第1章 关于“智库”的若干基本问题
一、智库概念之争
（一）什么是智库
当代，智库已成为对政策过程产生重要影响并对社会发展起巨大推动作用的组织。“智库”（或称为“思想库”，think tanks）一词最早出现在第二次世界大战期间的美国，用以指称当时军事人员和文职专家聚集在一起制订战争计划及其他军事战略的安全环境。后来美国前总统哈里·S.杜鲁门（Harry S.Truman）在1964年的80岁生日讲话中，首次用“智库”一词代指智囊机构。“智库”一词突出了此类政策研究机构的现代组织属性，与个体属性的“智囊”“幕僚”“军师”“师爷”等词汇得以明显区分开来[1]。
目前，国内外学者在智库概念的界定上尚存较大分歧，以至于由不同研究者提出的智库统计数量存在较大差异。特别是在智库未经历大规模全球扩散之前，学者们倾向用美国智库的“独立性”观念严格定义政策研究机构，有的统计资料显示的智库数量少到只有69个[2]。而詹姆斯·G.麦甘（James G.McGann）团队在2016年给出的智库数量的前三如下：美国有1835家，中国有435家，英国有288家。全球范围内，智库数量已达6846家。在中国，有学者将“软科学研究机构”统称为智库并以此估算智库数量；也有学者仅将为数不多的民间研究机构看作智库，其余的则都不纳入智库范畴。
第一个提出现代意义上的智库概念的学者是保罗·迪克森（Paul Dickson），他从社会职能角度对智库进行了定义：“智库是一种稳定的相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究。对与政府、企业及大众密切相关的政策问题提出建议。”[3]之后，英国学者西蒙·詹姆斯（Simon James）对上述定义进行了精简：“智库是从事于力图影响公共政策的多学科研究的独立组织。”[4]从他的定义可以看出，智库的首要目标是影响公共政策，它强调多学科属性和独立性。彼得·凯利（Peter Kelley）从制度安排的角度定义了智库，认为它“是一种组织的安排，在其中，企业部门、政府机构以及富人，把数以百万的经费拿出来，交给组织的研究人员，而这些研究人员必须花费时间来完成研究方案，最后研究者与研究机构将其研究成果以研究报告或专著的形式公开或不公开呈现，此所谓智库”[5]。
一些学者将智库的非营利性作为其主要特征。肯特·R.韦弗（Kent R.Weaver）认为，智库是指“非营利的公共政策研究产业”[6]。由于肯特·R.韦弗本人就是美国布鲁金斯学会（Brookings Institution）的资深研究员，他所给出的定义一定程度上反映了美国顶级智库的立场——智库必须是非营利的。而安德鲁·里奇（Andrew Rich）则在他的著作中将智库定义为：“独立的、不以利益为基础的非营利的研究组织，它们生产专家意见并主要依靠专家意见和思想以获得支持和对政策决策过程施加影响。”[7]安德鲁·里奇更加关注的是智库中专家思想的作用。基于对研究可操作性考虑，他将符合美国501（c）3条款的注册非营利政策研究组织界定为智库。美国智库大多注册为501（c）3条款下的非营利机构的一个重要原因是受该条款认可的非营利组织均可享受相应优惠条件，如减免税收等。但是，条款同时规定这些组织不得进行任何为个别利益集团站队的活动，如游说活动[8]。除此之外，学者黑姆斯和费塞（Hames & Feasey）也在定义中强调了智库的非营利性，他们将智库定义为：“稳定的、组织自治的非营利公共政策研究机构。”[9]
卡萝尔·H.韦斯（Carol H. Weiss）在研究中对智库与类似功能组织间的差别进行了辨析。她认为，政策研究组织有两种形态，第一种是存在于政府内部的机构，第二种是独立于政府部门之外的非营利组织，而智库是属于第二种形态的政策研究组织。基于这种观点，卡萝尔·H.韦斯认为智库应排除以下三种组织：大学附设的研究中心、民间咨询公司（consulting-firms）与其他营利性质的研究机构（for-profit research organizations）。卡萝尔·H.韦斯指出，大学的政策分析组织应该着眼于基础理论的建构与探讨，不适合制定政策。另外，具有营利性质的以及隶属于政府部门的政策研究机构因其独立性与中立性的问题受到质疑，也被排除于智库行列之外[10]。
智库研究领域的知名专家黛安娜·斯通（Diane Stone）则将智库视为“相对独立于政府、政党和压力集团，从事当下政策议题研究和分析的机构”[11]；斯特拉·拉迪（Stella Ladi）将智库描述为“有别于政府机构的，致力于运用专业知识和网络活动为多元政策议题提供建议的研究机构”[12]；托马斯·M.梅德维兹（Thomas M.Medvetz）建议将智库界定为“介于学术界、政界、商界和传媒界之间的混合型组织”[13]。学术界和政界分别为智库提供学术权威和政治权威，商界为智库提供经费资助，传媒界为智库提供政策观点与政策制定者之间的通道。智库旨在拉近或者填补这些领域之间的缝隙，同时也需要与其保持适当距离，以保证和巩固智库应有的鉴别力。因此，智库的运转表现为谨慎的平衡行动[14]，这一行动在不同的时空逐渐演进出差异性。讨论至此，关于智库概念的界定，我们至少应该形成一个认识：即使消除了国别环境的差异影响，对智库进行一个详尽而宏观的定义也是非常困难的，如果增加对不同国家政治环境的考察，其复杂程度可想而知。
智库似乎成了一种“昵称”。几乎每个学者在自己研究之初，都会给这一含糊且富有争议的概念下一个便于自己开展研究的定义。但实质上，智库概念的模糊性恰恰反映了其内涵的丰富性。因此，智库概念界定面临的挑战在于既要尽可能地简化智库概念，又要尽力涵盖智库的属性以便足够精准地划清智库和非智库组织机构的界限。帕特里克·科勒纳（Patrick Koellner）曾强调：为了更好地理解智库的运作机理，我们既要远景式地考察国家层面的智库体系或特定政策领域的智库运转机制，也要近景式地观察特定智库个体的运作情况。遵循这个认识，他将智库界定为机构内部或机构下属职员提供的以政策研究和政策分析为基础、以渗透或影响公共政策（有时也包括公司事务）为目标的研究机构。这样的界定暗含了智库来源的多元性，反映了同时考虑特定情境下的智库运作环境（外生因素）和机构内部运作（内生因素）后的智库特征。
这些特征包括：（1）不同的规模；（2）独立运作或和政府部门、基金会、大学、政党等机构保持业务联系；（3）雇员制，不同比例的、不同专长的职员结构（包括研究人员、政策研究专家、前政府高官等）；（4）专注于特定政策领域或者限定于某个较为宽泛范围的政策领域；（5）多元化的资助体系，包括公共资助、私人捐赠、会费、具体项目的委托资助等；（6）通过不同的活动致力于渗透或影响公共政策，这些活动包括：出版政策相关论文和简报、组织或参与政策相关的论坛或网络活动、提供政策评价、在不同类型的会议上为立法机构或政府部门的政策制定者提交听证报告或政策建议、接受媒体采访、政府换届后为政府部门提供短期借调或长期供职的人才。诚然，上述表述与其说是概念界定，不如说是对更广泛的智库及智库运行多元实践的详尽列举。这个定义难能可贵之处在于，其用平实的定义方式揭示出盎格鲁-撒克逊传统“神话”[15]了的智库的价值。以此为契机，人们开始认真审视智库竭力标榜的“独立性”——这一智库“神话”的真实面目。
那么针对国内政治环境，中国特色的智库定义是如何的呢？薛澜和笔者在探讨了国内外智库定义后，结合国内智库建设实际情况，把智库界定为“一种相对稳定的且独立运作的政策研究和咨询机构”[16]。中共中央办公室厅、国务院办公厅出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中给出的定义如下：“中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。”为方便后文讨论，本书采用一个较为宽泛的定义，即智库是一种相对稳定的从事政策研究和咨询的实体机构。
智库定义不同，智库分类也不同。布鲁金斯学会研究员肯特·R.韦弗梳理了从20世纪初到1989年的美国智库的发展历程，给出了学术型智库（以布鲁金斯学会为代表）、合同委托型智库（以兰德公司为代表）和鼓吹型智库（以传统基金会为代表）三种类型[17]。显然这种依据智库功能发挥分类的方法存在职能重叠的风险。
有学者依据机构的注册身份或者法律身份对智库进行划分，例如丁煌把智库分为官方的咨询研究机构、半官方的咨询研究机构、民间的咨询研究机构、大学的咨询机构四类[18]。王晓民等将智库分为两类：以兰德公司为代表的公司类研究机构和以传统基金会为代表的社团类研究机构[19]。笔者根据中国法律法规将智库分为事业单位法人型智库、企业型智库、民办非企业单位法人型智库和大学下属型智库[20]。需要注意的是，智库作为政府“外脑”，应该区别于党政系统内部建立的政策研究室和政府研究室这类政府“内脑”。
中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中根据部门垂直管理的特征，划分了智库组成体系的“七路大军”，包括：党校行政学院智库、党政部门智库、军队智库、社科院智库、科研院所智库、高校智库和企业-社会智库。这七类智库覆盖了目前国内实践中的所有智库类型。
为了方便后文讨论，本书将给出一个智库的初步分类。参考国内智库的实际情况，从组织类型和职能特征上，我们将智库划分为半官方智库、高校智库和社会智库三大类（见表1-1）。
表1-1 本书与《关于加强中国特色新型智库建设的意见》
智库分类的对照关系
半官方智库的组织性质是“具有法人条件的事业单位”，一般指由政府机关出资组建的研究机构。这类中国特有组织类型的智库，由于和政府的特殊关系既不同于政府内设机构、人权事权又不完全独立于政府。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办的或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化和卫生等活动的社会服务组织。它们在经费和人事上并没有和政府完全分离，但是却在日常运作和研究工作中保持着相对自主性。在符合条件的事业单位中，从事政策分析或具有政策分析职能的机构即半官方智库。半官方智库是中国智库的最普遍形式，诸如国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国科学院等是其典型代表。另外，在考虑半官方性质的智库类型时，我们仍可以继续细分。根据我国关于事业单位分类改革的相关文件[21]，本书中半官方智库的机构属性一般指参公、公益一类和公益二类的事业单位。
高校智库是指隶属于高校的从事政策研究和咨询的组织机构。虽然高校智库多不具有独立的法人地位，但是由于高校本身在学术研究上的公益性和相对客观性，在高校内部组建的以影响政策为目的的研究机构仍可看作是智库的一部分。2014年教育部发布《中国特色新型高校智库建设推进计划》肯定了高校智库的重要地位，也使得高校智库数量大幅上升，成为中国特色新型智库体系的重要组成部分。目前有代表性的高校智库包括清华大学国情研究院、北京大学国家发展研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院等。
社会智库则包括非营利组织智库和企业智库两类。按照注册的组织性质区分，非营利组织智库又可以分为民办非企业单位型智库和社会团体型智库，民办非企业单位型智库是企事业单位、社会团体或其他社会力量以及公民利用非国有资产举办的、从事非营利性政策研究活动的机构。一家智库能够注册为民办非企业单位，需要在民政或科协系统登记，并接受业务主管单位（挂靠单位）的指导。目前有代表性的民办非企业单位型智库包括察哈尔学会、中信改革发展研究基金会等。另一类非营利组织智库是社会团体型智库。作为中国科学技术工作者的群众组织，中国科协可以理解为社会团体型智库。而另一个社会团体型智库的特例是中国国际经济交流中心，中国国际经济交流中心在成立之初注册为社会团体，其成员是国内外各类大型国企和机构。中国国际经济交流中心通过收取企业会员会费的方法很大程度上解决了它的经费来源问题，这种机构设置属于智库界的组织创新。
企业智库是指在工商部门注册为企业的专门从事政策咨询的研究机构。根据机构性质，企业智库也可以分为两类：一是由企业成立、旨在服务于企业长期战略规划或利用企业资源开展政策研究的下属机构。目前有代表性的企业智库包括阿里研究院、腾讯研究院等。二是一些在工商系统注册成咨询公司，但实际开展公共政策和政府决策咨询研究的机构，如中国金融四十人论坛、盘古智库，可以归入社会智库。这类智库之所以注册为企业，主要是规避在民政或科协系统注册成民办非企业单位的复杂行政程序。
（二）智库影响力
“影响力”是每个智库都迫切追求的目标，但智库影响力如何测量和评价，却是社会科学中的一个难点。我们首先从概念上来理解什么是影响力、什么是智库的影响力。罗杰·斯克鲁顿（Roger Scrutton）在他的《政治思想词典》中对影响力有这样的解释：“影响力是权力的一种形式，它通过告诉他人行动的理由（除了威胁的方式）——这些理由或者是对他人有利的，或者是出于道义上以及善意的考虑——来对其行为进行影响，但是这些理由和考虑必须是对他人有分量的，从而影响其决策。”[22]可以看出，影响力通过具有说服力的语言和“潜移默化”的行为来达到影响他人决策的目的。所以，影响力与霸权、威胁、威慑、强迫、游说等概念都存在差异。
智库的目标是影响政策产出。已故美国著名国际政治学家霍华德·J. 威亚尔达（Howard J.Wiarda）说，如果美国国务院或国防部的官员在给总统写备忘录时面前恰好放着你的研究报告，假如他们又恰好将你的分析和观点写进了备忘录，那你就有了影响力。政策是由决策者制定的，所以，智库的影响力与其说是对政策的影响，倒不如说是对决策者及其政策观点的影响。因此，智库为了实现自己影响决策者及其观点的目标，其行动不仅直接施加在决策者身上，而且通常也施加在具有影响决策能力的其他政策参与者身上。
因此，一个智库总体上有没有影响力，就要看它在决策者心目中的地位。那么，评价智库影响力最直接的方法就是给政府高级官员发一份智库名单，请他们根据自己心目中的智库影响力打分。2010年安德鲁·里奇在其著作《智库、公共政策和专家治策的政治学》里就采用了这样的方法[23]。他向各类官员、议员和新闻工作者等政治和媒体精英发放了一份有60个美国智库名单的问卷，请他们根据各自心目中的智库影响力排序。事实上，在方法论上饱受批评的宾夕法尼亚大学詹姆斯·G.麦甘的《全球智库报告》采用的全球专家提名法，正是沿用了这一主观评价智库影响力的方法传统。虽然社会精英主观提名的方法难免对智库影响力存在误判，但该报告所测量的智库影响力却是最接近“影响力”本质概念的评价。
另一种方法是向智库机构发放调查问卷，通过客观数据评价智库影响力。说起对智库发放问卷，仍然要提到詹姆斯·G.麦甘。早在1995年的《公共政策研究产业中经费、学者和影响力的竞争》一书中，詹姆斯·G.麦甘就对7个美国智库发放调查问卷，收集并描述性地比较了机构层面的第一手数据[24]。虽然从现在的眼光看，这种定量研究未免过于简陋，但这毕竟开创了对智库进行问卷调查的先河。前面提到的安德鲁·里奇，将邀请政治或媒体精英打分得到的智库影响力作为因变量，采用回归模型的方法对美国智库的影响力来源进行解释性研究。回到中国，笔者提出的多层次智库影响力指标，以及机构负责人社会网络测量等方法，不仅能够被国际学界广泛接受，而且可以为中国智库被国际学术共同体广泛认可打下基础。从2016年开始，中国社科院研究团队就设计了AMI（吸引力、管理力、影响力）综合评价体系，利用调查问卷所获得的客观数据对全球智库的影响力进行评价，其研究成果也得到了学术界的肯定[25]。
但是，通过智库问卷来获得智库活动数据并评价智库影响力的策略，仍然存在方法论缺陷。一方面，智库评价者们做的所有努力都是将“智库影响力的概念”退化为“有助于智库实现影响力”的行为。黛安娜·斯通就曾评价道，即便我们能够证实撒切尔夫人经常向亚当·斯密研究所咨询，布莱尔首相也听得进费边研究所和公共政策研究所的建议，我们也不能证明英国首相们确实是因为听了智库的建议而做了某个决定。当我们从反馈的问卷中得到了智库参加国会咨询或提交报告的数据后，我们并不知道这些智库活动是否最终真的影响了政策制定。在笔者2004年设计的指标体系里，第一次采用了“领导批示”这样的指标来识别中国智库的决策影响力。近年来，大学和研究机构也普遍采用“领导批示”作为考核学者政策影响绩效的指标。领导批示是中国政府正式的行政程序之一，这样一个标志性行政程序或许确实记载了智库报告造成的某种行政后果，但批示是否真的实现了对决策的影响仍然是一个未知数。因此，一些学者仍然质疑领导批示能不能真的代表政策影响力，进而有些学者也担心如果将领导批示作为学者考核指标是否会造成某种误导。
另一方面，虽然问卷调查是被普遍采用的基本智库评价方法，但仍然存在无法避免的数据偏差。一些智库经常有意识或无意识地夸大它们的影响力，这就使我们不可过分相信智库问卷的自我评价和统计数据。例如，里根总统当选仅几个月后，传统基金会（Heritage Foundation）主席埃德温·福伊尔纳（Edwin Feulner）就声称他们60%的政策建议已经被里根政府采纳。但是，在他所说的建议中，有许多早在几年前已由别的研究机构提出。又如亚当·斯密研究所声称20世纪80年代他们有超过100个关于自由市场的思想成为政策，但谁也不知道撒切尔夫人是否真的认可这样的说法。同时，访谈时也注意到有些智库由于某些原因刻意保持低调，隐藏部分决策影响的信息，特别是有时候智库和决策部门签署了保密协议，不得对外公开参与决策的情况。更值得注意的是，由于最近国内各种智库评价研究层出不穷，一些智库经常疲于应付各种调查问卷。所以，调查问卷反馈的数据全面与否，也和这家智库是否认真对待调查问卷密切相关。
在智库影响力测评中，有一批学者还采用收集智库公开行为数据的方法。这种方法的特点是，绕开智库自填问卷时存在的潜在利益冲突和数据偏差，运用各类活动资料所记载的真实信息，对智库进行评价。如唐纳德·E.埃布尔森（Donald E.Abelson）在他2002年的《智库能发挥作用吗？——公共政策研究机构影响力之评估》一书中，利用美国LexisNexis数据库关于主要报纸和广播电视等媒体对各智库的引用情况、美国国会听证档案中邀请智库专家出席听证会的数量对智库影响力进行评价[26]。近年来，随着搜索引擎的发展，通过网络检索结果识别智库影响力的方法也开始涌现。例如，南京大学于2016年推出的《中国智库网络影响力评价报告》，就采用了机构官网的链接数和社交媒体阅读量等指标[27]。
综观智库影响力测量和评价方法，我们可以比较清晰地看出从主观到客观，从定性到定量，从小样本到大样本，从小数据到大数据的发展趋势。出现这种趋势的原因，首先是因为社会科学和现代信息技术相结合的方法大势所趋，但更重要的是因为社交网络、新媒体的出现极大地改变了现代国家的政治生态。智库为了追求影响力，也不得不迎合新潮流，主动接纳新媒体的传播方式，拓展影响政策的新途径。因此，智库评价也必须紧跟经济社会发展的步伐，积极开发出新的获得智库数据的方法。未来发展方向之一可能是通过智库及其专家的学术活动的大量无组织痕迹追踪数据，探索智库影响力的“大数据”评价方法。2017年起连续发布的中国智库的大数据报告，利用中国智库在社交媒体微博和微信上的活动数据，以及全球智库在社交媒体推特和脸书上的活动数据，评价中外智库在社交媒体上的影响力，受到了良好的社会关注[28]。
但是，我们必须保持清醒的认识：当前所有智库影响力的测评结果，都无法等同于智库真正的影响力。由于智库影响政策的过程过于隐晦而复杂，学界仍然难以找到一个完美的测量方法去准确评判智库影响力的大小。因此，整个智库研究界做的所有努力，都只是从一个或几个侧面去猜测智库实现决策影响力的可能性。
（三）智库独立性
“独立性”历来是西方国家智库宣称的主要特征，也是西方智库研究学者质疑中国智库的“痛点”。中国智库产生的组织背景，使其更易与政策决策者之间产生依附关系，导致中国智库容易出现为既定政策“背书”的问题[29]。
帕特里克·科勒纳在界定智库概念时对智库独立性给出了比较灵活的定义，使得众多的研究机构得以被视为智库。近年来，由于不同政治、经济、文化背景下的政策研究与咨询机构的发展模式差异被逐步认识了解，这一判断逐渐为中西方学者所接受。笔者认为，智库的独立是一种相对的独立，而非和政府划清界限的独立[30]。但直到今日，有关智库独立性的问题仍然争论不休。为了能够更加清晰地对智库独立性命题的争论进行梳理，首先需要对智库在跨国背景下的两类发展模式进行辨析。
苏联模式。苏联智库的发展模式带有明显的计划经济特征，将智库的智力因素吸纳进体制内成为苏联政治经济体制的自然选择。苏联智库的大发展其实源于苏共二十大之后，即20世纪60年代后期，为反思国内经济和政治现实，同时弥补当时的苏共领导层对外部世界尤其是西方世界认知的不足，苏联建立了以国家科学院为首的一系列智库机构。除了国家科学院体系内的智库，苏共党内也设立了分析研究机构，主要职能是提升官方意识形态，使之适应新世界和新时代的要求，苏联领导层主要利用这些党内智库来维护意识形态安全。受当时历史条件的局限，苏共党内智库专家的主要职能是为苏共决策提供理论支持。
美国模式。美国智库的发展模式则突出强调智库的独立性。独立性与非营利性、特色化、现实性和简洁性成为美国智库的主要特点。其中，独立性是智库的本质特征。它包括思想独立、资金独立和政治独立三个层面的含义。思想独立主要是指专家在政策研究方面充分的自主性，为保证智库专家研究的独立性，美国智库利用矩阵式的机构设置来保证机构运转以政策研究为核心。资金独立是指智库的研究不受到资金来源的影响，资金来源多元化似乎是美国智库确保资金独立的惯用手段。政治独立是指美国智库能独立于政党政治之外，研究过程遵循客观独立的原则。虽然不乏智库被质疑研究成果为政治“背书”，但大多数美国智库都力求或至少声称不受任何党派和意识形态的影响。
随着德国、法国、丹麦等欧洲国家的智库实践逐渐进入人们的视野，欧洲各国智库发展模式及其与美国、苏联模式的差异，使得中国智库学界对本国智库发展模式有了进一步的理解和认识。这些差异包括：英国的研究机构大多是依附于政党的，相反，追求独立的研究机构并不受重视且发展缓慢；德国政府和各政党支持组建了大部分研究机构，并认为这样才能够确保智库独立于利益集团（这与美国智库的价值观明显不同）；在法国，第一家智库是法国军方效仿美国兰德公司组建的，而那些非官方智库也主要靠政府的研究订单生存。各国智库发展路径之所以如此纷繁多样，其实质是因为各国都在根据本国国情探索相应的发展模式。因此，我国也应从实际情况出发，既要借鉴国外智库发展模式中的有益经验，又应避免照搬某个特定国家智库的发展模式。
综上，因地制宜地理解独立性就显得很重要了。人们对独立性概念存在不少片面理解：第一，人们常把独立性视为一个研究机构能否被称为智库的判断标准。笔者的理解是，我们确实应批评某些缺乏独立性的智库，并积极推动智库追求独立性，但不能因为智库缺乏绝对独立性就直接将其排除在智库概念之外。第二，一些人认为智库应刻意与政府保持距离以体现其独立性，事实却恰恰可能相反。政府是智库研究产品的最终消费者，智库和政府保持良好关系，有助于智库将研究成果更好地向政府输送。同时，政府也是智库获得政策研究所必需的信息数据的最重要渠道，没有这些资料，智库研究成果的专业性就很难得到保证。第三，独立性并不等于观点的中立，不意味着智库不能公开支持某种倾向性观点。智库的政策倾向往往是智库专家因其教育背景、信息来源和对客观社会价值独立评判的结果。第四，所谓智库独立性的丧失，其实质是智库被某些利益集团收买，成为利益集团的代言工具。如果一个智库被发现依附于某个利益集团，它的公信力也就不复存在了，其研究成果就不会对决策者和公众具有影响力和说服力，这个智库也就失去了存在的意义。
学界对智库独立性的概念界定存在较大争议，尤其是对于中国智库缺乏独立性的质疑，更是层出不穷。一些人认为，从智库机构性质的角度来看，中国智库成为政府的喉舌；从智库经费来源的角度来看，中国智库并不存在成熟的基金会运作环境，智库接受基金会资助、企业等利益集团捐赠的信息不易获取。通过对智库及智库独立性的概念做出辨析，我们试图从不同角度提出智库运行体系的概念，强调智库与政府、基金会、媒体等机构的边界融合特征及其对当代智库发展模式的影响，这些可能的影响使智库不能保持绝对独立性。也就是说，世界上不存在完全独立，甚至与世隔绝的智库，但关键是怎样定义智库独立性的丧失。在此将智库独立性的丧失界定为：接受某方资助并公开替其代言，做出有违政策研究客观性、有损公共利益的政策建议或倡导行为。简单地说就是“拿谁的钱，替谁说话”。
帕特里克·科勒纳对智库独立性的阐述分为三个层面：组织上的独立、财务上的独立和研究上的独立。这三个层面并非分立，但的确存在层次关系。组织和财务上的独立对研究上的独立具有重要影响，但又不是具有决定性的影响。从“拿谁的钱，替谁说话”的维度考察智库的独立性，不回避组织和财务上的独立对研究独立性的影响，但更为突出“拿谁的钱”的资金独立性的重要性，并将独立性的判断转换到“替谁说话”上。由此可见，“拿谁的钱”更可能“替谁说话”，而不拿钱也替其说话则代表着智库研究追求的倾向性。也就是说，智库为某个群体代言并非独立性与否的判断标准，因为其代言可能并不附带其他利益交换，而可能是基于政策研究者个人或组织自身的倾向性。而“拿谁的钱，替谁说话”则意味着智库研究与经费资助间的直接利益交换关系。因此，将智库的独立性界定为：研究者忠实于客观研究结果而不考虑研究结果是否损害了某方的利益。判断独立性的标准应考察研究机构是否能够坚持客观的研究成果，表达独立的政策主张。从中国智库现实实践方面考察，官方背景的智库也会公开批评政府政策，而一些公认的纯民间研究机构也承接了大量的政府研究课题。一个机构是否拥有官方背景并不妨碍它根据研究成果批评政府，而一个机构的纯民间属性也不妨碍它为政府服务[31]。因此，独立性并非界定智库概念的标准，但和智库影响力一样，独立性是智库追求的目标。
结合中国智库发展的现实情况，我们在此提出智库发展的“自主性”概念。自主性将超越组织关系和经费来源的独立性，强调智库基于政策问题和政策研究规律的自主决定权和自主行为。一个行业的职业伦理规范具有保护该行业健康发展的基础性作用，自主性应该成为智库行业的职业伦理规范，而这一观点可以从哲学、伦理学界对知识分子的历史使命、价值分析中找到依据。
智库的自主性并不意味着智库政策研究的随意性，而需要遵循政策问题属性和政策科学的一般规律。从这一意义出发，智库的自主性更多源于智库政策研究的学术属性。同行评审等学术自治形成的对科学精神的尊崇和践行，应该成为智库自主性的源起。中国智库的自主性有赖于智库研究人员的自主意识和自觉性，智库研究人员应遵循科学精神的内在自主性，自主性成为促进高质量智库建设的内在动力。
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