第一节 公共产品的提供模式分析
一、公共产品概念的借用
公共产品是经济学上的概念，是相对于私人产品而言的。私人产品通过（私人）市场提供，其消费具有排他性和竞争性。保罗·A﹒萨缪尔森对公共产品的定义是：“所有人都可以享受的东西，就是个人消费这种产品不能排除其他人消费这种产品。”[1]狭义的公共产品具有共同受益或联合消费的特征，其消费具有非竞争性和非排他性。[2]非竞争性是指增加消费人数不会影响到其他人的消费数量和质量。而非排他性则指无法或没有必要排除其他人的消费。同时具有非排他性和非竞争性的产品种类并不多见，通常只有国家防御、法律、空气污染控制、防火、路灯、公共卫生、天气预报。生活中常见的是只具备非竞争性或非排他性的产品，被称为准公共产品。如道路不具有排他性，但容纳通行的数量有限，具有一定的竞争性。而另一些被称为俱乐部产品的就是只具有排他性不具有竞争性的产品，如某些小范围受益的产品，受益群体相对固定，类似高尔夫球场[3]等，活动通常在一个固定团体内进行，并不对任何公众平等开放。广义的公共产品包括纯公共产品和准公共产品。关于公共产品的研究指出，公共产品会存在市场失灵的状况。如原本并不拥挤的道路，具有非排他性，若采用定价收费的机制，排除不缴费用户的使用，则会导致使用率减少。而道路的边际成本为零，反而会导致效率的降低，因而不能存在参与价格。另一关于公共产品的特点是公共产品必须提供给群体，不能像私人产品那样阻止拒绝支付费用的人们。[4]与本书相关的公私合作领域涉及的产品毫无例外地可以归入广义的公共产品的领域。而对于传统上公共产品提供存在“市场失灵”的认知，公私合作模式恰好与其背道而驰。以下笔者就将分析这个传统命题是否存在探讨的余地，是否有修正的可能。
二、公共产品提供模式的历史考察
公共产品到底由谁来提供，可以通过考察历史上的提供模式获得些许线索。以公路为例，早期的公路就属于私人收费公路。政府出面大规模参与公共交通基础设施建设、发展交通运输事业是工业革命后，因技术革新带来的大规模建设需求而渐次出现的。而同样，铁路运输也大体经历了从早期的私人供给（铁路股份公司）到政府管制经营，再到近些年不少国家再度民营化的历程。Wilfried Lange就明确指出，甚至最典型的国家任务，如军队、法院乃至警察事务，在历史上都曾经由私人经营过。[5]观察各国公共产品提供模式的变迁，可以发现几乎没有一成不变的模式，公部门与私部门承担任务的界限并不明晰，且时移世易，随着情势的发展而不断变更。以德国为例，刘淑范教授在其《行政任务之变迁与公私合营事业之发展脉络》[6]一文中十分详细地描述了德国公共产品经由私营事业兴起到公私合营占主导渐次发展至公营事业全面上升并至20世纪60年代复又开拓民营化道路，引发公私合营热潮的发展过程。文中提到德国公私合营事业初始于19世纪末，法国大革命之后的欧洲，不仅在政治上，而且在经济上，掀起一阵个人主义与自由主义之旋风，所有的国家垄断及诸多国营事业特权顿时瓦解，德国铁路的兴建也当然地落入民间企业之手。[7]后由于“纯以营利为考虑之私营企业在公共政策（质量、资费及郊区供应等）配合上成效不彰，各乡镇市遂又逐渐将之纳入公营范畴。但由于自来水、天然气、电力能源等公用事业需要庞大之密集资金及技术经验，因而公部门一方的财力难以负担，便结合私部门之力量发展公私合营之事业[8]”。随后第一次世界大战爆发，其后经历魏玛共和国以及纳粹政府统治，因现代化军事装备的迫切需要，帝国乃自身投入重要工业的生产制造及电力供应事业，并根据《魏玛宪法》之明文规定铁路财产权应划归共和国所有，且铁路行政亦纳入共和国之任务范畴。纳粹法学家Ernst Forsthoff的生存照顾理论便在此时期提出并兴盛。“不仅公部门的经济活动蓬勃活跃，连带地生存照顾之给付行政亦是蔚为可观。”[9]二战后自20世纪50年代开始，德国联邦政府由于经济自由主义的重新复兴，不断扩张的传统社会国家形态受到批判，去政府化、引入市场和竞争理念，改善效率开展民营化成为主导。当然财政日益困窘，减轻财政负担则成为推动民营化的直接诱因，公私合营事业因此呈现出复苏之势。
三、公共产品无统一的提供模式
上文中公共产品提供模式不断变更调整甚至出现类似循环反复的情境不仅发生在德国，在其他西方国家甚至在我国都可以或多或少地体察到历史的耦合与雷同。[10]我国在经济领域也有着公私形态不断交替的历程。1949年以后我国实施“私有化改造”，将所有的经济形态收归公有。在改革开放后，又逐步进行国有企业改制，“抓大放小”，并从外商投资领域开始引入BOT等公私合作方式，鼓励私人投资。因此我们可以说从历史上看，公共产品的提供并无固定统一的模式，公部门或私部门在此过程中参与的成分与比重和每一时期的国家学思想、经济学思潮、社会需求及实定法的内容息息相关。
注释
[1][2]杜放、陈拂闻：《财政学》，清华大学出版社2005年版，第3－4页。
[3]丁茂战编：《我国政府投资治理制度改革研究》，中国经济出版社2006年版，第89页。
[4]以上关于公共产品的特征参见杜放、陈拂闻：《财政学》，第3－4页。
[5]Wilfried Lange，Rechtsprobleme der Privatisierung öffentlic her Unternehmen，JZ 1981，S．699．转引自陈爱娥：《公营事业民营化之合法性与合理性》，《月旦法学杂志》1998年第36期。
[6]刘淑范：《行政任务之变迁与公私合营事业之发展脉络》，《中研院法学期刊》2008年第2期。
[7]刘淑范：《行政任务之变迁与公私合营事业之发展脉络》，《中研院法学期刊》2008年第2期。
[8]刘淑范：《行政任务之变迁与公私合营事业之发展脉络》，《中研院法学期刊》2008年第2期。
[9]刘淑范：《行政任务之变迁与公私合营事业之发展脉络》，《中研院法学期刊》2008年第2期。
[10]这种雷同在我国特定时期的“国进民退”或“国退民进”潮流中尤其明显。