓手而展开。

其次，政府是资源的主要所有者和支配者。中国一直以来实行社会主义公有制体制，国家掌握了大多数资源的支配权。在新中国成立初期，中国政府即开展了全国范围的土地改革，确立了农村土地的公有制属性，掌握了最为核心的生产要素。而且，中国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有。中国政府作为国家的代理人，也是唯一代理人，对上述自然资源拥有绝对支配权。此外，中国政府拥有对人才、信息、科技等社会资源的较大支配权。中国一直坚持党管干部、党管人才的原则，通过大量提供低端产品制造和来料加工组装等低附加值产品，创造初级水平加工业的规模优势，支持建立相对完整的服务于工业化、现代化建设的公立高等教育体系，覆盖了从基础理论到应用技术、从人文社科到理工农医等领域和学科，使得中国最优秀的人力资源能够大量地聚集在公共部门尤其是党委、政府或国有企事业单位。基于对人才的广泛吸纳，中国政府进而拥有了对大量重要信息、核心科技等的所有权。例如：袁隆平院士在国家的大力资助下研发出了杂交水稻，解决了中国上亿人口的吃饭问题，为后续人口红利的爆发进而推动工业化、市场化进程奠定了重要基础；政府主导的“两弹一星”工程，为中国的国防安全提供了坚实的保障，基本上排除了在中国本土发动大规模战争的可能性，即便是在20世纪80年代大幅裁军和削减军费的背景下，中国的国家安全也没有受到明显威胁，这正是政府掌握尖端科技所释放的安全红利。这些自然资源和社会资源，为政府提出、推动改革开放奠定了不可或缺的要素基础。

再次，政府是改革开放以来各项重要制度供给的主要设计者与最终决策者。如上所述，中国的改革开放，政府改革是起点也是重点。进一步说，政府主导了改革开放以来几乎所有重要的制度设计及其供给，不仅包括政府改革本身，也包括政府以外的其他领域改革。改革开放初期，中央政府为了探索符合中国特色的市场经济模式，决定在深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区，通过政策变通、政策特许、政策豁免等方式，给予经济特区额外的制度供给，探索新的区域经济增长模式。正如改革开放总设计师邓小平所定义的：“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”^[23]特区政策的广泛优势，也在后续发展中得到证实，为中国引入商品经济以及嗣后建设社会主义市场经济奠定了重要基础，创造了中国乃至世界区域经济发展史上的奇迹。改革开放中期，中央政府为了更好地理顺集权与分权的关系，于1994年开始实施全国性的分税制改革，改变了过去的财政包干体制（同样源自政府的制度供给）。这一改革对中国后续的改革开放进程产生了深远影响，它有效加强了税收征管，保证了中央对宏观经济的调控能力以及对地方政府的约束力，减少了地方的机会主义行为，增强了地方政府发展经济的动力。21世纪以来，中国政府在公共服务、社会治理的制度供给上进行了诸多探索。2002年，中央政府明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2007年，中央政府决定开展城镇居民基本医疗保险试点。2009年，中央政府做出深化医药卫生体制改革的重要战略部署，确立新型农村合作医疗（简称“新农合”）制度。2016年，中央政府印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度。在养老领域，中央政府于2000—2005年连续开展统筹城乡社会保障体系和养老保障制度的重要改革，于2005年初步形成了中国养老保障体系。2009年，中央政府印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国范围内开展新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点。2012年3月，政府出台政策将机关事业单位和企业职工养老保险制度合二为一，实现了两种制度的并轨。在基层社会治理领域，中国政府探索形成了村民自治、“网格化管理、组团式服务”“村务监督委员会” “民主恳谈会”“民主协商议事会”、自治法治德治“三治融合”等多种形态的社会治理机制。在全面深化改革新时代，政府作为重要制度的设计者与供给者，更表现得淋漓尽致。无论是十八大以后渐次提出的“放管服”改革、各地逐渐开展的“营改增”改革以及监察体制领域的各项重大改革，抑或是十九大以后开展的乡村振兴计划、养老保险基金中央调剂制度、学前教育改革等，几乎都是政府策划、发起并推动的制度创新与变迁。

最后，政府尤其是基层政府，是绝大多数制度设计与制度安排的维护者和实施者。改革开放后，中国仿照西方发达国家的现代政府体制逐渐建立并完善了自上而下的科层制结构，地方政府成为中国政府职能的实际履行者和政府责任的主要承担者。尤其是县、乡两级基层政府，作为与广大民众有着广泛直接联系的一级政府，是中国政府大政方针、政策制度的主要执行者。无论是旨在促进增长的经济政策、产业政策，还是巩固和维护国家统一的社会管理、公共服务政策，除了仅涉及高层级政府内部治理改革的制度设计之外，大多都需要由基层政府最终落实。基层政府在贯彻自上而下的政府政策时，既是政府政策权威的执行者，又是政府政策权威的维护者，同时表现出高度的多样性和灵活性。例如，部分基层政府在落实中央意识形态宣传和其他各类普及性教育工作时，为了提高宣传普及工作的有效性和参与性，创造性地提出让居民/村民参与讨论，形成了基层协商民主的雏形；一些基层政府在落实《中华人民共和国村民委员会组织法》的民主监督职能时，在村级层面增设了村务监督委员会，在基层形成了村党委、村委会、村监会共治的基层治理新格局；还有一些基层政府在落实社会治理职能时，为了更好地发挥非正式制度，尤其是地方文化和血缘宗族的约束力，首创了乡贤理事会等类似机构，积极鼓励当地有声望、有一定社会资本、在基层群众中具有较高威信的个人，参与基层社会治理，或是充分挖掘当地文化和道德资源，致力于形成自治法治德治“三治融合”的治理格局。基层政府的这些创新性举措，有些并不值得鼓励，比如“花钱买平安”的维稳方式、强制性向民众摊派教育支出、乡镇财政空转的数字游戏等。但是，相当一部分的机制、方式创新，如上面提到的“村务监督委员会”“民主恳谈会”、自治法治德治“三治融合”，以及“参与式预算”“民间设奖”“流动人员积分管理制度”等，都体现了地方政府在执行制度与政策时的治理能力和治理智慧。这些地方政府创新中的一部分得到了更高层级的制度化，甚至上升为国家层面的制度设计，为更好地推进当代中国改革开放贡献了地方智慧。

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注释

[1]参见周其仁：《改革的逻辑》，北京：中信出版社，2013年，第6～20页。

[2]See Loren Brandt and Thomas G. Rawski，“China’s Great Economic Transformation，” in Loren Brandt，Thomas G. Rawski，eds.，China’s Great Economic Transformation，New York：Cambridge University Press，2008，pp. 1-26； Barry Naughton，Growing out of the Plan，Chinese Economic Reform，1978–1993，New York： Cambridge University Press，1995，pp. 1-25.参见张军：《双轨制经济学：中国的经济改革（1978—1992）》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2006年，第208～231页。

[3]See Christine P. W. Wong，“Fiscal Reform and Local Industrialization： The Problematic Sequencing of Reform in Post-Mao China，” Modern China，vol. 18，no. 2，1992，pp. 197-226；Jean C. Oi，“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China，”World Politics，vol. 45，no. 1，1992，pp. 99-126； Justin Yifu Lin，“Rural Reforms and Agricultural Growth in China，” The American Economic Review，vol. 82，no. 1，1992，pp. 34-51.

[4]参见周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期；Tao Zhang and Heng-Fu Zou，“Fiscal Decentralization，Public Spending，and Economic Growth in China，” Journal of Public Economics，vol. 67，no. 2，1998，pp. 221-240.

[5]See Jean C. Oi，Rural China Takes off：The Institutional Foundations of Economic Reform，Berkeley： University of California Press，1999，pp. 95-138.

[6]See Sebastian Heilmann and Elizabeth J. Perry，“Embracing Uncertainty： Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China，” in Sebastian Heilmann，Elizabeth J. Perry，eds.，Mao’s Invisible Hand：The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2011，pp. 1-29； Yongshun Cai，“Power Structure and Regime Resilience： Contentious Politics in China，” British Journal of Political Science，vol. 38，no. 3，2008，pp. 411-432.

[7] See Shaoguang Wang，“Adapting by Learning the Evolution of China’s Rural Health Care Financing，” Modern China，vol. 35，no. 4，2009，pp. 370-404； William Hurst and Jessica C. Teets，“Conclusion： Compliance，Resistance，Innovation，and Involution—Assessing the Politics of Experimentation and Diffusion，” in Jessica C. Teets，William Hurst，eds.，Local Governance Innovation in China：Experimentation，Diffusion，and Defiance，London： Routledge，2015，pp. 174-179； Jessica C. Teets，“Policy Diffusion in China： Contracting out Elder Care，”China：An International Journal，vol. 14，no. 3，2016，pp. 88-106.

[8]See Oscar Almén，“Local Participatory Innovations and Experts as Political Entrepreneurs：The Case of China’s Democracy Consultants，” Democratization，vol. 23，no. 3，2016，pp. 478-497； Sebastian Heilmann，“Policy Experimentation in China’s Economic Rise，” Studies in Comparative International Development，vol. 43，no. 1，2008，pp. 1-26； Sebastian Heilmann，“From Local Experiments to National Policy： The Origins of China’s Distinctive Policy Process，” The China Journal，vol. 59，2008，pp. 1-30.

[9]发展型国家理论由查莫斯·约翰逊在解释日本发展模式时首次提出（查莫斯·约翰逊：《通产省与日本奇迹》，长春：吉林出版集团有限责任公司，2010年）。

[10]See Robert Wade，Governing the Market： Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization，Princeton： Princeton University Press，1990，pp. 297-344； Peter Evans，Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation，Princeton： Princeton University Press，1995，pp. 3-20.

[11]参见耿曙、陈玮：《“发展型国家”模式与中国发展经验》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。

[12]郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。

[13]Marc Blecher，“Development State，Entrepreneurial State： The Political Economy of Socialist Reform in Xinju Municipality and Guanghan County，” in Gordon White，eds.，The Chinese State in the Era of Economic Reform：Studies on the Chinese Economy，London： Palgrave Macmillan，1991，pp. 265-291； Andrew G. Walder，“Local Governments as Industrial Firms：An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy，” American Journal of Sociology，vol. 101，no. 2，1995，pp. 263-301.

[14]See Gabriella Montinola，Yingyi Qian and Barry R. Weingast，“Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic Success in China，” World Politics，vol. 48，no. 1，1995，pp. 50-81.

[15]See Yongnian Zheng，De Facto Federalism in China： Reforms and Dynamics of Central-Local Relations，Singapore： World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd.，2007.

[16]See Pierre F. Landry，Decentralized Authoritarianism in China： The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge： Cambridge University Press，2008，pp. 1-36.

[17]See Mayling Birney，“Decentralization and Veiled Corruption Under China’s ‘Rule of Mandates’，” World Development，vol. 53，2014，pp. 55-67.

[18]See Chenggang Xu，“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development，”Journal of Economic Literature，vol. 49，no. 4，2011，pp. 1076-1151.

[19]参见曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。

[20]See Justin Yifu Lin，“The Latecomer Advantages and Disadvantages： A New Structural Economics Perspective，” in Martin Andersson，Tobias Axelsson，eds.，Diverse Development Paths and Structural Transformation in Escape from Poverty，Cambridge： Cambridge University Press，2016，pp. 43-67.

[21]See Xiaodong Zhu，“Understanding China’s Growth： Past，Present，and Future，” Journal of Economic Perspectives，vol. 26，no. 4，2012，pp. 103-124； 参见蔡昉：《中国改革成功经验的逻辑》，《中国社会科学》2018年第1期。

[22]参见朱天：《中国增长之谜，是制度还是文化？》，https：//www.guancha.cn/ZhuTian/ 2015_04_16_316113_2.shtml。

[23]《邓小平文选（第三卷）》，北京：人民出版社，1993年，第51～52页。