二、理解基本公共服务现代化：一个概念性分析框架

现代化是理解世界和中国社会变革与转型的一个重要分析框架。通过对现代化的认识，我们可以更好地理解基本公共服务现代化的内涵。现代化起源于欧洲，宗教改革、文艺复兴和启蒙运动为现代化奠定了思想基础，它们使得世俗目标和个人选择具有正当性，同时也为随后的工业革命、社会革命、制度革命和技术革命打下基础。现代化至少包含了理性化、商业化、工业化、城市化、非人格化和公私分离等内容，它意味着技术、理念、制度、文化、生活方式、交往方式、生产方式和居住方式等全方位的变革，是一个新秩序取代旧秩序的过程。现代化过程，既是一个主动适应的过程，也是一个被动应对的过程。

从现代化的视角出发，我们可以对基本公共服务现代化有更深入的认识。基本公共服务现代化是现代化的重要组成部分，也是现代化的应有之义。基本公共服务现代化意味着公共服务的提供与生产要反映现代化的一些基本特征，如理性、效率、专业化、工业化、城市化等。理性化是现代化最为重要的特征之一，其最基本的内涵是寻找实现目标的最优手段，它要求公共服务供给与生产符合理性原则。现代化非常重视分工、专业化和效率，它自然也需要公共服务的供给与生产专业化，即由专业人员和专业组织来供给公共服务，告别自给自足。公共服务组织要从政府和社会的附属中独立出来，具备独立法人资格，为自己的行为承担责任。与专业化相对应，基本公共服务现代化也需要公共服务组织本身的科层化，它通过明确规则、等级、薪金等内容来实现协调、激励与整合。现代化是在工业化和城市化背景之下产生的，它也要求公共服务供给与生产反映这一属性。城市化强调城市公共服务与农村公共服务的区别，城市最基本的特征是空间聚群性和规模扩大性，而工业化大生产对公共服务提出了新的要求，城市化和工业化对公共服务的布局、供给与生产将产生深远的影响。现代化总是技术先导，技术推动着工业化和城市化，也必然会对公共服务组织与生产产生深远影响。现代化更意味着公共空间与私人空间分离，而公共空间的保障则是公共服务的重要内容，一个重要的体现就是传统上由私人负责的一些领域和事务都已经社会化了，如教育、养老和医疗等，这也是风险社会和不确定性加大之后的必然结果，即由公众来承担公共风险。

由此可见，基本公共服务现代化至少包含理性化、专业化、科层化、城市化、智能化和公共化等特征（见图1-2）。理性化意味着基本公共服务组织需要考虑收益和成本问题；专业化意味着基本公共服务组织需要考虑分工和效率问题；科层化是保障理性化和专业化的组织基础，它要求程序化、规范化和非人格化，并且使每个人的报酬与能力挂钩；城市化意味着基本公共服务组织需要考虑空间和规模问题；智能化意味着基本公共服务组织需要考虑科学和技术问题，并且尽可能使用人工智能来解决公共服务供给与生产问题，如教育领域的公开课革命、医疗领域的机器诊断等；公共化意味着基本公共服务组织需要考虑公平和正义问题，它必须公开、公平和公正，相同的人员得到同等对待。

对于任何一项基本公共服务，都可以从行动者和过程的角度进行分析，即一项公共服务涉及哪些行动者？需要经历哪些过程？此外，服务属性、制度、技术与文化属性等会对行动者和过程会产生较大影响。

图1-2 基本公共服务现代化的特征

基本公共服务现代化的概念性分析框架主要是针对上述的行动者和过程两条主线展开，主要聚焦于公共服务、政府、公民与组织模式四个要素，探讨它们之间内在的逻辑关系（见图1-3）。主要关注三个问题：一是哪些内容属于公共服务范畴？二是应该采取什么样的组织模式？三是公共服务治理过程是什么？对这些问题的回答决定了政府和公民的主要职能，不同国家和社会因为对这些问题有不同回答，也就形成了不同的公共服务体系。其中，对第一个问题的探讨直接与公共服务的供给过程相联系，对第二个问题的探讨直接与公共服务的生产过程相联系，而对第三个问题的探讨涉及将供给与生产过程进行连接，并分别对供给与生产过程进行监督。一般而言，政府和公民会直接参与供给过程，决定公共服务的融资、内容和使用分配。而对于生产过程，政府和公众则主要是起到监督和合作生产的作用。由此，我们可以将公共服务划分为若干过程和环节并探讨政府、公民、社会、市场和组织等各个主体在其中的角色和作用。供给过程、生产过程和治理过程都需要依靠制度、技术和文化支撑，从而使得整个过程公开、公平、高效和有序地运行。

图1-3 基本公共服务现代化的概念性分析框架

对于公共服务的供给过程（public service provision），应该遵循财政平衡原则、民主决策原则、公平正义原则和可持续发展原则。财政平衡（fiscal equilibrium）原则最早是由奥尔森在讨论政府结构理论时提出的一项原则，这项原则的核心思想是“谁受益，谁付费”，它可以用来解决公共服务供给过程中融资和付费问题。根据这一原则，一项公共服务如果属于中央政府的职责范围，那么应该由中央政府来付费，如果属于地方政府的职责范围，则应该由地方政府来付费，而所有费用都来自税收，这意味着如果一个地区需要越多的公共服务，则该地区公民需要缴纳更多的税。如果一项地方政府提供的公共服务由中央政府付费，则会导致过度供给或者供给不足的问题。民主决策（democracy）原则强调一旦遵循财政平衡原则，则一个地区到底应该供给什么样的公共服务、供给到什么程度，都应该由该地区公民通过民主程序进行决策，该地区的公共服务供给应该反映该地区公民的偏好和付费意愿。民主决策原则意味着，地方政府应该在公共服务供给方面提供更多的选择权利，并且这些选择权利需要落实到公民手中。公平正义（social justice）原则强调政府，尤其是中央政府应该供给一些基本公共服务，这些基本公共服务供给有利于保障社会的基本公平和正义，以及维持社会的基本稳定和平衡。对于这些基本公共服务，无论是直接由中央政府负责，还是由中央政府与地方政府共同负责，都是“硬约束”，不能够选择不供给或者逃避责任。可持续发展（sustainability）原则强调基本公共服务的供给需要具有可持续性，与一个国家或地区经济和社会发展水平相适应，过度供给公共服务会导致不可持续。

公共服务的生产过程（public service production），应该遵循合作生产原则、效率原则、竞争原则和多样性原则。合作生产（co-production）原则是由埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在研究警察服务时发现的，其研究发现公民参与对于公共安全十分重要，这一原则要求公民参与公共服务的生产过程，与警察组织一同来生产公共安全。事实上，无论是教育、医疗还是养老，都需要公民的自觉参与，这样才能够取得较好的效果。效率（efficiency）原则是由赫伯特·西蒙（Herbert Simon）在组织研究中所倡导的，效率意味着以最小的代价获得最大收益：在成本一定的情况下，使收益最大化；在收益一定的情况之下，使成本最小化。效率原则要求公共服务组织能够按照效率最大化行事，寻找以最有效率的方式来提供公共服务。竞争（competition）原则主要是由经济学家所倡导，他们认为竞争是一种发现的过程，通过竞争可以实现资源的最优配置。随后，新公共管理理论将竞争原则引入公共领域，强调公共服务组织之间竞争可以提升公共服务供给效率。多样性（diversity）原则最开始由生物学家所倡导，他们强调生物的多样性。多样性原则应用于公共服务组织，则意味着公共服务组织应该是多种类型和多种规模，公共服务组织模式应该与公共服务属性相匹配，对于资本密集的公共服务和劳动密集的公共服务，公共服务的组织模式是不一样的。因此，公共服务组织应该是多样性的，多样性公共服务组织本身可以促进竞争，提升效率。

对于公共服务的治理过程，应该遵循共同行动原则、监管原则、责任原则和信任原则。共同行动（working together）原则是治理的重要基础，它意味着公共服务的供给过程和生产过程有机统一，政府、公民和公共服务组织能够共同行动来生产和供给公共服务。不同的公共服务生产与供给的不同结合方式会产生不同的公共服务制度安排，在不同的制度安排中，各个行动者的角色和作用也不一样。监管（regulation）原则是使得治理有效的重要工具，它意味着政府在治理中发挥较为重要的作用，即政府应该在宏观治理（meta-governance）中发挥作用。这里的监管主要是政府对公共服务组织的监督，监督其是否按照公共服务供给中的选择和要求生产符合质量的公共服务。责任（responsibility）原则主要是政府、公民和公共服务组织都需要承担相应的责任，公共服务组织需要拥有使命感，生产高质量和优质的公共服务，政府需要发挥监管者角色，以及回应公民需求，促使公共服务组织承担其责任，公民个人则需要承担作为合作生产者和监督者的角色和责任。根据2004年世界银行发展报告《为穷人提供服务》中的相关研究成果，公民可以通过“短途”的方式让公共服务组织承担责任，即直接对公共服务组织发出声音和行使监督权；也可以通过“长途”的方式让公共服务组织承担责任，即通过向政府反映公共服务生产中存在的问题，然后由政府来对公共服务组织实施监督。信任（trust）原则则强调政府、公民与公共服务组织三者之间彼此建立信任关系，只有三者建立信任关系，才能够共同行动，更为积极和主动地承担责任，从而解决公共服务供给和生产过程中的信息不对称、冲突与利益不一致等问题。

通过对公共服务的供给过程、生产过程和治理过程的分析，我们更为清晰地看到：在公共服务的供给过程中，政府和公民发挥重要作用，其类似于“集体消费单位”，而在政府和公民两者中，政府发挥关键作用，这主要是因为政府受公民委托来对公共服务的规模和范围实施选择，并且规划公共服务用途并进行可获得性管理，即制定谁在什么条件之下可以获得公共服务，公民通过政治过程来实施对政府的监督；在公共服务的生产过程中，公共服务组织和公民发挥重要作用，其类似于“集体生产单位”，而在公共服务组织和公民两者中，公共服务组织发挥关键作用，这主要是因为公共服务组织负责直接生产公共服务，如公立医院、学校、养老机构等，公民只是在合作生产中发挥作用；在公共服务的治理过程中，政府、公民和公共服务组织都发挥着重要作用，其中公民尤其发挥关键作用，这主要是因为公民是公共服务的最终消费者，也是公共服务供给过程和生产过程中的重要评价者，此外，公民通过监督来促使政府和公共服务组织承担相应责任。表1-1按照过程、原则和行动者对公共服务体系进行了解剖。

表1-1 公共服务体系中的过程、原则与行动者

在公共服务的供给过程、生产过程和治理过程中，公共服务的属性、制度、技术和文化会对整个过程产生深远影响。一方面，不同类型的公共服务，其供给过程、生产过程和治理过程不同；另一方面，我们可以通过制度变革、技术变革和文化变革来解决公共服务供给过程、生产过程和治理过程中存在的问题。制度强调对各个主体之间关系、公共服务各个过程的规范，无论是政府，还是公共服务组织，都可以将制度作为一个重要工具来解决公共服务体系中的难题。技术强调引进最先进的技术，尤其是利用信息技术解决公共服务各个过程中存在的问题，使得公共服务体系智能化。文化强调寻找与新型公共服务体系相适应的文化，如公共服务组织在架构上从政府的附属转为独立法人的同时也需要转变文化，即从官僚文化转变为服务文化。