第一节　单位制（人）与社区制（人）并存

新中国成立以后，城市设立从事政治活动的机关、从事经济活动的企业、从事文化（大文化，包含科教文卫体等）活动的事业单位；在社会分工尚不发达的农村，则组建政经社合一的人民公社。国家通过这样的单位制，成功地实现了对全国人民的动员、组织和管理，改变了旧中国“一盘散沙”的局面。各种单位既对所属成员及其家庭提供所有的生活必需品和服务，保障他们的基本生活，也对他们握有完全的支配与控制权。换言之，所有的社会成员高度依赖其所属的单位，实质上是高度依赖国家，因为所有的单位都是由国家办、国家管的。这种单位制直接将国家和个人（及其家庭）联结在一起，排除了市场和社会的存在，一方面确保了国家的稳定、行动的一致、舆论的一律，另一方面严重束缚了广大社会成员的积极性和创造性，扼杀了经济的活力与社会的活力，这就必然产生党的十一届三中全会以来的改革开放。

一方面，相较其他各类改革，中国的经济改革比较顺利、彻底。在农村，实施家庭联产承包责任制，放手让农民务工经商办企业，解散人民公社，确立村民自治制度，极大地调动了农民的积极性，解放了农村生产力；在城市，企业通过市场导向的多轮改革，逐步变成了自主经营、自负盈亏的独立的经济实体，剥离了过去承担的一系列社会职能。于是，农村人和企业人不再从属于任何“单位”，都变成了从属于社区的“社会人”，即“社区人”。另一方面，政治改革和社会改革相对滞后，机关事业单位的改革徘徊不前，种种迹象表明，在短期内加快机关事业单位改革的可能性不大，机关事业单位的人员仍然是“单位人”。于是，中国进入了“单位制”与“社区制”并存、“单位人”与“社区人”共处的时期[1]。目前，两类制度并存、两类人员共处的情况还将延续一段时间。

市场经济的发展带来了迁移越来越频繁、规模越来越大的流动人口；“社区制”则将所有的社区分为城市社区和农村社区，城乡各社区的管理又都以户籍为基础，这就导致各个社区都有大量无当地户籍的“非本地人”居住。同时，单位制下的各机关事业单位，一般来说都要从国家财政那里得到全部或部分的扶持，因此必须有严格的机构编制管理，甚至发展到现在的“逢进必考”，但机关的工作在扩张，事业单位的事业要发展，这又导致各个单位有大量的“非单位人”（包括企业编制人员、合同制人员、临时雇用人员、劳务派遣人员等，统称“编外人员”，俗称“临时工”）在工作。长期以来，各地各单位一直都在奉行“谁的人由谁管好”的原则。然而，“非单位人”算不算该单位的人？“非本地人”算不算该社区的人？各地社会管理的对象到底应当覆盖哪些人群？各级政府公共服务，特别是其中的基本公共服务要求实现均等化的对象又应该包括哪些人群？这些都成了说不清、理不顺的大问题。

第六次全国人口普查结果显示，对于不同的地区，户籍人口、常住人口、实有人口之间存在着极为悬殊的差别。最为极端的如深圳市宝安区：户籍人口只有数十万，而常住人口和实有人口分别高达400万和665万；实施社会管理的人员编制、提供公共服务的资源配置，都是根据户籍人口确定的。针对大约10倍于户籍人口的常住人口和实有人口，政府的社会管理与公共服务职能怎样才能履行好？前几年的河南省洛阳市“李浩案”（私挖地窖囚禁妇女做“性奴”的事件）令人发指，该案案发地点在大城市，其犯罪行为隐匿数年，然而犯罪嫌疑人所在单位无人知晓，案发地社区无人知晓，流动人口失踪多年无人知晓，被伤害致死的两名女性究竟是谁也无人知晓。

在单位制与社区制并存、单位人与社区人共处的阶段，国家如何有效地实施社会动员和组织管理？党和政府许多先进的执政理念（如代表广大人民群众的根本利益，建立党政主导的维护群众权益的机制等）、惠民的政策（如保障和改善民生方面的政策、举措等），如何才能落到实处？政府社会管理与公共服务的职能如何才能有效履行？街道办事处这一市（区）政府的派出机构及其工作人员如何才能真正“办实事”、真正“派出去”？管理学相关知识告诉我们，“细节决定成败”。各地各基层须从实际出发，在管理上开展创造性的工作。

遗憾的是，现在绝大多数地方还没有像仙林街道一样，找到能够弥合并存的单位制与社区制、涵盖全体共处的“单位人”与“社区人”、有效实施社会治理并提供公共服务的好的组织管理方式。

流动人口疏离社会和缺乏社会认同是导致群体性事件扩大的主要原因。在以宗法网络关系和伦理等级秩序为基础的传统社会中，个体是有安定生活、固定居所和稳定收入的“市民”，其所构成的社会相对稳定。改革开放以来，中国的人口迁移与流动进入最为活跃的时期，截至2016年，全国流动人口近3亿。从构成上看，中国当前的“流动人口”主要由两部分构成：一是“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无游民”。目前，世界城市化平均水平已超50%，发达国家为80%左右，中国已达世界平均水平，2000—2030年，中国农业占用耕地将达5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人。调查显示，在大城市边缘区，土地征用后人均拿到的补偿金约为2万元，在中等城市边缘区，人均补偿金为1.2万元，小城市边缘区土地征用补偿仅为1万元左右。补偿金发放仅一年多，就会被一半的家庭用完。国土资源部提供的数字表明，全国1/3以上的群体上访事件归因于土地问题，其中60%左右直接由征地引起。近年来，由于暴力拆迁问题，失地农民更是成为上访和群体性事件的主要参与者。二是“新生代农民工”以及“农民工随迁子女”。他们多分布在城乡接合部或“城中村”，没有稳定的工作甚至没有工作，不种地、不返乡，缺乏来自政府与社会的有效管理与服务。

20世纪90年代以来，越来越多的农民工以“举家迁徙”的方式进城务工、经商，家庭化、定居化趋势逐渐增强，随迁子女数量逐年增加。随着年龄增长，能否在城市扎根、实现城市社会融合成为他们面临的最大问题。虽然“两为主”的义务教育政策[2]和各地相继出台的异地高考政策让他们离城市教育更近了一步，但其城市社会融合之路仍困难重重。社会融合不是单向、被动地适应与融入，而是要与城市社会发生双向互动；受群体异质性的影响，融合发生在各个层面；融合不是消解所有差异，而是消除因城乡二元户籍制度产生的社会隔阂。概言之，社会融合是在宏观社会背景的制约下，受多种因素影响，使流动人口逐渐与主流社会相互影响、相互渗透，并最终完成社会整合的过程。

我们在南京市建邺区、下关区、雨花台区的4所民工子弟学校（小学）、10所接受流动儿童的公办小学、5所公办中学进行了以“流动儿童生活状况与意愿”为主题的问卷调查。从小学四至六年级、初中一至三年级中各选一个班，样本的选择主要是考虑了学生是否有做问卷的空闲时间以及在这些班级中流动儿童所占的比例。问卷采用集中统一讲解、当场填答、当场收回的方式，最后得到有效问卷2086份，有效回收率为94.56%[3]。

问卷调查结果显示：第一，随迁子女的社会融合状况与其个体意愿不符，其社会融合状况不能满足社会融合意愿；第二，影响随迁子女社会融合状况的因素包括基本特征中的年龄大小和进城时间长短，客观环境因素中的家庭经济状况、家庭居住状况、换校次数、学校类型和社区人员构成，主观环境因素中的家庭教育和受歧视经历；第三，影响随迁子女社会融合意愿的因素，包括基本特征中的性别、年龄大小和进城时间长短，客观环境因素中的家庭经济状况、家庭居住状况和社区人员构成，主观环境因素中的家庭教育和受歧视经历；第四，客观环境因素对随迁子女的社会融合状况影响更大，主观环境因素对其社会融合意愿影响更大，这也是造成社会融合状况和意愿之间落差的原因；第五，学校场景在随迁子女社会融合中的作用相对弱化，客观环境因素中的家庭经济和居住状况作用不明显，个人特征对随迁子女的社会融合有影响。

总之，随着随迁子女年龄和进入城市生活的时间的增加，他们实现社会融合的愿望越发强烈。一方面，政府、媒体、社会公众都在呼吁城市社会包容和开放，这让随迁子女对实现城市社会融合充满期待；另一方面，社会结构并未松动，各种结构限制仍然存在。要让随迁子女真正实现城市社会融合，就不仅要从文化氛围上制造包容、呼吁开放，更为迫切的是要从实际的结构性调整出发，切实有效地加快社会治理体制改革和创新。首先，要增加城市居民和随迁子女之间接触和交往的机会。通过开展社区活动、提升社区开放程度等方式，增进城市居民与随迁子女之间的认识和理解，使这两个群体有更多的实质性交往，消除相互间的刻板印象；其次，社会舆论要加大正面宣传，弘扬尊重、友爱等社会精神，积极消解城市居民对流动人口的歧视；最后，健全流动人口住房制度，改善其居住条件，使其在空间上具备与城市人交往的物质基础。

从本质上看，社会疏离和社会认同的丧失本身就是开放社会的异质性所带来的挑战，面对这一挑战，当前的关键在于优化流动人口的服务与管理，同时加快户籍制度改革，使流动人口尽快真正融入流入地社会。

注释

[1]童星.社会管理的组织创新：从“网格连心、服务为先”的“仙林模式”谈起.江苏行政学院学报，2012（1）.

[2]《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》明确要求，进城务工人员随迁子女接受义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”。

[3]本次问卷调查的研究设计与结果分析详见栗治强，王毅杰.掣肘与鼓励：农民工随迁子女城市社会融合机制研究.华东理工大学学报（社会科学版），2014（2）.