一、“法制”—“法治”

从1978年到1997年，中国经历了法制的恢复与重建阶段。该阶段中国法治建设所面临的首要任务，就是恢复并重建国家和社会的法制秩序。1978年12月，党的十一届三中全会召开，提出健全社会主义民主、加强社会主义法制的方针。在党的十一届三中全会精神的指引下，中国进行了一系列重大立法工作，虽然成果显著，但整体仍停留在“法制”建设的层面，其目的在于为社会主义建设构建基本的法律框架，尚未及对“法治”进行详细阐发。

从字面含义上看，“法制”是法律制度的简称，属于制度的范畴。其侧重描述一个国家或地区各项具体的法律制度，从法律规则的层面强调法律体系的完整性，并关注法的规范性和有效性。“法制”一词对中国而言并不陌生，即使在封建社会时期，中国也有着相当成熟的法律制度。自夏商周到明清四千多年，中国古代法律制度的发展脉络很清晰，有因有革，内容丰富，特点鲜明。韩非子甚至提出：“治民无常，唯治为法。”（《韩非子·心度》）但即便如此，中国古代也从未存在过“法治”，因为“法自君出”，皇帝口含天宪，言出法随，这些法律以君主意志为转移，君主始终掌握国家最高立法权，一切法典、法规皆以君主名义颁行，皇帝可修改、废止任何法律。在封建帝王眼中，法律不过是实施专制的手段，国家处于虽有“法制”，但无“法治”的状态。

从理念上说，法治（Rule of Law）最早形成于13世纪的英国。在著名法官柯克与国王查理二世的争论中，柯克提出“法律是国王，王在法下”的论断。现代意义上的“法治”一词是由英国学者戴雪所创，他在1885年出版的《英国宪法导论》一书中多次提到“法治”一词，并对其进行了深刻阐述。按照戴雪的观点，法治包含三层含义：一是对任何人的惩罚必须遵守法定程序；二是任何人平等地受到法律的约束，任何人无权超越法律；三是法律至上。在欧洲其他国家，法治的概念采用了不同的文字表述，如在德国对应的是“Rechtsstaat”一词，在法国对应的是“Etat de droit”一词，两者均译为“法治国”。这些概念与形成于普通法国家的“法治”概念观念相通，都体现了相似的权力约束观。

1997年9月，党的十五大召开，提出要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”，表明党和国家对法治认识的深化。法治是以民主为基础、以依法治国为核心、以制约权力为关键的一种社会治理机制。法治意味着每个人都受到法律的约束，无论其为立法者、行政官员或法官。近现代以来，法治之所以被普遍采纳为国家及社会治理的主要方式，正是因为这种国家治理方式具有明显的优势，如法治使社会行为规则具有稳定性和可预期性，法治制约公权力而保护人民权利，法治强调程序正义进而保障实质正义之实现，等等。

在中国，法治之所以被采纳，还与中国特殊的历史和国情密切相关。近现代以来，中华民族屡遭外国欺凌和践踏，有识之士救亡图存、上下求索，试图找到适合中国的发展道路。经过长期的探索和实践，中国选择了社会主义道路，并深刻意识到，要想国家长治久安，跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律，就必须实行民主，让人民来监督政府，让人人起来负责；就不能将国家命运系于一人之手，而应交给由全体人民意志所凝结成的法律。中华人民共和国成立后，中国经历了多次政治运动，国家、社会、经济及人民权利饱受侵扰，人们痛定思痛，对法治的呼声愈发高昂。改革开放后，社会主义市场经济迫切需要法律来维护市场秩序，保证社会经济稳定快速发展。在市场经济中，每位市场主体是各自独立、相互平等的，市场主体间需要建立平等的竞争关系，而只有法治才能创造出这种市场经济运行的环境与背景。由此，法治思想受到广大人民群众的普遍认可。

从单纯强调制度建构的“法制”，到强调通过法律达到善治的“法治”，这是中国法治变迁的第一条线索。