国家治理框架下的社会治理——问题、挑战与机遇
薛澜
中国经济发展正在进入新常态，这个新常态也给中国社会发展带来了很多新的特征。随着中国经济的高速增长，工业化、城镇化的快速推进，以及中国国际地位的提高，对外交流的不断深入和拓展，使得中国在享受各种政治、经济、社会发展进步的成果时，也出现了新的情况，面临着新的挑战。
首先是社会利益分化，价值观念多元。中国在改革开放前的现实是高度一统的社会。现在中国的社会利益分化得很厉害，价值观念也更加多元。其次，中国的社会组织在快速多元地发展。从总体来看，社会组织虽然数量增加很快，但能力提升还比较缓慢。社会更具创新活力，公众公平参与的意识也更强。但与此同时，社会阶层结构的两极化、碎片化的现象比较突出，社会心理失衡也比较严重，个体暴力冲突事件和群体性事件多发。传统的社会资本不断消耗，而新的社会资本补充乏力。传统的社会管理方式失灵，新的社会管理方式正在构建过程中。这些都是我们面临的中国社会发展新常态。
正因为如此，十八届三中全会关于深化改革的决定明确提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》特别提到要创新社会治理，着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业，使国家安全有序。
一、国家治理现代化的基本分析框架
党的十八届三中全会提出了推进国家治理现代化的重大命题。但什么是国家治理现代化？前一段时间我们做了一个分析，建立了一个初步的框架，可从以下四个方面来认识：
（一）基本政治制度
国家治理权力的产生方式和运行模式，在中国来说就是中国特色社会主义。习近平总书记在谈到深化改革的总目标时特别提到，总目标实际上讲的是两句话，两位一体的，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。完善中国特色社会主义，也是国家治理现代化的应有之义。中国特色社会主义制度有三个最核心的要素，即坚持党的领导、人民当家做主和依法治国，这是我们的基本政治制度。
（二）治理价值体系
治理价值体系十八届三中全会没有明确提，但始终贯穿整个改革文件，其实质就是在特定政治制度下的基本执政理念。任何一个国家治理体系都有主导性的价值理念，对政府的行为、规范、结构确定了基调和方向。如效率、公平、正义、法治、参与等，其背后隐含着主流价值观。中国经济结构的变化、社会结构的转型，也促使国家主导的治理价值体系不断调整。改革开放之初，注重的是效率优先，兼顾公平；近几年，随着国家经济的发展，对公平问题愈加关注，公平的地位更高了。当前，要构建稳定的国家治理体系，实现中国社会的顺利转型，必须梳理重构国家治理的价值体系。
（三）治理体系
治理体系是指各类国家治理机构的结构设计、功能定位、相互关联及运行机制的集合。国家治理体系的主体不仅仅是政府，还应当包括各类群体组织和社会组织，一些特定的市场主体也有可能参与国家治理的事务当中。这些主体之间的功能定位和相互关系需要在治理体系中梳理清楚。例如，治理主体中相关机构的职能定位和组织模式，中央地方不同层级之间的关系，横向不同部门之间的协调机制，政府跟行业协会的关系等，都属于治理体系的问题。
（四）治理能力
治理能力是指国家拥有的各种知识信息资源、财力物力资源、人力资源等，其配置方式和有效使用能力的总和。资源的多少很重要，同时这些资源的配置方式同样重要。目前，我国比较突出的是中央和地方之间的财权和事权不匹配。中央和地方财权可能各占一半，但是事权百分之七八十在地方，所以中央就需要通过转移支付来解决这种不匹配问题，而转移支付可能存在效率损失。此外，紧急状态下如何有效动员和使用各种资源的能力，也是国家治理能力的重要组成部分。在应对突发事件过程中，政府是否能够调动各种资源来有效应对，甚至关乎国家的生死存亡，至关重要。
综上所述，基本政治制度、治理价值体系、治理体系和治理能力这四个要素构成了国家治理的基本分析框架。这四个核心要素密切相关，又各有特点。首先，一个国家的基本政治制度是由这个国家的传统、历史和人民的意愿所决定的，不同的国家有不同的选择。其次，国家治理的价值理念与政治制度的选择有密切关系。政治制度的选择往往确定了治理价值的选择范围。国家治理体系和治理能力是实现国家意志的核心要素，有一定的工具理性特征，即便在不同的政治体系下仍然有一定的可比性，如不同的国家都要有政府机构、军队、警察等。因此，国家治理体系和治理能力在这些方面是可以互相学习、借鉴和比较的。
中国当前推进国家治理现代化，关键是在保持政治制度渐进改革的前提下厘清治理价值，尽快实现治理体系和治理能力现代化。
二、中国社会治理面临的挑战和问题
（一）对市场、社会、政府的相对功能和定位把握不准
对于哪些公共事务属于社会治理范畴，哪些是市场可以解决的，哪些属于政府管理这个问题，目前还没有完全梳理清楚。从传统公共管理的理论视角来看，在市场经济条件下，各种需要的产品和服务都依靠市场，让市场在资源配置当中发挥作用。但当出现市场失灵时，就需要政府通过公共政策的手段来解决。像公共产品、外部性、资源垄断、信息不对称等情况，都需要政府通过不同政策手段来矫正。然而，政府也不是万能的，也会出现政府失灵，有时可能市场失灵和政府失灵同时存在。在这些情况下，社会往往可以发挥一些作用。这里的社会是广义的，包括范围不同的特定群体或社区。
一般而言，特定群体对一些基于共同信仰、兴趣及需求的“共益型”产品有较强的需求。而这种局部性的“共益型”产品由政府来提供可能成本很高，通过社会机制来提供更为合适。因此，社会机制在一个价值多元，需求多样的社会中有着非常重要的地位。
但是社会也不是万能的，如果市场失灵、政府失灵、社会失灵同时并存怎么办？这个时候到底先由政府来做，先由市场来做还是先由社会来做？按照正当性原则，如何确定优先顺序？谁解决问题的效率更高，也应纳入优先顺序的考虑，如此等等。所以，对于市场、社会、政府相对的功能定位，还有很多问题亟待梳理清楚。
（二）对社会机制运行的规律掌握不够
如果我们希望社会机制像市场或政府一样能够解决中国面临的各种社会挑战，那么就需要明确目前社会机制存在的各种问题是什么，哪些是发展中的问题，经过一段时间的努力就可以解决，哪些可能是将长期存在的问题，哪些是难以解决的问题。例如，中国目前很多社会组织发育不成熟、能力不够，需要大大加强。如果有一个很好的制度环境，这些组织今后的发展就会比较顺利。或许十年、二十年之后这个问题就可以得到解决。还有一些问题是社会机制内在的问题，可能经过很长时间，做出很多努力，都难以解决。前者是社会机制发育不成熟，后者是社会失灵。关于社会机制方面的研究还不够深入，目前相关的理论还不够完善，尤其是如何纳入公共治理的框架，还需要相关学者的共同努力。
（三）对良性社会运行及发展的基础条件认识不清
如前所述，国家治理的核心是要梳理清楚政府、市场和社会三者之间和谐共治的关系。在这种和谐共治的关系中，政府有一个非常重要的作用就是为市场和社会机制的运行提供良性发展的制度环境。这种制度环境是社会机制健康运行和良性发展的基础。
首先，要建立社会机制运行的基本法律体系，也就是确定各类社会机制的社会地位和社会职能的法律法规。近年来，这个方面已经有了很大的进步，但与中国在市场经济制度建设方面，与中国政府行政管理体制改革方面的进步相比，仍然存在很大差距。例如，早在1986年4月，第六届全国人民代表大会第四次会议就通过了《中华人民共和国外资企业法》（并在2000年10月第九届全国人大修改通过），为国外企业到中国投资经营提供了基本法律保障。然而，直到2014年12月，全国人大常委会才开始审议《境外非政府组织管理法》（草案），比《外资企业法》晚了28年。这个草案一经公布就引起了各方的激烈争议，但这种讨论本身就是一种巨大的进步，尽管这个进步来得太迟。
其次，保证社会良性发展的另一个重要因素是相对稳定的社会主流价值体系。中国自改革开放以来，社会的主流价值体系经受了巨大的冲击。在“以阶级斗争为纲”和计划经济为基础的价值体系被摒弃之后，为全社会所接受的新的主流社会价值体系仍在形成过程之中。
最后，社会组织的运行机制方面还有很多基本制度需明晰。例如，各种社会组织在提供社会服务方面竞争与合作的基本规则以及如何保证资源的有效配置等方面都需建立、完善相应的制度。
三、推进以完善现代社会组织制度为核心的社会治理体系建设
现代社会治理体系的核心要素是社会组织。完善社会机制运行良性发展的制度环境中，当前一个最紧迫的任务就是推动中国现有各类社会组织的改革和转型。
中国的社会组织中，除了改革开放之后成立的各类草根型的社会组织，还有很多具有悠久传统或带有特定历史痕迹的社会组织，如共青团、妇联、科协等群团组织，以及公立学校、医院、科研机构等事业单位。虽然这些组织千差万别，但其改革方向都是要建立一个与国家治理现代化目标一致的现代社会组织治理的制度安排。这样的制度安排有三个核心要素：组织的使命定位、组织的运行模式和组织的治理结构。
组织的使命定位明确了组织的核心发展目标和方向，是组织机构的根本存在价值。使命定位受到外部环境因素和组织内部因素的影响而不断调整。运行模式是一个组织有效组合各种资源（或生产要素），创造经济或社会价值，从而实现其使命定位的具体方式。治理结构是指一个组织的控制/权力机构的功能、结构及利益相关者的权利和义务等方面的制度安排。一个社会组织的良好运行需要确保使命定位、运行定位和治理体系之间的有机契合。
党的十八届三中全会明确提出：“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这个要求体现了国家在当前中国经济社会变革的形势下对社会组织的期待，也为各类社会组织在社会建设方面的功能定位拓展了更加广阔的天地。
但是，从中国各类社会组织发展的现实来看，目前最大的问题是各类组织的使命定位、运行模式和治理结构之间存在着严重的矛盾和错位。因此，当前社会治理体系建设的最重要的任务就是如何推进现代社会组织治理制度的建立。
很多草根型的社会组织，其创建的缘由往往就是看到了某种社会需求，这样使命定位会比较清楚，但其运行模式往往存在很多问题，包括这类组织的资金来源、人力资源等都很不稳定，治理结构上也存在很多缺陷。很多组织没有理事会或相应的机构，基本上就是创始人说了算。对于这类组织来说，通过政府和市场的共同努力，营造有利于社会组织成长的环境是未来努力的方向。例如，政府可以推出一系列扶持社会组织发展的政策，但对申请的社会组织设立制度建设门槛。没有明确的运作模式，没有合理的治理结构，就不能享受这些政策。
对于事业单位类的社会组织来说，这些组织在成立时的很多使命定位现在已经发生变化，需要在新的形势下重新思考组织的使命定位。这些组织的运行模式问题尤其突出。虽然是公立机构，但改革开放之后，多次的各种改革和精简，政府都大大削减了对这些机构的财政性拨款，因此这些机构都不得不另辟财源，以谋生计。很多机构只要有利可图就去挣钱维持生存，与国家所确定的职能往往相去甚远。这些机构的公共组织定性使其无法按照市场机制运行。因此，最后形成了“行政商业化”的一类怪胎。此外，这些机构的治理结构基本上是完全缺失的。这些机构未来的发展方向应该是综合性的改革，建立与其社会分工及职能转变相适应的现代社会组织治理制度。
对于共青团、妇联、工会等群团性组织，最大的挑战是使命定位问题。这些组织机构接受中国共产党的领导，有清晰的治理结构，有比较充足的各类资源。但其使命定位在新的形势下，面临新的挑战，需要重新思考。对此，十八届三中全会决定也有明确表述：“建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革。”
如果上述这几类主要的社会组织能够在“使命定位—运行模式—治理结构”这个框架下，大胆改革，锐意创新，建立健全新型社会组织的现代化治理制度，中国的社会治理就一定能够取得更大的进步，出现更新的局面。