一、四个配套办法适用与实施的基本情况
（一）四个配套办法的出台与实施受到广泛关注且符合实践需求
2014年12月15日环境保护部部务会议审议通过《按日连续处罚办法》《查封扣押办法》以及《限产停产办法》。《按日连续处罚办法》详细规定了按日连续处罚执法措施的适用情形以及实施程序，细化新《环境保护法》第59条规定的按日连续处罚措施，指导各级环保机关执法人员适用和落实新《环境保护法》规定的按日连续处罚措施。《查封扣押办法》详细规定了环保部门实施查封、扣押行政强制措施的适用情形、具体对象以及实施程序，落实新《环境保护法》第25条规定的查封、扣押措施，指导规范各级环保机关执法人员适用和落实新《环境保护法》规定的查封、扣押措施，保护行政相对人的合法权益。《限产停产办法》详细规定了限制生产、停产整治、停业关闭三种不同层次执法措施的适用情形以及实施程序，进一步细化新《环境保护法》第60条规定的限制生产、停产整治措施，指导各级环保机关执法人员适用和落实新《环境保护法》规定的限产、停产措施。
2014年12月24日环境保护部会同公安部、工业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局制定并印发了《移送行政拘留办法》。《移送行政拘留办法》明确了部门责任，要求加强协作配合，加强办案监督，严防以罚代拘，详细列明了适用《环境保护法》第63条的四种具体违法情形，规定了行政主管部门向公安机关移送适用行政拘留案件的具体程序，完善了行政执法与行政拘留的衔接规范，全面指导各级环保部门运用和实施新《环境保护法》规定的移送行政拘留措施，依法严厉打击环境违法行为。
受访的环保机关工作人员、行政相对人、社会公众均有75%以上的人知晓四个配套办法。在环保机关工作人员中几乎全部知晓四个配套办法，可见在环保机关内部，四个配套办法的宣传学习工作成效较好。受访行政相对人均有90%以上、普通社会公众中有75%以上知晓四个配套办法，可见四个配套办法的出台与宣传效果较好，社会公众，尤其是排污企业对环境保护予以更多关注。（见图1-1）
受访的环保机关工作人员、行政相对人、社会公众均有80%以上认为在环境执法中四个配套办法具有必要性。其中，四个配套办法均有95%的受访环保机关工作人员认为其具有必要性，既可以指导其依法行政，又可依法打击环境违法行为；有84%以上的受访企业认为四个配套办法具有必要性，可以对企业的排污行为进行监督和威慑；另有82%以上的受访公众也认为四个配套办法的实施在环境执法中具有必要性。（见图1-2）
在对四个配套办法进行专家评估中，针对每个配套办法均设计一份专家评估问卷，共4份专家评估问卷。专家评估问卷共25道题，均设有“是”“否”“不清楚”三个选项，选择“是”则计分，选择“否”或“不清楚”则不计分。每道题1分，总分为25分。去掉最高分25分和最低分14分，计算平均分得出四个配套办法专家评估的分值，并将总分25分的问卷得分所表达的总体评价进行分段“赋值”， 0—5分为非常不满意、6—10分为基本不满意、11—15分为一般、16—20分为基本满意、21—25分为非常满意。
四个配套办法专家评估的分值均在20分以上，可见参评专家对四个配套办法内容的合法性和合理性整体上非常满意（见图1-3）。具体而言，第一，文字与章节安排方面，参评专家均认为四配套办法法条文字表述清晰、易于理解；章节名称基本合理；但实体性规定与程序性规定在适用情形与实施程序章节中仍有交叉。如《限产停产办法》《按日连续处罚办法》第三章实施程序中均包含个别实体性条款的内容，不属于程序性规定，超出了该章标题的范围。第二，实体性规定方面，参评专家均认为四个配套办法的实体性规定基本合理，且能够起到惩治环境违法行为的作用。但对于《按日连续处罚办法》适用情形的规定还需要充分考虑实践中的统一执法标准和实际适用可能性；对于《限产停产办法》适用情形的规定，尤其是适用除外的规定，还需要考虑规章的制度功能分工和如何在实践中落实的定位问题，仍有完善空间；对于《查封扣押办法》适用情形的规定，尤其是在既符合执法实际需要又不背离行政强制宗旨方面找到平衡，仍有完善空间；对于《移送行政拘留办法》适用条件所增加的“依法作出行政处罚决定”的适用条件，存在合法性和合理性的双重质疑。第三，程序性规定方面，参评专家均认为四个配套办法的程序性规定基本合理、合法，但均认为四个配套办法规定的实施程序可操作性有待进一步提高。
受访的环保机关工作人员对四个配套办法的实施程序进行评价，均有70%以上受访环保机关工作人员认为四个配套办法规定的实施程序具有可操作性。问卷调查中，对《限产停产办法》实施程序合理性进行评价的855人中，认为该办法所规定的实施程序合理的占78. 6%，过于简单的占4. 8%，过于复杂的占16. 6%；对《查封扣押办法》实施程序合理性进行评价的855人中，认为该办法所规定的实施程序合理的占74. 3%，过于简单的占4. 5%，过于复杂的占21. 2%；对《按日连续处罚办法》实施程序合理性进行评价的714人中，认为该办法所规定的实施程序合理的占82. 8%，过于简单的占3. 7%，过于复杂的占12. 4%；对《移送行政拘留办法》实施程序合理性进行评价的852人中，认为该办法所规定的实施程序合理的占73. 6%，过于简单的占4. 9%，过于复杂的占21. 5%。因此，总体而言，四个配套办法规定的实施程序较为合理，具有较强的可操作性。（见图1-4）
（二） 2015年四个配套办法在全国范围内得到普遍适用
2015年全国范围内实施按日连续处罚案件共715件，罚款数额达56 954. 41万元；实施查封扣押案件共4 191件；实施限产停产案件共3 106 件;移送行政拘留共2 079起（不含山东2—6月份数据）。（见图1-5）
2015年全国32个地区（新疆生产建设兵团的案件单独统计）中案件数最多的2个地区为浙江省和广东省，案件数量分别为2 263件和1 152件。案件数量最少的5个地区分别为西藏自治区1件、海南省14件、青海省18件、新疆生产建设兵团31件和新疆维吾尔自治区35件。案件数量在40—100件的地区共4个，分别是上海市、天津市、宁夏回族自治区、广西壮族自治区。案件数量在101—300件的地区共10个，分别是：云南省、吉林省、黑龙江省、重庆市、四川省、贵州省、河北省、甘肃省、北京市和山西省。案件数量在301—1 000件的地区有11个，多数集中于东部沿海和中部地区，分别是内蒙古自治区、辽宁省、陕西省、河南省、山东省、湖南省、湖北省、江西省、江苏省、安徽省和福建省。可见，大体上，地区经济越发达，环境违法行为发生率越高，越需要严格的环境执法。（见图1-6）
总体而言，全国范围内适用四个配套办法的案件数量整体呈波动上升趋势。相对而言，适用查封扣押措施和适用限产停产措施的案件的波动情况更加明显。上半年，适用四个配套办法的案件数量峰值均出现在4月份，且1月份四类案件数量均最少。下半年，四种措施的适用案件数量峰值（同时也是全年的案件数量峰值）除了查封扣押案件在11月份之外，其他三类均出现在12月份。另外，每月四个配套办法实施情况中，以查封扣押案件数量最多，限产停产案件数量次之，移送拘留案件数量处于第三位，按日计罚案件数量最少。（见图1-7）
2014年新环保法中规定了信息公开的内容，为了对信息公开条款群的内容进行落实，《按日连续处罚办法》第4条、《查封扣押办法》第7条和《限产停产办法》第4条中分别规定了有关信息公开的条款。根据地方上报数据统计，信息公开率为上报数据中明确标明已经公开的案件数与该类案件总数的比例。[1]总体而言，全国32个地区执行此三个配套办法的信息公开率为67. 04%，各地区执行信息公开情况一般。另外，根据信息公开率，三类案件信息公开率均在73%以下，且限产停产案件信息公开率低于查封扣押案件以及按日连续处罚案件的信息公开率。（见图1-8）
全国32个地区中，除西藏自治区没有三类环境执法案件外，其他31个地区三类案件信息公开执行情况有较大差异，北京市、山西省、河南省信息公开率高达90%以上，信息公开情况最优，而宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、青海省、江西省信息公开率低于40%，信息公开未依法执行到位（见图1-9）。因此，三个配套办法中信息公开条款的实施有待进一步加强。
各地上报数据资料显示，信息公开途径表现为常规和灵活相结合的方式。各地区较为常用的方式是通过环保局网站和政府信息公开网进行公开，其中通过环保局网站公开信息的案件数量占绝大多数。（见图1-10）
问卷调查结果显示，环保机关公开三类案件的途径多样，主要是在环保局信息公开网站上进行公开，其次是政府信息公开网站。较多环保机关也通过电视新闻、网络媒体以及报纸等方式进行公开。另外，也有不少环保机关通过新颖的渠道公开案件信息，如微博、微信、手机报等。（见图1-11）
根据问卷调查结果，行政相对人以及社会公众选择获取信息的方式多样， 50%以上受访行政相对人和社会公众选择政府信息公开网站、环保局信息公开网站、其他网络媒体、电视新闻、报纸等方式获取环境案件信息。其中，受访行政相对人中有71.5%通过环保局信息公开网站获取信息，受访社会公众中有66. 9%通过电视新闻获取信息。另外，也有社会公众通过微博、微信以及手机报等最新信息获取方式来关注环境案件信息。因此，在未来的环境案件信息公开能力建设中，加强环保部门信息公开网站建设，以及普及电视、新闻媒体和自媒体等信息公开途径，应成为环境执法信息公开工作的一项重点，以满足不同类型的行政相对人和社会公众的不同需求。（见图1-12）
（三）四个配套办法的实施发挥了打击环境违法行为、预防环境违法行为发生的作用
据统计， 2015年全国32个地区依据四个配套办法被处罚（强制）的企业总数为10 299家，而被重复处罚（强制）的企业总数为265，由此可见全国范围内违法企业反弹率低，为2. 57%。具体而言，全国32个地区违法企业反弹率均低于10%，有北京、上海、海南、西藏四个地区反弹率为0，且有27个地区反弹率低于6%。但辽宁反弹率相对最高，为9. 9%，其次为天津，为8. 47%。因此，就全国范围内整体而言，违法企业反弹率低，四个配套办法的实施发挥了打击环境违法行为、威慑排污者的作用，取得了初步成效。（见图1-13）
受访者中，有77. 4%的环保机关工作人员、95. 9%的受访企业和79. 0%的公众认为新《环境保护法》以及四个配套办法实施后其所在区、县环境质量有所改善。可见，总体而言，四个配套办法能够得到有效实施，且在一定程度上改善了环境质量。（见图1-14）
根据四个配套办法对违法者改正违法行为的作用大小、威慑力大小打分：分数为0—10分， 0分为毫无作用， 10分为对违法者威慑力大。接受调查问卷的三类受访主体对四个配套办法的威慑力均给出8. 5分以上的评分，其中《移送行政拘留办法》威慑力度最大，为9. 06分；《限产停产办法》威慑力度相对最小，为8. 65分。根据对调查问卷的分析，三类受访主体对四个配套办法威慑力度的评分，均集中于8、9、10分，且10分居多。且在三类主体中，作为四个配套办法适用对象的行政相对人，对四个配套办法威慑力度具有直观感受，对四个配套办法的评分均高于9分，可见四个配套办法对排污企业具有很大的威慑力，对于预防环境违法行为的发生具有积极作用。（见图1-15）
本报告中，环保执法“组合拳”是指环境行政机关为及时制止环境违法行为，严厉惩治环境违法者，对同一违法者在同一自然年度的同一或多个违法行为，同时或先后采取两项或两项以上的环保配套措施。[2]
2015年全国32个地区715件按日连续处罚案件、4 191件查封扣押案件、3 106件限产停产案件、2 079件移送行政拘留案件中，共处置10 299家企业（或个人）。据统计，环保机关共对704家企业（或个人）打出环保“组合拳”。其中，被采取2种措施组合的企业（或个人）最多，共664家，占94. 32%；其次是被采取3种措施组合的，共39家企业（或个人），占5. 54%；另外有1家企业（或个人）被采取4种措施组合，占0. 14%；没有企业（或个人）被同时采取五种措施（见图1-16）。
具体而言，两种措施组合的“组合拳”中，首先是同时被采取查封扣押措施并移送行政拘留的企业（或个人）数量最多，为188家，可见查封扣押措施与移送行政拘留措施组合实施最为普遍。其次是查封扣押措施与涉嫌犯罪移送公安机关的组合，为163次；查封扣押措施与限产停产措施组合，为78次。可见被采取查封扣押措施的企业或个人环境违法行为均较为严重，查封扣押其环境违法设施、设备等是辅助性措施，目的为进一步调查其环境违法行为，最终决定限产停产或移送行政拘留，甚至涉嫌犯罪移送公安机关。另外，分析数据后可知，采取两种措施组合的“组合拳”有82%以上是与移送行政拘留或涉嫌犯罪移送公安机关有关的，可见对环境违法行为打出环保“组合拳”需要环保机关与公安机关协同合作，共同为保护环境、制止环境违法行为、预防环境污染作出贡献。（见表1-1）
根据每类案件的总数、违法企业反弹率、信息公开率（《移送行政拘留办法》除外）三组数据，采用“各要素分别排序赋值，加权求和”的方法，即通过对案件数、反弹率和信息公开率这三要素分开排序赋分，最后再进行加权求总分的方法，对全国32个地区执行四个配套办法的情况进行排序（见表1-2）。
注释
[1]但不排除各地填报数据后又公开案件信息的情形。鉴于本报告作为第三方开展的科研性评估，本研究报告统一以各地上报时填报的数据为准，进行统一横向比较和评估。特此说明。
[2]环保执法“组合拳”狭义上是指环境行政机关对同一违法者的同一违法行为，在同一自然年度内采取两项或两项以上的环保配套措施，以制止违法行为，严厉惩治环境违法者。但鉴于课题组所掌握的案例数据识别相关要素的实际困难，将该定义扩大为广义的“组合拳”。广义“组合拳”包括四种情况，即同一自然年度内：
（1）环境行政机关对同一违法者的同一违法行为同时采取两项或两项以上的环保配套措施。如针对A企业不正常运行污染防治设施，环境行政机关查封其排污设施，并将主要责任人移送公安机关处以行政拘留。此案中环境行政机关采取查封措施与移送行政拘留措施相结合的“组合拳”。
（2）环境行政机关对同一违法者的同一违法行为先后采取两项或两项以上的环保配套措施。如针对B企业通过暗管排放水污染物的行为，环境行政机关责令其改正、处以罚款，并责令其停产整治，在复查时发现其行为仍未改正的，对其处以按日连续处罚，并将主要责任人移送公安机关处以行政拘留。此案中环境行政机关采取停产整治、按日连续处罚与移送行政拘留措施相结合的“组合拳”。
（3）环境行政机关对其在同一时间发现的同一违法者的不同违法行为采取两项或两项以上的环保配套措施。如环境行政机关在对C企业的现场检查时发现， C企业不正常运行大气污染防治设备，超标排放大气污染物，并违法排放危险废物，遂对C企业的三种违法行为采取查封措施、停产整治措施、处以罚款，并移送行政拘留，复查时发现其未改正排污行为，又对其处以按日连续处罚。此案中环境行政机关采取停产整治、查封扣押、按日连续处罚与移送行政拘留措施相结合的“组合拳”。
（4）环境行政机关对同一违法者的环境违法行为进行查处后，行政相对人再违法的情形（包括再犯同一违法行为与出现新类型的后续违法行为），对其采取两项或两项以上的环保配套措施。如7月份D企业超标排污不改正被处以按日连续处罚措施，改正后9月份又被发现有超标排污行为，被处以停产整治措施。此案中环境行政机关采取按日连续处罚与停产整治相结合的“组合拳”。若D企业改正恢复生产后，又于同年11月被发现有伪造监测数据行为，而被采取查封扣押措施，主要责任人被移送行政拘留。在这种情况下，此案中环境行政机关采取按日连续处罚、停产整治、查封扣押与移送行政拘留相结合的“组合拳”。